美國公共住房貨幣化補(bǔ)貼政策的產(chǎn)生、演變與挑戰(zhàn)

文/段芳

和多數(shù)發(fā)達(dá)國家公共住房發(fā)展進(jìn)程相一致，美國公共住房政策的興起同樣與工業(yè)化和城市化的快速推進(jìn)息息相關(guān)。以城市化、工業(yè)化為主要特征的“現(xiàn)代化”進(jìn)程給美國社會帶來了各種新的復(fù)雜狀況，而低收入群體住房條件的惡化，尤其是貧民窟的存在，往往與貧困、衛(wèi)生問題、食品安全問題、城市犯罪等各種社會問題相伴，從而引發(fā)越來越多的社會關(guān)注與住房改革的呼吁。住房改革者們認(rèn)為，惡劣的居住條件不僅損害了居民的健康，而且也成為許多社會問題的根源。在住房改革者的推動下，部分城市制定了新建或現(xiàn)有住宅的最低可居住標(biāo)準(zhǔn)，并立法限制可能給民眾生活帶來不良影響的工商業(yè)開發(fā)。但由于長期堅持的自由放任政策與地方自治傳統(tǒng)，聯(lián)邦政府并沒有對公共住房進(jìn)行直接干預(yù)，直至第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)。1918年，聯(lián)邦政府先后兩次共撥款一億美元，通過公共住房建設(shè)改善軍工人員居住環(huán)境，提高工業(yè)生產(chǎn)率。但是，聯(lián)邦政府對住房保障的首次嘗試并非出于改善中低收入群體的住房環(huán)境的意圖，而屬于戰(zhàn)爭時期的應(yīng)急措施。戰(zhàn)爭結(jié)束后，聯(lián)邦政府重新退出住房領(lǐng)域。

一、公共住房政策的建立

在很大程度上，社會現(xiàn)實依據(jù)人們所持有的觀念構(gòu)建。有關(guān)政府應(yīng)在窮困階層住房工作中發(fā)揮更大作用的呼吁在20世紀(jì)30年代大蕭條期間更為強(qiáng)烈。也正因如此，自由黨才擁有國內(nèi)政治力量以發(fā)起重大的聯(lián)邦事務(wù)。1934年美國通過《國家住房法案》，并先后成立聯(lián)邦住房管理局和聯(lián)邦國家抵押貸款協(xié)會，為彼時受到大蕭條沖擊的“沉沒的中產(chǎn)階級”提供金融援助，并在此后持續(xù)增進(jìn)美國民眾住房購買的支付能力。同時，《國家住房法案》授權(quán)聯(lián)邦政府直接為低收入家庭建造出租房。由此，住房保障制度成為正式的制度設(shè)計。不同于向自有住房提供的金融信貸制度設(shè)計，出于對公共住房可能擠壓私人住房投資的憂慮，公共住房政策遇到了強(qiáng)烈的政治阻力，撥付給公共住房建設(shè)的資金一再被削減，而第二次世界大戰(zhàn)期間低收入家庭公共住房建設(shè)則被國防住房項目取代。

1949年，美國重啟低租金公共租房項目，頒布《住房法案》。一個負(fù)責(zé)任的政府有義務(wù)提供御寒庇護(hù)所使民眾生命免于遭受寒冷的直接威脅，《住房法案》 “讓每一個美國家庭在適宜居住的環(huán)境中擁有一個舒適的家” 的宗旨顯然已經(jīng)超越了這一基本義務(wù)。然而，伴隨著這一遠(yuǎn)大目標(biāo)而來的是極度貧困戶之外誰還應(yīng)得到住房援助、援助的形式為何以及誰來負(fù)責(zé)運(yùn)營管理、住房援助對住房市場供給是否存在擠出效應(yīng)等問題。因此，60余年來，美國公共住房政策的調(diào)整一定程度上基于不同時期已有住房數(shù)量和質(zhì)量，公共住房政策實施的成本是根據(jù)不同收入群體的公平性而不斷演變的。

