分稅制以來(lái)上海、深圳的 財(cái)政發(fā)展及對(duì)國(guó)家財(cái)政的貢獻(xiàn)

汪德華

“歷史研究是一切社會(huì)科學(xué)的基礎(chǔ)”。本文從地區(qū)總財(cái)政收入、可用財(cái)力、對(duì)國(guó)家財(cái)政的貢獻(xiàn)三個(gè)維度，對(duì)比分析了上海市和深圳市1993—2017年的財(cái)政發(fā)展?fàn)顩r。新中國(guó)成立以來(lái)，上海一直是經(jīng)濟(jì)明星城市;而深圳市，是改革開(kāi)放之后的明星城市，特別是近些年來(lái)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就令人刮目相看。兩者都是大都市經(jīng)濟(jì)體、財(cái)政大戶(hù)，直接與中央結(jié)算，可比性較強(qiáng)。

回顧分析上海、深圳兩地25年的財(cái)政發(fā)展歷史，有多層意義。

圖1 ：1993—2017 年上海市和深圳市總財(cái)政收入

首先，財(cái)政是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的反映，財(cái)政發(fā)展?fàn)顩r可以更好地看到大都市經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑等方面的差異。

其次，可以簡(jiǎn)要分析分稅制改革對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)的影響。1994年分稅制改革至今已25年，對(duì)地方財(cái)政，特別是發(fā)達(dá)地區(qū)的利益影響如何？

近些年來(lái)，分稅制改革多次成為社會(huì)輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。但事實(shí)上，我們很難說(shuō)清楚分稅制改革對(duì)各個(gè)地區(qū)到底發(fā)生了什么影響，原因在于當(dāng)前體制跟過(guò)去有很大不同。從更大的歷史視角看，1994年的分稅制改革，打破了中國(guó)幾千年的歷史圖景。在分稅制改革前，中央和地方之間的財(cái)政關(guān)系比較簡(jiǎn)單，如上海、深圳等每年收入有多少？有多少要凈上繳給中央？一些貧困地區(qū)每年需要中央多少補(bǔ)助？這些都有明確的數(shù)字，都可以直接查到。但分稅制之后，中央地方財(cái)政關(guān)系建立了兩個(gè)管道，一個(gè)是中央從所有地方都按統(tǒng)一規(guī)則大規(guī)模分稅，另一個(gè)是中央對(duì)所有地方都有大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付，一個(gè)抽血一個(gè)輸血。為此，需要回到歷史上的概念，看看分稅制改革對(duì)地方利益的影響到底到何種程度。

其三，上海，深圳都是典型的大都市經(jīng)濟(jì)體，其財(cái)政發(fā)展?fàn)顩r及其對(duì)國(guó)家財(cái)政的貢獻(xiàn)，有其獨(dú)特性，應(yīng)當(dāng)特別加以關(guān)注。

本文使用的幾個(gè)財(cái)政概念，可能與我們比較熟悉的傳統(tǒng)的財(cái)政術(shù)語(yǔ)有所不同。第一個(gè)是地區(qū)總財(cái)政收入（下稱(chēng)“地區(qū)總財(cái)收”），即一個(gè)地區(qū)國(guó)稅、地稅、非稅收入的加總。這里沒(méi)有簡(jiǎn)單用財(cái)力這個(gè)詞，是因?yàn)檫@個(gè)詞含義有多層，容易引起誤解。地區(qū)總財(cái)政收入，類(lèi)似于狹義地區(qū)宏觀稅負(fù)的分子。因?yàn)樨?cái)政收入與經(jīng)濟(jì)之間聯(lián)系非常密切，這個(gè)概念可以衡量一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。可能GDP的統(tǒng)計(jì)有些人有質(zhì)疑，而財(cái)政收入的真實(shí)性雖然也有些問(wèn)題，但要好一些。

