“穩(wěn)”是2019年房地產(chǎn)市場的主基調(diào)
——全國兩會涉及房地產(chǎn)業(yè)改革發(fā)展言論綜述

三月上旬，第十三屆全國人大第二次會議和全國政協(xié)十三屆第二次會議在北京隆重召開。全國人大代表、政協(xié)委員齊聚首都，共商國是。近兩年，在“房住不炒”的大基調(diào)下，房地產(chǎn)業(yè)如何深化改革，如何與國民經(jīng)濟更進一步協(xié)調(diào)發(fā)展，房地產(chǎn)市場健康發(fā)展長效機制如何盡快建立完善，都是全國人大代表、政協(xié)委員所關(guān)注的問題。

一、推進新型城鎮(zhèn)化進程中的房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展

每年的政府工作報告都涉及房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，雖然表述基本上是指導(dǎo)性和綱領(lǐng)性的，但揭示了這一年房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展的動向和趨勢，因此格外受人關(guān)注。從今年政府工作報告的內(nèi)容上來看，報告提出：“更好解決住房問題，落實城市主體責(zé)任，改革和完善住房市場體系和保障體系，促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)發(fā)展?！薄袄^續(xù)推進保障性住房建設(shè)和棚戶區(qū)改造，保障困難群眾基本居住需求。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)量大面廣，要大力改造提升?！痹谏罨敹惤鹑隗w制改革的部分提出了“健全地方稅體系，穩(wěn)步推進房地產(chǎn)稅立法”。政府工作報告沒列一個章節(jié)專門講述房地產(chǎn)，而是將房地產(chǎn)的相關(guān)內(nèi)容放到城鎮(zhèn)化的章節(jié)之下，似乎表明，這次政府工作報告將房地產(chǎn)業(yè)作為為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)服務(wù)的一個產(chǎn)業(yè)，將之擺放到適當?shù)奈恢蒙稀?/p>

政府工作報告提到“深入推進新型城鎮(zhèn)化”，代表和委員非常關(guān)注。不少代表和委員表示，新型城鎮(zhèn)化并不是城市版圖的擴張，而是城市的更新，包括城市老舊小區(qū)的升級，實際上是賦予城鎮(zhèn)化一個新的內(nèi)容，更多從人的角度來謀劃城鎮(zhèn)化。據(jù)統(tǒng)計，2018年末全國常住人口城鎮(zhèn)化率為59.58%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為43.37%，分別比上一年提升了1.06和1.02個百分點，已經(jīng)非常接近《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》中提出的2020年常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右、戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右的目標。未來兩年，中國城鎮(zhèn)化速度依然會加快。

政府工作報告提到“堅持以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展”，代表和委員高度關(guān)注。不少代表和委員認為，中心城市和城市群發(fā)展就類似“內(nèi)核和圈層”的概念，預(yù)計中心城市的后續(xù)發(fā)展會有較多的機會，尤其是一些中西部的

中心城市，會有較好的發(fā)展導(dǎo)向，能發(fā)揮更好的輻射效應(yīng)，預(yù)計一些城市群中的中小城市后續(xù)會有較好的發(fā)展機會，這是樓市發(fā)展的一個重要方向，尤其是類似武漢、鄭州、西安、沈陽等城市，周邊的中小城市發(fā)展機會將明顯增多。不少代表和委員認為，經(jīng)濟發(fā)展與城市發(fā)展的趨勢必然是大城市圈發(fā)展，從房地產(chǎn)角度看，過去的三年，這些區(qū)域都已經(jīng)建立了初步的房地產(chǎn)市場調(diào)控協(xié)同機制，最典型的北京與周圍的環(huán)京地區(qū)，基本實現(xiàn)了房地產(chǎn)市場調(diào)控的協(xié)同發(fā)展。未來房地產(chǎn)市場發(fā)展的核心區(qū)域必然是這些熱點城市，圍繞這些城市的核心城市圈、城市群也是經(jīng)濟發(fā)展、人口流入的核心區(qū)域。一些代表和委員認為，從房地產(chǎn)角度來講，一些資源配套、人口、教育、產(chǎn)業(yè)也會在中心城市集聚，開發(fā)企業(yè)會把主要精力放在國家中心城市和區(qū)域中心城市，這樣才能為企業(yè)創(chuàng)造更多的業(yè)績。此外，一旦核心城市地位得到確認之后，它們的基礎(chǔ)設(shè)施配套和產(chǎn)業(yè)資源也會與之形成聯(lián)動。

