政府行為差異下的最優(yōu)金融分權(quán)

王亞娜

【摘要】在地方金融管理中，由于地方政府和中央政府的金融管理目標(biāo)以及管理理念存在差異，導(dǎo)致兩者在實(shí)際金融管理過程中采取的措施不一致，在一定程度上影響了地方金融的健康可持續(xù)性發(fā)展。因此在政府行為差異的背景下采取最優(yōu)金融分權(quán)模式地方經(jīng)濟(jì)金融的發(fā)展具有積極的意義。本文首先分析了現(xiàn)階段我國(guó)金融管理體制中存在的問題，在此基礎(chǔ)上中央政府和地方政府在金融管理目標(biāo)和金融管理行為方面存在差異，以及金融管理中央和地方最優(yōu)金融分權(quán)原則進(jìn)行了論述。

【關(guān)鍵詞】政府行為 金融分權(quán) 金融管理體制

一、現(xiàn)階段我國(guó)金融管理體制中存在的問題

（一）職能界定不明確，地方金融管理存在重復(fù)管理和無人管理的現(xiàn)象

雖然我國(guó)省級(jí)金融辦頒布的文件中對(duì)地方金融管理機(jī)構(gòu)的職能以及管理內(nèi)容均進(jìn)行了明確的界定，但是由于金融辦本身又被劃分為地方金融管理部門的范疇，導(dǎo)致凡是與地方金融管理有關(guān)的內(nèi)容金融辦都能夠直接進(jìn)行管理，進(jìn)而導(dǎo)致在金融管理中存在金融管理重復(fù)的情況。以小額貸款公司監(jiān)管為例，由于人民銀行以及銀監(jiān)局等多個(gè)部門均涉及到小額貸款公司的監(jiān)督管理，所以在多個(gè)部門的監(jiān)管中容易導(dǎo)致出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)管的情況。同時(shí)對(duì)于一些新興的金融領(lǐng)域，如互聯(lián)網(wǎng)金融等，我國(guó)尚無對(duì)其監(jiān)督管理部門進(jìn)行明確，也尚未制定完善的法律法規(guī)，進(jìn)而導(dǎo)致在金融管理過程中出現(xiàn)監(jiān)管空白的情況。

（二）金融辦存在充當(dāng)?shù)胤秸谫Y平臺(tái)的行為

鼓勵(lì)以及引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)參與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是金融辦的一項(xiàng)重要管理職能，此外部分金融辦還具有促進(jìn)地方政府開展融資的職能，這就容易導(dǎo)致在金融管理的過程中存在不同程度的金融辦干預(yù)地方金融體系的情況。除此之外，有些金融辦還通過規(guī)定地區(qū)的信貸額度以及要求金融機(jī)構(gòu)提高信貸投放力度等方式來達(dá)到促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目的。

（三）地方金融與中央金融管理機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系尚不明確

地方金融管理機(jī)構(gòu)主要為金融辦，中央金融管理機(jī)構(gòu)主要包括中國(guó)人民銀行以及銀監(jiān)局等相關(guān)的金融管理部門，由于地方金融管理機(jī)構(gòu)以及中央金融管理機(jī)構(gòu)在立場(chǎng)以及目標(biāo)方面均存在一定的差異，導(dǎo)致它們?cè)陂_展金融管理的過程中容易產(chǎn)生一些矛盾沖突。因此進(jìn)一步明確地方金融管理機(jī)構(gòu)與中央金融管理機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，界定地方金融管理機(jī)構(gòu)和中央金融管理結(jié)構(gòu)的職能，對(duì)于金融管理機(jī)構(gòu)的開展具有重要意義。地方金融機(jī)構(gòu)和中央金融管理機(jī)構(gòu)存在的矛盾重要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是中央金融管理機(jī)構(gòu)為了有效控制金融風(fēng)險(xiǎn)，保障金融穩(wěn)定，不斷加強(qiáng)對(duì)地方金融管理的力度;二是地方金融管理機(jī)構(gòu)為了更好存進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，希望擁有更大的金融管理權(quán)力，以便更好支配當(dāng)?shù)氐慕鹑谫Y源。