雖然公共住房的發(fā)展一波三折，公共住房總量自1949年的17萬個單元發(fā)展至1994年的峰值140.9萬個單元，大多數(shù)公共住房項目還是提供了合適的住房。然而，從外觀看，公共住房選址、設(shè)計以及建筑質(zhì)量與設(shè)施配備都顯見失當(dāng)。不僅如此，貧困集中和種族集聚是后期公共住房政策設(shè)計所致力于扭轉(zhuǎn)的目標(biāo)之一。此外，高犯罪率和 學(xué)率、管理和維護(hù)困難等都影響了公共住房實物配給政策的可持續(xù)性。

二、公共住房政策由實物補(bǔ)貼向貨幣補(bǔ)貼的轉(zhuǎn)向

住房政策有其自身的歷史，每一個項目的提出、爭論、實施、評估，或維持或拒絕，整個過程的每一階段都受到之前經(jīng)歷的很大影響，美國租賃補(bǔ)貼政策的形成也是如此。租房券，最早由美國房地產(chǎn)董事會聯(lián)盟在20世紀(jì)30年代作為政府資助建議貧困人群新住房的替代性方案提出。1937年，公共住房成為位居上風(fēng)的公共住房政策選擇。而后雖然有關(guān)租房券的呼吁一再出現(xiàn)在住房政策討論中，但在1949年的《住房法案》立法前，其倡導(dǎo)者都輸給了公共住房倡導(dǎo)者，在艾森豪威爾執(zhí)政期間，1953年政府住房政策總統(tǒng)委員重拾這個概念，但仍然沒有擺脫失敗的結(jié)果。

1965年頒布《住房和城市發(fā)展部法》，其中的租賃住房項目23條款為租賃補(bǔ)貼政策的出臺跨出了重要的第一步。23條款允許公共住房部門從私人房東租賃標(biāo)準(zhǔn)住房單元，再將其轉(zhuǎn)租給中低收入群體。公共住房管理部門支付給私人房東市場租金，低收入家庭支付依收入確定的可負(fù)擔(dān)租金，二者之間的差價由政府彌補(bǔ)。通常，住房管理部門尋找市場上合適的住房和私人房東簽約，但是少數(shù)管理部門也允許租戶自己尋找房源。無論何種方式，23條款都切斷了出租補(bǔ)貼者和專為低收入家庭建設(shè)的具體項目之間的紐帶，而為地理流動、經(jīng)濟(jì)流動甚至是種族融合帶來更多的新機(jī)會。

1974年美國國會通過了《住房和社區(qū)發(fā)展法案》，提出了第一個全國性的租房券計劃，也就是廣為人知的第8條款存量住房計劃，真正讓租房券成為美國住房政策的一部分。這個法案給美國的住房政策帶來了兩個重大改變：一個是私有企業(yè)開始在低收入住房的提供中發(fā)揮重要作用，另一個是政府的補(bǔ)貼重點(diǎn)從住房供給轉(zhuǎn)向住房需求。具體而言，第8條款存量住房計劃要求地方住房管理機(jī)構(gòu)籌備住房援助計劃（HAPs），重點(diǎn)在于社區(qū)的住房需求為何以及如何滿足這些需求：一種是新增建設(shè)和實質(zhì)修繕計劃框架下基于項目的開發(fā)補(bǔ)貼，另外一種是存量住房計劃下基于租戶的需求補(bǔ)貼。與之前政府直接建設(shè)和運(yùn)營公共住房不同，這兩種補(bǔ)貼都是發(fā)放給私人所有的房屋。