政府工作報告提到“抓好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶，推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋常住人口”，代表和委員非常關(guān)注。他們認為，這有助于降低人口導(dǎo)入的門檻和加快市民化的進程，有利于更好實現(xiàn)2020年城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標。隨著大多數(shù)城市放開放寬落戶限制，許多中小城市基本實現(xiàn)落戶零門檻，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化制度性通道全面打通，會促使中國城鎮(zhèn)化速度加快，預(yù)計2019年通過落戶政策而帶動的購房消費需求會繼續(xù)上升。

二、“穩(wěn)”是2019年房地產(chǎn)市場的主基調(diào)

經(jīng)過2018年的密集調(diào)控，在限購、限價、限貸、限商、限售等多重限制下，房地產(chǎn)市場逐漸“退燒”，并步入理性發(fā)展軌道。正如住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長王蒙徽所說，房地產(chǎn)市場總體保持平穩(wěn)運行態(tài)勢，市場預(yù)期發(fā)生積極變化，主要體現(xiàn)在三個方面：一是住房的成交面積增速放緩；二是住房成交價格總體平穩(wěn)；三是住房市場預(yù)期逐漸趨于理性。

李克強總理在政府工作報告中通過“房地產(chǎn)稅”“新型城鎮(zhèn)化”“棚戶區(qū)改造”“群眾住房問題”等關(guān)鍵詞，勾勒出2019年及未來房地產(chǎn)市場的發(fā)展趨勢，表明“穩(wěn)”將成為未來各地樓市調(diào)控政策的主基調(diào)。李克強總理在政府工作報告中提出“落實城市主體責(zé)任”的要求，與2018年中央經(jīng)濟工作會議提出的“因城施策、分類指導(dǎo)，夯實城市政府主體責(zé)任”緊密呼應(yīng)。對此，全國政協(xié)委員、房天下董事長莫天全認為，政府工作報告所提到的城市主體責(zé)任，其內(nèi)容核心是此前全國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)工作會議提到的穩(wěn)地價、穩(wěn)房價和穩(wěn)預(yù)期。房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定，其實是雙向調(diào)節(jié)，大漲肯定不是穩(wěn)定，而暴跌也同樣不是穩(wěn)定。他進一步指出，“穩(wěn)樓市”才能創(chuàng)造有質(zhì)量的增長，過度強調(diào)增長，并不利于房地產(chǎn)市場的整體健康與平穩(wěn)發(fā)展?！耙虺鞘┎摺本褪歉鶕?jù)城市自身的特點開展有針對性的微調(diào)，以保證樓市健康穩(wěn)定增長，其核心在于調(diào)控需要結(jié)合不同城市的房地產(chǎn)市場特點，不同城市在調(diào)控角度、調(diào)控方式以及調(diào)控力度等方面存在差別。全國人大代表、禹洲集團董事局主席林龍安也認為，“因城施策”是讓城市的調(diào)控更靈活，有的城市能通過控制房地產(chǎn)價格的過大波動，保證經(jīng)濟穩(wěn)定，獲取良性發(fā)展，有的城市則可以鼓勵房地產(chǎn)與當?shù)亟?jīng)濟結(jié)合，促進城市整體發(fā)展?！耙虺鞘┎摺钡淖畲蟪尚е唬褪悄茏尫康禺a(chǎn)逐漸回歸市場規(guī)律，有利于其長期平穩(wěn)發(fā)展。全國人大代表、58同城CEO姚勁波指出，由于夯實城市政府主體責(zé)任，地方調(diào)控的靈活度會大大增強，不同城市的調(diào)控手段會呈現(xiàn)明顯差異。一些城市雖然調(diào)控思路已發(fā)生變化，但目標都是一致的，即要促進樓市穩(wěn)定健康發(fā)展，積極落實“房住不炒”的目標。姚勁波還建議，在關(guān)注大環(huán)境變化的同時，還要更注意中微觀環(huán)境的變化，即不但要關(guān)注短期調(diào)控效果，還要結(jié)合長效機制考慮對未來的影響，要“應(yīng)勢而變”。