第二個(gè)是地區(qū)可使用財(cái)力。分稅制之后中央對(duì)地方既抽血，又輸血。我們可以把這兩個(gè)管道放在一起，看看抽血之后留給地方多少，中央又補(bǔ)了多少，加總起來(lái)就是這個(gè)地區(qū)可使用財(cái)力。這個(gè)指標(biāo)的高低影響因素很多：如分稅制的制度性規(guī)定;如地方財(cái)力的來(lái)源結(jié)構(gòu)，有些稅中央分成比例高，有些稅地方分成比重高;如地方的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)狀況;如中央的轉(zhuǎn)移支付總額度和轉(zhuǎn)移支付政策等。

按道理，財(cái)政支出能更為直接衡量地區(qū)公共服務(wù)支出水平。但我國(guó)財(cái)政支出在可支配財(cái)力的基礎(chǔ)上有很多的調(diào)整項(xiàng)，比如調(diào)入資金、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、盤(pán)活財(cái)政存量資金等。這些調(diào)整項(xiàng)與中央地方的財(cái)力分配沒(méi)有關(guān)系，而是與自身的財(cái)政管理水平高度相關(guān)，且近些年來(lái)權(quán)重越來(lái)越高。因此，比較地區(qū)財(cái)政支出，可能問(wèn)題更復(fù)雜。

圖2 ：1993—2017 年上海與深圳地區(qū)宏觀稅負(fù)比較

編輯制圖：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》采制中心

這里只用地區(qū)總財(cái)政收入、地區(qū)可使用財(cái)力兩個(gè)概念。地區(qū)總財(cái)收扣除地區(qū)可使用財(cái)力，可衡量一個(gè)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)全國(guó)財(cái)政的財(cái)力貢獻(xiàn);將財(cái)力貢獻(xiàn)額除以地區(qū)總財(cái)收，則是財(cái)力貢獻(xiàn)率。

地區(qū)總財(cái)政收入與宏觀稅負(fù)

首先看地區(qū)總財(cái)收這個(gè)指標(biāo)。上海市從1993年的242億元，增長(zhǎng)到2017年的13617億元，25年間增長(zhǎng)56倍，可謂成績(jī)不菲。而深圳市從1993年的67億元，增長(zhǎng)到2017年的6736億元，25年中增長(zhǎng)100倍，可謂更為驚人。1993年，上海總財(cái)收是深圳的3.6倍，其后不斷縮減，到近些年穩(wěn)定在兩倍左右。兩者之間總財(cái)政收入的相對(duì)差距，與其25年間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展走勢(shì)非常吻合。

1994—1995年，深圳市總財(cái)收與上海市的差距在拉大。1996—2000年，深圳市對(duì)上海市的追趕步伐很快。2001—2005年，深圳與上海的總財(cái)收差距不斷擴(kuò)大。2007年后，深圳市在轉(zhuǎn)型升級(jí)中占領(lǐng)先機(jī)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度明顯高于全國(guó)，其與上海的總財(cái)收差距明顯縮小。2015年之后，上?？傌?cái)收基本穩(wěn)定在深圳的兩倍左右。圖1還可見(jiàn)，2007年和2015年兩地財(cái)政收入都異常高，這主要是因?yàn)閮傻囟加泄善苯灰资袌?chǎng)，其總財(cái)收的增長(zhǎng)明顯受到2007年、2015年股市高漲的影響。

從總財(cái)收角度，還可以比較一個(gè)指標(biāo)——地區(qū)宏觀稅負(fù)，即地區(qū)總財(cái)收除以GDP。

總體而言，1993—2017年間，上海市的宏觀稅負(fù)在波動(dòng)中不斷上升，已從1993年的15%左右上升到目前的45%左右。這種地區(qū)宏觀稅負(fù)的上升影響因素復(fù)雜，既有稅制改革的影響，又有總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，還有預(yù)算外收入、部分政府性基金收入大量進(jìn)入一般公共預(yù)算等因素的影響。

1993—1995年，深圳市的宏觀稅負(fù)沒(méi)有像其他地區(qū)那樣，因?yàn)槎愔聘母锒黠@上升;1996—2000年，深圳宏觀稅負(fù)快速上升，與上海差別較小。但在2000—2006年，深圳市宏觀稅負(fù)反而有所下降，2007年后重新呈上升趨勢(shì)。其后，深圳市宏觀稅負(fù)的走勢(shì)與上海市相近，但與上海市存在約20個(gè)百分點(diǎn)的差距，目前為25%左右。