二、中央政府和地方政府在金融管理目標(biāo)和金融管理行為方面存在差異

（一）中央政府和地方政府在金融管理目標(biāo)存在差異

我國(guó)于1994年開始實(shí)施財(cái)政分權(quán)制度，這在很大程度上改變了我國(guó)中央政府和地方政府的關(guān)系，制定了對(duì)地方政府的激勵(lì)機(jī)制，提高了地方政府發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的意識(shí)和動(dòng)機(jī)，進(jìn)而促使地方政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的角色發(fā)生了變化。一是在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中地方政府擔(dān)任主要職責(zé)，并且在地方政府政績(jī)考核中將地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平作為重要的考核內(nèi)容。二是由于地方財(cái)政與地方經(jīng)濟(jì)之間具有密切的關(guān)系，受到地方政府?dāng)U大財(cái)政收入的驅(qū)使，地方政府不斷謀求地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。中央政府也希望地方經(jīng)濟(jì)能夠得到快速的發(fā)展，一方面有助于提高人們的生活水平，促進(jìn)社會(huì)就業(yè)，保障社會(huì)安定;另一方面地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有助于增加中央政府財(cái)政收入。但是中央政府和地方政府在金融管理目標(biāo)之間還存在一定的差異，主要體現(xiàn)在中央政府除了關(guān)注地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展之外，還需要從整體布局上進(jìn)行考慮，還要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的其他目標(biāo)，比如保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)公平性以及地區(qū)公平性，促進(jìn)資源節(jié)約，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展在全國(guó)范圍內(nèi)的布局等。整體來說，中央政府金融管理的目標(biāo)為實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)和可持續(xù)性發(fā)展，地方政府的金融管理目標(biāo)主要為實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。由于中央政府和地方政府金融管理目標(biāo)的差異性導(dǎo)致兩者在金融管理理念以及金融管理方式等方面存在差異性。

（二）中央政府和地方政府在金融管理行為方面存在差異

第一，在促進(jìn)金融發(fā)展方面。地方政府更關(guān)注可動(dòng)用金融資源數(shù)量以及如何更好滿足地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的金融需求。這就導(dǎo)致地方政府主要以追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主，在經(jīng)濟(jì)投資過程中更傾向于那些能夠帶動(dòng)6DP增長(zhǎng)的項(xiàng)目，產(chǎn)生的后果為雖然在一定程度上促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是難以實(shí)現(xiàn)金融資源的最優(yōu)配置。同時(shí)地方政府為了保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過行政命令人為的進(jìn)行市場(chǎng)封鎖。而對(duì)于中央政府來說，其在關(guān)注金融總量增長(zhǎng)的過程中，更關(guān)注金融結(jié)構(gòu)和金融效率和合理性，系統(tǒng)通過金融資源的優(yōu)化配置進(jìn)而更好發(fā)揮金融在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。

第二，在貨幣政策實(shí)施方面。貨幣政策是金融管理中的核心內(nèi)容，其主要目標(biāo)為有效穩(wěn)定物價(jià)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但是由于地方政府更關(guān)注本地經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，導(dǎo)致地方政府對(duì)國(guó)家貨幣政策會(huì)采取選擇性實(shí)施的策略，更傾向于寬松的貨幣政策。在國(guó)家寬松貨幣政策實(shí)施過程中，地方政府會(huì)采取諸多措施來增加金融機(jī)構(gòu)的信貸投入，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展;但是在國(guó)家緊縮貨幣政策實(shí)施過程中，地方政府的配合積極性明顯降低，甚至部分地方政府會(huì)通過采取一些隱匿性政策來阻礙國(guó)家緊縮貨幣政策的實(shí)施，從而在很大程度上降低了國(guó)家貨幣政策實(shí)施的效果。

第三，在金融穩(wěn)定維護(hù)方面。由于系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)既不利于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也不利于社會(huì)的穩(wěn)定，因此從中央政府到地方政府均希望能夠有效控制金融風(fēng)險(xiǎn)，保持金融穩(wěn)定。但是由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于金融資源需求巨大，促進(jìn)地方政府在金融管理的過程中可能會(huì)忽視部分金融風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而影響了地方金融的穩(wěn)定發(fā)展。比如部分地方政府為了彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的資金不足問題，鼓勵(lì)地方融資平臺(tái)的成立，雖然在一定程度上促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是由于一些地方融資平臺(tái)在運(yùn)作過程中存在不規(guī)范的行為，比如變相擔(dān)保以及項(xiàng)目收益不穩(wěn)定等，在一定程度上為金融體系帶來了潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