如何落實“因城施策”和“一城一策”？姚勁波認為，要在堅持“房住不炒”、完善長效機制的基礎(chǔ)上，強化和落實“因城施策”，體現(xiàn)房地產(chǎn)市場調(diào)控核心不變?！耙虺鞘┎摺闭{(diào)控的底線是“限購不會徹底放開”。林龍安則指出，在限價體系內(nèi)，政府仍然需要嚴控漲幅，避免市場的大起大落。調(diào)控容易產(chǎn)生的問題，就是對于本地市場趨勢出現(xiàn)“失準”判斷，由此導(dǎo)致調(diào)控放松過快或不能及時作出調(diào)整，所以需要對本地市場有更準確、敏銳的了解，并且要關(guān)注城市之間的傳導(dǎo)效應(yīng)，以及全國行情的變化。他同時認為，當前一些城市樓市政策的微調(diào)，正是“因城施策”和“一城一策”調(diào)控思路的具體體現(xiàn)。這是因為不同的區(qū)域、不同的量級、不同的城市，其房地產(chǎn)市場呈現(xiàn)出的特點不盡相同?！耙怀且徊摺备涌茖W(xué)實際、實事求是，其意義在于地方政府將獲得更大的調(diào)控自主權(quán)，根據(jù)自身實際情況進行調(diào)控。

針對人們對今年的政府工作報告 “惜字如金”即沒有出現(xiàn)近幾年市場提法最多的“房住不炒”而有所猜測的情況，全國政協(xié)委員、住建部副部長黃艷明確表態(tài)，“房子是用來住的，不是用來炒的”已是一個穩(wěn)定的國家政策，無需年年提。今年的政府工作報告中重點提出“促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展”，而 “穩(wěn)”字將貫穿2019年房地產(chǎn)市場調(diào)控的始終，這就意味著將延續(xù)此前政策的穩(wěn)定性。王蒙徽表示，2019年，住建部將繼續(xù)貫徹落實黨中央國務(wù)院的決策部署，穩(wěn)妥地實施房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展長效機制的工作方案。具體來說，要做到五個堅持：一是堅持住房定位：房子是用來住的，而不是用來炒的；二是堅持完善兩個體系，即住房市場體系和住房保障體系；三是堅持落實城市的主體責(zé)任，因城施策，分類指導(dǎo)，不斷完善市場的監(jiān)測預(yù)警和考核評價機制，特別是要把穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預(yù)期的責(zé)任落到實處；四是堅持調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)方式，特別是大力培育和發(fā)展住房租賃市場，重點解決新市民的住房問題；五是保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，防止市場大起大落。

三、深化土地制度改革

農(nóng)村“三塊地”是我國土地制度改革的重要板塊，即農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市以及農(nóng)村宅基地改革。2015年十二屆全國人大常委會第十三次會議通過有關(guān)決定，授權(quán)啟動“三塊地”封閉試點，兩年多來取得了豐富成果。例如：在土地征收制度改革中，研究了如何在合理界定公共利益的基礎(chǔ)上縮小征地范圍，嘗試建立補償安置的前置協(xié)商程序，并提高補償安置水平。在農(nóng)村宅基地制度改革試點中，試點地區(qū)圍繞保障農(nóng)民住有所居、建立宅基地有償使用和退出機制、下放宅基地審批權(quán)等進行深入探索，一些地區(qū)已經(jīng)在宅基地所有權(quán)、分配資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”方面進行了一定規(guī)模的實踐。