如果考慮社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)，因深圳的企業(yè)費(fèi)率遠(yuǎn)低于上海，可以預(yù)期深圳的宏觀稅負(fù)更低于上海。上海與深圳地區(qū)宏觀稅負(fù)的差異，從積極角度看是上海GDP創(chuàng)造財(cái)政收入能力強(qiáng)，從消極角度看是上海企業(yè)承擔(dān)的稅負(fù)更高，發(fā)展環(huán)境劣于深圳。

地區(qū)可使用財(cái)力

圖3 ：1993—2016 年上海與深圳人均可使用財(cái)力比較

地區(qū)可使用財(cái)力是地方政府提供公共服務(wù)的財(cái)力基礎(chǔ)，因此應(yīng)考察其人均水平。如果以常住人口為分母計(jì)算人均可使用財(cái)力，則上海一直略高于深圳。2016年，上海人均可使用財(cái)力為2.85萬(wàn)元，深圳為2.58萬(wàn)元，兩者均遠(yuǎn)高于全國(guó)均值1.15萬(wàn)元。但從目前地方政府提供的公共服務(wù)來(lái)看，很多情況下只有當(dāng)?shù)貞?hù)籍人口才可受益，因此也可以用戶(hù)籍人口為分母計(jì)算人均可使用財(cái)力。按照這個(gè)指標(biāo)來(lái)衡量，深圳遠(yuǎn)好于上海，目前其戶(hù)籍人口人均可使用財(cái)力為8萬(wàn)元左右，而上海則不到5萬(wàn)元。以常住人口，或用戶(hù)籍人口為分母獲得的結(jié)論不同，原因在于深圳市常住人口遠(yuǎn)多于戶(hù)籍人口?？紤]到為戶(hù)籍人口提供公共服務(wù)是地方財(cái)政的剛性支出，而非戶(hù)籍常住人口則屬于可選擇范圍，因此可以說(shuō)，上海市提供公共服務(wù)的財(cái)政壓力實(shí)質(zhì)上要高于深圳市。

對(duì)國(guó)家的財(cái)政貢獻(xiàn)率

圖4 ：1993—2017 年上海和深圳對(duì)國(guó)家財(cái)政的貢獻(xiàn)率比較

編輯制圖：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》采制中心

上海市和深圳市對(duì)國(guó)家的財(cái)力貢獻(xiàn)都非常大。2017年上海的財(cái)力貢獻(xiàn)為6390億元，深圳為3189億元，上海約為深圳的兩倍。畢竟，國(guó)家財(cái)政的運(yùn)轉(zhuǎn)要靠發(fā)達(dá)地區(qū)做更多貢獻(xiàn)，上海和深圳都是貢獻(xiàn)大戶(hù)。

比較兩地的財(cái)政貢獻(xiàn)率，上海在25年間波動(dòng)較大，但一直處于40%～50%的區(qū)間。有意思的是，分稅制改革前的1993年，上海市財(cái)政貢獻(xiàn)率為43%，2017年上海為47%，可以說(shuō)分稅制改革對(duì)上海的財(cái)政貢獻(xiàn)率影響較小。但深圳的情況就不同，分稅制改革之前對(duì)國(guó)家財(cái)政貢獻(xiàn)率較低，僅為6%。原因在于當(dāng)時(shí)為促進(jìn)深圳超前發(fā)展，中央對(duì)深圳給予了特殊扶持政策。同樣有意思的是，深圳1994、1995兩年對(duì)國(guó)家財(cái)政的貢獻(xiàn)率依然較低，低于10%;直到1996年上升到27%，1997年則迅速上升到53%，其后也進(jìn)入40%～50%區(qū)間，2015年之后均高于上海。

有一種說(shuō)法是，廣東省分稅制改革延遲兩年實(shí)施，這倒是與深圳的宏觀稅負(fù)走勢(shì)、貢獻(xiàn)率走勢(shì)比較一致。但這種說(shuō)法并沒(méi)有得到確認(rèn)。

（甘春蕾對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）