論我國(guó)環(huán)境執(zhí)法督察機(jī)制

付正佳

【摘要】2016年中央環(huán)保督察小組督察成果豐碩，相應(yīng)的也引起了我們對(duì)于環(huán)境執(zhí)法督察工作和理論的思考。本文旨在通過(guò)對(duì)于環(huán)境執(zhí)法督察理論概念以及我國(guó)開(kāi)展環(huán)境執(zhí)法督察現(xiàn)狀的分析，探討我國(guó)環(huán)境執(zhí)法督察工作中未來(lái)的發(fā)展動(dòng)向和改革目標(biāo)。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境執(zhí)法督察;環(huán)境執(zhí)法;中央環(huán)保督查小組

一、環(huán)境執(zhí)法督察理論辨析

環(huán)境執(zhí)法，又稱(chēng)環(huán)境行政執(zhí)法，顧名思義，指的就是環(huán)境管理的主要手段，環(huán)境行政執(zhí)法是指依法享有環(huán)境管理權(quán)的行政主體，依職權(quán)適用法律手段對(duì)環(huán)境行政相對(duì)人采取的直接影響其權(quán)利義務(wù)的環(huán)境行政行為，并進(jìn)行其它環(huán)境監(jiān)督管理的活動(dòng)。

環(huán)境執(zhí)法督察，就是對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督的一項(xiàng)機(jī)制，具體言之，就是指由同級(jí)人民政府法制機(jī)構(gòu)、上級(jí)環(huán)境行政主體以及環(huán)境行政主體的法制機(jī)構(gòu)等對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政執(zhí)法行為是否合法、適當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督、審查，以及采取必要的措施予以糾正的總稱(chēng)。

談到了環(huán)境執(zhí)法督察，我們就應(yīng)當(dāng)對(duì)于監(jiān)督、稽查和督察的區(qū)別進(jìn)行一個(gè)討論：

相對(duì)來(lái)說(shuō)，監(jiān)督是更加大的概念，主體范圍非常廣泛，包括國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、政黨、公民等等，而后者僅包含國(guó)家機(jī)關(guān)。誠(chéng)然國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督是我國(guó)目前環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的重要手段，起著至關(guān)重要的作用，但不可否認(rèn)的是，社會(huì)團(tuán)體、公民也發(fā)揮不可或缺的作用。所以監(jiān)督是一個(gè)更加宏觀的概念，也是現(xiàn)實(shí)中人們提到的最多的一種審查詞匯。

督察這個(gè)相比于監(jiān)督就更加具體一些，二者都更加偏向于官方話，本身行政行為過(guò)程中就帶有權(quán)威性，因此強(qiáng)制力，效率無(wú)疑也會(huì)更加高一些。就督察和監(jiān)督而言，督察更具有長(zhǎng)期性，監(jiān)督的不連貫性此處就顯得尤為缺失;另外督察的體制性更加嚴(yán)格，除了機(jī)構(gòu)層級(jí)之間的劃分，職能的區(qū)分也格外明晰;最后督察的有效性也由于建立在長(zhǎng)期性和體制性上而更加高。

而稽查與督察相比，雖然也具有一定的權(quán)威性，但是稽查的工作更像是一種工作的總結(jié)，偏向于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，而督察不同，“督”字含義就極為嚴(yán)厲，因此督察比稽查帶有更強(qiáng)的懲戒性。另外，由于中央環(huán)保督察組的成立，督察在小組中，也被賦予了另一種屬性，也就是黨內(nèi)監(jiān)督。

根據(jù)環(huán)保部頒布的部令《環(huán)境行政執(zhí)法后督察辦法》第十三條的規(guī)定，我們可以發(fā)現(xiàn)，執(zhí)法督察最終的救濟(jì)方式在涉及行政執(zhí)法主體方面，是“責(zé)成下級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)依法進(jìn)行處罰或者處理。必要時(shí)，上級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)可以向相關(guān)地方人民政府進(jìn)行反饋，或者聯(lián)合紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查，追究有關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任?！笨v觀法條，在督察執(zhí)法主體方面時(shí)，層次較為清晰，但是也不難發(fā)現(xiàn)其中的漏洞，最主要的一點(diǎn)，就是法條規(guī)定太過(guò)簡(jiǎn)單，追究責(zé)任的過(guò)程，責(zé)任的程度的大小都未涉及，這也是為何中央環(huán)保督察小組能在如今環(huán)保情況嚴(yán)峻的形勢(shì)下，得以真正發(fā)揮作用原因，下文中還會(huì)涉及。