第四，在金融創(chuàng)新監(jiān)管方面。金融業(yè)務(wù)具有高風(fēng)險(xiǎn)的特性，因此需要對(duì)金融業(yè)務(wù)以及金融服務(wù)采取嚴(yán)格的監(jiān)管措施，這就要求金融監(jiān)管部門對(duì)各種金融產(chǎn)品的創(chuàng)新進(jìn)行嚴(yán)格審批。相對(duì)來說由于金融創(chuàng)新可以帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此地方政府通常在金融創(chuàng)新中起激勵(lì)和推動(dòng)作用，在一定程度上容易忽視金融創(chuàng)新中所隱藏的風(fēng)險(xiǎn)。中央政府對(duì)金融創(chuàng)新則持謹(jǐn)慎的態(tài)度，對(duì)金融創(chuàng)新給金融穩(wěn)定所帶來的影響進(jìn)行充分考慮。

三、金融管理中央和地方最優(yōu)金融分權(quán)原則

（一）最大化金融績(jī)效

開展金融的管理的目的是為了提高金融發(fā)展績(jī)效，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。所以金融分權(quán)首先應(yīng)該遵循的原則應(yīng)該是金融績(jī)效最大化。在金融分權(quán)實(shí)際操作過程中，其最優(yōu)的分全模式不是取決于中央和地方分權(quán)程度的大小，而是應(yīng)該取決于金融管理能夠促進(jìn)地方金融和地方經(jīng)濟(jì)的最優(yōu)化發(fā)展。

（二）大統(tǒng)一、小分權(quán)的金融管理職責(zé)

在地方金融管理過程中，應(yīng)該將各種涉及社會(huì)公眾利益的金融業(yè)務(wù)交由中央金融管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行謹(jǐn)慎嚴(yán)格監(jiān)督管理，而對(duì)于那些不涉及社會(huì)公眾利益的金融業(yè)務(wù)則由地方政府進(jìn)行金融監(jiān)管，建立大統(tǒng)一、小分權(quán)的金融管理局面。從金融機(jī)構(gòu)角度進(jìn)行分析，對(duì)于那些受眾面較廣，并且具有明顯的跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)的金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)該由中央金融監(jiān)管部門對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管以及風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。從金融市場(chǎng)監(jiān)管角度進(jìn)行分析，中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該對(duì)全國(guó)性的金融交易市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督管理;地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該對(duì)區(qū)域性的金融交易市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督管理。

（三）地方政府不參與金融融資

在地方金融管理過程中，地方政府應(yīng)該明確自己金融管理者的定位，而不能將自己定位于金融融資者。并且應(yīng)該明確限制地方政府直接干預(yù)地方金融業(yè)務(wù)的開展，從而有效保障地方金融機(jī)構(gòu)的金融主體地位，進(jìn)而更好的發(fā)揮其在地方金融資源配置中的作用。作為地方金融的管理者，地方政府應(yīng)該將工作重心更多的傾向于金融政策和金融規(guī)則的制定以及對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的維護(hù)等，關(guān)于金融資源的配置應(yīng)該更多的發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，政府可以通過制定相應(yīng)的政策對(duì)金融資源配置進(jìn)行引導(dǎo)。

（四）地方金融監(jiān)管部門和中央金融監(jiān)管部門不是管理者與被管理者的關(guān)系

在地方金融管理中，地方金融管理部門和中央金融管理部門都是重要的管理主體，它們?cè)诠芾砺氊?zé)劃分中具有明顯的差異，因而具有不同的金融管理優(yōu)勢(shì)。最優(yōu)金融分權(quán)的過程中是地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間管理職責(zé)合理分配、相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)的過程，而不是管理者與被管理者之間的關(guān)系，因此在地方金融管理中，兩者之間不能對(duì)對(duì)方的職責(zé)范圍進(jìn)行過度干涉。

（五）金融分權(quán)模式隨著金融績(jī)效的變化而逐漸變化

在金融分權(quán)方面，應(yīng)該采取發(fā)展的眼光來看待問題。最優(yōu)金融分權(quán)模式不是一成不變的，而是隨著事件的不斷發(fā)展變化而隨著進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整優(yōu)化。金融分權(quán)的最終目的是為了保障金融績(jī)效的最大化，但是隨著經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)的不斷變化，金融績(jī)效目標(biāo)也會(huì)發(fā)生相應(yīng)的調(diào)整，因此應(yīng)該根據(jù)新的金融績(jī)效目標(biāo)來動(dòng)態(tài)調(diào)整金融分權(quán)模式。