20世紀(jì)70年代末，在前所未有的經(jīng)濟(jì)滯漲下，共和黨保守派上臺，開啟了一個對聯(lián)邦政府的管理和開支進(jìn)行重大調(diào)整的時期，住房政策也不例外。1980年里根當(dāng)選總統(tǒng)，他任命政府住房政策總統(tǒng)委員對既往住房計劃進(jìn)行回顧并給出建議，委員會認(rèn)為“為貧困人群生產(chǎn)更多新公寓”不是答案，“住房支付計劃”才是對于低收入消費(fèi)者最為有效的方法，可以幫助大量的貧困家庭獲得體面的家。在委員會報告建議下，里根總統(tǒng)呼吁國會取消第8條款中住房生產(chǎn)部分，留下其中的租房券作為唯一大規(guī)模聯(lián)邦住房補(bǔ)貼的形式。從1983年起，除替換現(xiàn)有住房外，聯(lián)邦政府再也沒有通過公共住房政策或基于項目的第8條款補(bǔ)貼過任何新建低收入者住房。與此相應(yīng)的是，基于租戶的第8條款補(bǔ)貼政策不斷擴(kuò)大。1985年，里根政府引入“住房券”作為第8條款變體。與第8條款租房券略有不同，住房券補(bǔ)貼依據(jù)住房管理機(jī)構(gòu)指定的“支付標(biāo)準(zhǔn)”?！爸Ц稑?biāo)準(zhǔn)”代表項目所允許的最高房租，同時還允許租戶突破住房和城市發(fā)展部支持的支付標(biāo)準(zhǔn)，高出或低于支付標(biāo)準(zhǔn)的差額部分由計劃參與者自行支付或儲存，進(jìn)而實質(zhì)性地給予了中低收入家庭更多的住房選擇自由。租房券和住房券項目有些混亂地并列運(yùn)營著，直至1998年《住房質(zhì)量與工作責(zé)任法》將二者并入單獨(dú)的“住房選擇憑單計劃”，即當(dāng)前的租房券項目。

三、公共住房貨幣化補(bǔ)貼的主要內(nèi)容

基于租戶的第8條款，住房補(bǔ)貼只向單個家庭提供，而不涉及特定的住房項目。第8條款租房券項目印發(fā)證明給收入符合資助資格的家庭，然后由住房管理局（PHA）支付房東租戶所付租金部分同實際租金之間的差額。為了提供可支付、體面、安全以及衛(wèi)生的出租單元給中低收入家庭，參與租房補(bǔ)貼的房東應(yīng)同意接受不超過公平市場租金所確定的租金，同時需接受住房管理局對住房單元的檢查以確定這些出租房符合住房和城市發(fā)展部（PHD）所要求的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

住房和城市發(fā)展部確定每年每個地區(qū)的中等（平均）收入水平，而各地住房管理局負(fù)責(zé)各區(qū)域住房補(bǔ)貼的具體運(yùn)營工作。住房和城市發(fā)展部與住房管理局簽訂合同以提供對于低收入家庭的第8條款租房券援助。支付給住房管理局的管理費(fèi)用涵蓋了接受和評估申請者、重新認(rèn)定資格以及出租單元檢查等項目運(yùn)營成本。住房管理局將申請資助的可用資金通知發(fā)表在《聯(lián)邦公報》中，包括每個地區(qū)的資金配置，每個地區(qū)的可用資金數(shù)量、申請者的評級和排名標(biāo)準(zhǔn)等，從而為對租房券感興趣的中低收入家庭提供相關(guān)信息。

在租房券制度下，公平市場租金（FMRs)決定了第8條款住房援助支付項目租賃方和出租方的參與資格，F(xiàn)MRs同樣也作為支付標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用于租房券項目中補(bǔ)貼額的計算。在項目推出之初，租房券彌補(bǔ)了調(diào)整后家庭收入的25%與公平市場租金之間的差額。因此，美國公共住房貨幣化補(bǔ)貼中的一個關(guān)鍵問題是如何確定公平市場租金。