全國人大代表、清華大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)研究中心主任蔡繼明表示，為了加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，盤活農(nóng)村閑置土地資源，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，加快農(nóng)民工市民化進程和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，必須進一步深化土地制度改革。他認為，我國憲法規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法征收和征用農(nóng)村集體的土地，并給予補償，但長久以來，一直把國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等同于公共利益，這就使征地范圍幾乎無所不包。按照黨的十八屆三中全會決定精神，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃的前提下可以入市，這就需要嚴格劃分公共利益的范圍。他建議，既不能簡單地把國民經(jīng)濟、社會發(fā)展與公共利益需要劃等號，也不能把“由政府在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)組織實施成片開發(fā)建設(shè)的需要”作為征地理由，因為這兩種情況中都可能包含部分甚至全部非公共利益的因素。

蔡繼明認為，全國農(nóng)村的集體建設(shè)用地總量在19萬平方公里左右，大約是城市建設(shè)用地的兩倍多。但在這么大量的集體建設(shè)用地中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地大概只占到了14%左右，大約4000多萬畝。即使允許這部分土地入市，仍不足以構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，也不能夠緩解城市建設(shè)用地供不應(yīng)求的狀況。蔡繼明進一步指出，實際上，集體建設(shè)用地中超過70%的是農(nóng)村宅基地。而在農(nóng)村，雖然允許農(nóng)房抵押，但不允許宅基地在集體所有制成員之外進行自由轉(zhuǎn)讓，這就成了阻礙農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押的最大障礙。

蔡繼明認為，應(yīng)當賦予農(nóng)村宅基地使用權(quán)完整的用益物權(quán)。改革開發(fā)40年來，2，8億農(nóng)民工進城，宅基地出現(xiàn)了大量閑置。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村目前有3000多萬畝宅基地是閑置的，這已經(jīng)超出了城市已有住宅用地的面積總和。那么大量的閑置農(nóng)村宅基地，為什么不能有效地利用起來？應(yīng)當賦予農(nóng)村宅基地使用權(quán)完整的用益物權(quán)，可用于抵押、擔(dān)保，并可以在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部和外部出租、轉(zhuǎn)讓。根據(jù)現(xiàn)行《物權(quán)法》第四十條“所有權(quán)人有權(quán)在自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)上設(shè)立用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)”，農(nóng)村集體土地所有者可以在其宅基地上設(shè)立用益物權(quán)和擔(dān)保權(quán)。只要產(chǎn)權(quán)能夠明確界定，尤其是不對它的流轉(zhuǎn)范圍加以限制，它的房屋所有權(quán)宅基地使用權(quán)與城市的房屋所有權(quán)、城市宅基地使用權(quán)之間的關(guān)系，應(yīng)該是一樣的：城市住宅（連同宅基地）可以出租、轉(zhuǎn)讓、抵押，農(nóng)村的住宅（連同宅基地）也同樣可以出租、轉(zhuǎn)讓、抵押。

若通過增減掛鉤使這些閑置的宅基地轉(zhuǎn)換成城市建設(shè)用地，不僅可以大幅度降低房地產(chǎn)價格，降低農(nóng)民工進城落戶的門檻，而且有助于增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。同時，通過廉租房、保障房、降低房價等多種方式，使更多的農(nóng)民不僅能夠進城務(wù)工，而且能夠在城市落戶，加快農(nóng)民工的市民化，這是拉動城市消費需求的重要途徑之一。此外，通過土地制度改革，消除阻礙農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度藩籬，從而達到規(guī)模經(jīng)濟的水平，務(wù)農(nóng)成本就會大大降低，務(wù)農(nóng)收入就會增加，就能振興鄉(xiāng)村，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件。