二、我國(guó)環(huán)境執(zhí)法督察的現(xiàn)狀

（一）我國(guó)環(huán)境執(zhí)法督察發(fā)展成果

2010年，環(huán)保部《環(huán)境行政執(zhí)法后督察辦法》，正式以文件的形式將行政執(zhí)法后督察工作加以制度化。2016年7月，第一批中央督察小組成立，進(jìn)駐8個(gè)省份自治區(qū)開(kāi)展環(huán)境保護(hù)執(zhí)法督察工作。到目前為止，已經(jīng)完成兩批督察工作也取得了顯著成效。提高了地方黨委政府對(duì)于環(huán)保的責(zé)任，解決了一大批環(huán)境問(wèn)題，推動(dòng)了地方環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)期機(jī)制的建立。中央督察小組與以前的監(jiān)督、督察主體不同在于兩個(gè)特點(diǎn)。第一，不僅“督政”而且“督人”。不僅對(duì)于環(huán)保執(zhí)法工作的開(kāi)展情況進(jìn)行督察，而且對(duì)于執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中是否有徇私舞弊、貪贓枉法的行為進(jìn)行督察。這種雙管督察使得沒(méi)有執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中行為審慎、雙重責(zé)任，避免與污染企業(yè)利益交換的行為。第二，強(qiáng)化了黨委對(duì)于地方環(huán)保工作的責(zé)任意識(shí)。在過(guò)去的環(huán)保工作的開(kāi)展中，一直是政府牽頭，政府環(huán)保部門(mén)開(kāi)展執(zhí)法工作，自我督察?，F(xiàn)在將地方黨委納入督察范圍，黨政同時(shí)重視環(huán)境保護(hù)工作，有利于地區(qū)的環(huán)保工作受到更多的關(guān)注和重視，減少對(duì)于地方支柱企業(yè)污染環(huán)境的容忍情況。

（二）分散的執(zhí)法主體導(dǎo)致多頭督查效率雙低

環(huán)境問(wèn)題是一個(gè)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及多個(gè)部門(mén)的協(xié)調(diào)配合。我國(guó)“環(huán)保主管部門(mén)主管、職能部門(mén)分管”的環(huán)境執(zhí)法的模式，導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法部門(mén)繁多。而政府各個(gè)環(huán)境職權(quán)部門(mén)之間也存在著部分利益沖突和職權(quán)交叉。受到部門(mén)利益的影響，可能會(huì)出現(xiàn)責(zé)任推諉的現(xiàn)象，更多的是職權(quán)分工復(fù)雜導(dǎo)致執(zhí)法效率低下。

以大氣污染防治為例，同樣是露天燒烤行為污染大氣環(huán)境，一道圍墻的阻隔卻受不同行政部門(mén)的管理。如果是在院子內(nèi)的露天燒烤歸環(huán)保局管，路邊攤的燒烤受城管部門(mén)規(guī)制;工農(nóng)業(yè)產(chǎn)生的大氣污染由環(huán)保局管，但是建筑工地?fù)P塵由建委管。機(jī)動(dòng)車(chē)產(chǎn)生的大氣污染有的由環(huán)保局管理，有的由公安部門(mén)規(guī)制。這種分散的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法主體一方面導(dǎo)致行政效率低下，執(zhí)法力度削弱;另一方面增加了督察工作的督查成本。不同的行政部門(mén)由其上級(jí)行政部門(mén)監(jiān)督工作，相應(yīng)的環(huán)境執(zhí)法工作受其上級(jí)督察，形成了多頭督察、分別督察的局面。形成了執(zhí)法工作督察工作的效率均不高的現(xiàn)狀。

（三）京津冀邊界、跨界環(huán)境問(wèn)題執(zhí)法督察合作存在障礙

環(huán)境問(wèn)題是區(qū)域性問(wèn)題，自然的山川河流，尤其是大氣運(yùn)動(dòng)都呈現(xiàn)出區(qū)域化特點(diǎn)，不會(huì)被行政區(qū)劃所割裂。所以環(huán)境保護(hù)執(zhí)法督察工作也應(yīng)加強(qiáng)區(qū)域性合作，在京津冀一體化的過(guò)程中，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的一體化為環(huán)境保護(hù)工作的一體化進(jìn)程提供良好的土壤。但是目前，還存在著合作障礙導(dǎo)致邊界環(huán)境問(wèn)題、跨界環(huán)境問(wèn)題的處理被忽視滯后，即使開(kāi)展工作也受到行政區(qū)劃的掣肘，效率和成效沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

從環(huán)境執(zhí)法角度看，首都、直轄市和省內(nèi)城市，在理念和管理模式有較大差別，存在自我保護(hù)和自我發(fā)展的保守考慮，在水污染環(huán)境補(bǔ)償問(wèn)題、跨界污染協(xié)調(diào)問(wèn)題上還沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。在京津冀邊界出現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題會(huì)出現(xiàn)無(wú)人問(wèn)津、跨界環(huán)境問(wèn)題協(xié)調(diào)不夠的問(wèn)題。以霧霾防治來(lái)看，各地區(qū)制定自己的污染總量控制目標(biāo)，沒(méi)有與京津冀區(qū)域整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和環(huán)境修養(yǎng)承載能力達(dá)成匹配。對(duì)于嚴(yán)重大氣污染企業(yè)采取搬遷至河北的方式，轉(zhuǎn)移北京地區(qū)環(huán)境壓力，“如此”執(zhí)法就是沒(méi)有站在一體化區(qū)域的思路下。