美國住房和城市發(fā)展部每年選取354個都市區(qū)和2350個非都市區(qū)郡作為樣本計算其公平市場租金，公平市場租金屬于總租金計算，包括低收入住房租金和設(shè)施成本（不包含電話費(fèi)）。美國住房和城市發(fā)展部設(shè)置的公平租金應(yīng)保證，對于項目參與者而言，有足夠數(shù)量的出租住房供給。為了達(dá)成這一目標(biāo)，公平市場租金的設(shè)置必須使租戶能夠?qū)卧蜕鐓^(qū)有所選擇，同時也要使低收入家庭能夠有所選擇。公平市場租金設(shè)置的這個水平一般被表述為標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量出租單元租金分布的百分位點(diǎn)，當(dāng)前使用的是第40個租金百分位，即市場上有40%的普通住房房租低于公平市場租金水平。公平市場租金隨家庭人口和所租房屋的大小而變化（表1），這種計算方式保證了公平市場租金能反映當(dāng)?shù)氐氖袌鰻顩r，從而使接受資助的租戶有足夠的補(bǔ)貼以住上不錯的房屋。公平市場租金在不同區(qū)域住房市場中變化很大，而且每年度都會調(diào)整，因此，租房券的政府補(bǔ)貼開支也在不斷變化。

為了保證項目成功運(yùn)營，彌補(bǔ)市場的租金波動，并考慮到租賃市場私人租賃房的特征，第8條款允許公平市場租金設(shè)置例外情況。在美國住房和城市發(fā)展部的支持下，公共住房管理局允許在一個大范圍公平市場租金區(qū)域中，特定地理子市場公平市場租金的實際標(biāo)準(zhǔn)超過公開設(shè)定的區(qū)域公平市場租金的20%，但是超過區(qū)域公平市場租金50%的將不能獲得授權(quán)。例外申請必須用正式文件說明項目對于高租金的相關(guān)需要，并且顯示所申請的租金并不超過特定地理地區(qū)出租單元第40個百分位的租金。一般而言，地理例外通常在一個的區(qū)域只占很小比率。

表1 2016年美國部分區(qū)域公平市場租金 單位：美元

四、公共住房租賃補(bǔ)貼政策的新近挑戰(zhàn)

住房補(bǔ)貼項目的成功源于離散趨勢的融合，在這一過程中，租房券能夠幫助低收入和有色種群家庭從貧困的社區(qū)遷入環(huán)境更安全，擁有更好的學(xué)校、其他公共服務(wù)設(shè)施以及就業(yè)機(jī)會的區(qū)域的潛在假設(shè)、逐步擴(kuò)大了他們的政治支持基礎(chǔ)。雖然公共住房生產(chǎn)項目的堅定捍衛(wèi)者反對有關(guān)其有欠公平的指責(zé)，但在美國公共住房發(fā)展進(jìn)程中，公共住房項目失敗的畫面還是深深地印在大眾的腦海中。

租房券作為一種更有效、更及時的生產(chǎn)可負(fù)擔(dān)得起的出租住房的方法，反映了美國福利制度的發(fā)展趨勢，即在提供必要的商品和服務(wù)(如可負(fù)擔(dān)得起的出租住房)方面，越來越多的責(zé)任從公共部門轉(zhuǎn)移到私營部門。至此，在美國，核心住房問題主要來自收入不足而非來自供給不足，這已經(jīng)成為政策領(lǐng)域的共識。

近年來，尤其在經(jīng)歷次貸危機(jī)后，對于美國最大住房保障方式的這種政策共識隨著公共住房建設(shè)投入銳減以及住房租賃市場變化而日漸受到挑戰(zhàn)。

（一）低收入家庭可負(fù)擔(dān)住房市場供給不足

公共租賃住房貨幣化補(bǔ)貼政策旨在解決住房負(fù)擔(dān)能力不足的問題，同時模糊住房可用性問題。之所以會出現(xiàn)這種兩難局面，是因為政策的結(jié)構(gòu)圍繞著消費(fèi)，而不是新的可負(fù)擔(dān)租賃單元的生產(chǎn)。