四、穩(wěn)步推進房地產(chǎn)稅改革

在全國兩會上，如何進一步加快房地產(chǎn)長效機制的建立受到廣泛關(guān)注，而房地產(chǎn)稅作為房地產(chǎn)長效機制的重要內(nèi)容，無疑撥動著千萬人的心弦。栗戰(zhàn)書委員長在全國人大常委會工作報告中指出，集中力量落實好黨中央確立的重大立法事項，包括審議民法典，制定房地產(chǎn)稅法等。李克強總理在政府工作報告中也表示，健全地方稅體系，穩(wěn)步推進房地產(chǎn)稅立法。全國兩會同時明確了立法調(diào)研和起草等基本工作，這也為推進房地產(chǎn)稅立法提供了明確的路徑和思路。

房地產(chǎn)業(yè)內(nèi)專家指出，從定義上講，房地產(chǎn)稅是一個綜合性概念，一切與房地產(chǎn)經(jīng)濟運行過程有直接關(guān)系的稅都屬于房地產(chǎn)稅，但列入立法計劃的房地產(chǎn)稅，是一個專有名稱，是房屋持有環(huán)節(jié)的稅種，雖略近于原來的“房產(chǎn)稅”，但涵義應(yīng)有所擴大，征收標準更復(fù)雜。委員們表示，房地產(chǎn)稅作為未來房地產(chǎn)行業(yè)的重要稅種，涉及持有環(huán)節(jié)，對價格、成交量會有影響，是房地產(chǎn)長效機制的一部分，不但有利于從根本上解決“土地財政”問題，并且可以保障房地產(chǎn)市場平穩(wěn)運行。未來稅收制度結(jié)合土地制度、住房制度、金融制度等多種長效機制將對房地產(chǎn)投資的預(yù)期產(chǎn)生較大影響，對推動“房住不炒”、促進房地產(chǎn)市場長期健康發(fā)展是必要的。

這次全國兩會對房地產(chǎn)稅改革的表述，首先是體現(xiàn)了當前房地產(chǎn)稅法推進中穩(wěn)妥、嚴謹?shù)乃悸?，即按照“立法先行、充分授?quán)、分步推進”的原則，推進房地產(chǎn)稅立法和實施。其次是作為基礎(chǔ)的不動產(chǎn)信息聯(lián)網(wǎng)登記和房價的動態(tài)評估體系，仍然是房地產(chǎn)稅落地的一大技術(shù)難題。中央對于房地產(chǎn)稅“充分授權(quán)”和“因城施策”的表述，意味著中央更多是解決這一稅種的法理問題，在具體征收細則上會給地方政府充分的權(quán)限，使其能夠選擇具體開征時間、適用稅率、征收對象等要素。全國政協(xié)委員、房天下董事長莫天全認為，房產(chǎn)稅推出的時間節(jié)點，值得謹慎考慮和把握。建議稅務(wù)部門在經(jīng)濟形勢比較好、經(jīng)濟上行而房地產(chǎn)市場勢頭也比較好的時候，找準時機推出房地產(chǎn)稅。在目前經(jīng)濟下行壓力較大，同時兼顧去杠桿、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵時候，仍需持續(xù)提振市場信心，所有對國民信心和經(jīng)濟發(fā)展可能產(chǎn)生負面影響的政策都應(yīng)暫緩出臺。對此，全國人大財政經(jīng)濟委員會副主任委員烏日圖表示，房地產(chǎn)稅法由全國人大常委會預(yù)算工作委員會會同財政部組織起草，目前，相關(guān)部門正在完善法律草案，著手重要問題的論證，待條件成熟時，會提請全國人大常委會初次審議。