1.20世紀(jì)80年代開始，美國聯(lián)邦政府極少投資修復(fù)舊公共住房或建設(shè)新住房，自1998年通過《優(yōu)質(zhì)住房與工作機(jī)會協(xié)調(diào)法案》以來，公共住房改革已導(dǎo)致約20萬套公共住房的減少。

2.低收入住房稅收抵免(LIHTC)和其他聯(lián)邦補(bǔ)貼房產(chǎn)的可負(fù)擔(dān)性限制即將到期，這將減少低收入和中等收入家庭現(xiàn)有的租金補(bǔ)貼。

3.2008年的經(jīng)濟(jì)衰退極大地影響了租賃住房市場，主要是增加了需要租賃住房的家庭數(shù)量。事實上，2011年尋求出租住房的家庭數(shù)量增加了100萬戶，這是自20世紀(jì)80年代初以來單年最大的增長。隨著出租住房市場的繁榮，空置率下降，形成了一個可以提高租金的出租市場。根據(jù)國家低收入住房聯(lián)盟報告，2013年，每100個極低收入的租戶家庭中，只有30個可負(fù)擔(dān)得起且可獲得的住房單元。2017年國家低收入住房聯(lián)盟調(diào)查顯示，美國最貧困的家庭繼續(xù)面臨可負(fù)擔(dān)和可獲得的出租住房的短缺，全國范圍內(nèi)缺少了740萬套極低收入家庭可負(fù)擔(dān)和可獲得的租賃住房，每個州和每個主要城市地區(qū)都面臨著極低收入家庭可負(fù)擔(dān)和可獲得的租賃住房的短缺，與其他收入群體相比，他們的住房負(fù)擔(dān)更重。

2.居住流動與貧困分散。是否擴(kuò)展貧困及有色群體聚居地區(qū)以外的區(qū)域居住選擇是公共租賃住房補(bǔ)貼券政策的評估內(nèi)容之一。相關(guān)經(jīng)驗研究結(jié)果表明，公共租賃住房貨幣化補(bǔ)貼對貧困分散效果較為顯著，但促進(jìn)種族融合作用極其有限。但有研究指出，隨著租賃住房市場的回暖和大量公共住房的拆毀，租賃住房補(bǔ)貼可能導(dǎo)致貧困再集中。迄今為止，租房券計劃在實施上不如政策設(shè)計時預(yù)想的靈活，部分重新安置的居民正在遷往貧困和種族隔離的社區(qū)。

五、小結(jié)與啟示

綜合以上分析可知，首先，作為近數(shù)十年來美國最主要的住房保障方式，租房券實施效果與政策設(shè)計目標(biāo)有所偏離，其偏離程度主要取決于當(dāng)?shù)刈》孔赓U市場的供求緊張程度。其次，政策設(shè)計中應(yīng)充分考慮受補(bǔ)貼用戶的居住流動原因，若將市場參與者的行動排除在外，政府措施通常不能帶來其預(yù)期的效果。低收入家庭根據(jù)非正式人際互助網(wǎng)絡(luò)而不是社區(qū)環(huán)境作出遷居決定。事實上，即使以社區(qū)環(huán)境為遷居動因，受補(bǔ)貼用戶的居住流動也受制于適宜社區(qū)的搜尋成本。最后，租房券能夠緩解低收入家庭租金負(fù)擔(dān)，但租房券本身并不能創(chuàng)造更多的適宜住房供給與設(shè)施便利的社區(qū)，僅以滿足流動性為目標(biāo)的市場化住房戰(zhàn)略，不會顯著改變極端低收入家庭的經(jīng)濟(jì)水平和社會地位。由貧困分散到貧困消除，需要增加保障性住房供給，并出臺更多的就業(yè)與教育等支持性住房干預(yù)措施。