環(huán)境執(zhí)法中的“以罰代刑”現(xiàn)象當(dāng)休矣

白云鵬

【摘要】打擊環(huán)境污染犯罪是保護(hù)環(huán)境最為有力的措施。環(huán)境污染案件相對(duì)復(fù)雜，調(diào)查取證存在一定困難。同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)有法律對(duì)環(huán)境污染相關(guān)罪名的界定并不清晰，造成環(huán)境執(zhí)法部門(mén)和刑事司法部門(mén)都具有管轄權(quán)，相關(guān)法律之間的銜接明顯不足，從而滋生“以罰代刑”現(xiàn)象。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境執(zhí)法 刑事司法 以罰代刑 【中圖分類(lèi)號(hào)】D9 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

環(huán)境執(zhí)法是依法享有環(huán)境管理權(quán)的行政主體，依據(jù)相應(yīng)的法律對(duì)環(huán)境行政相對(duì)人采取監(jiān)督管理行為，防止行政相對(duì)人對(duì)環(huán)境造成影響和破壞。環(huán)境執(zhí)法的形式多樣，主要包括環(huán)境許可、現(xiàn)場(chǎng)檢查、限期治理、環(huán)境行政處罰等，環(huán)境執(zhí)法是環(huán)境管理的重要手段。相比環(huán)境執(zhí)法，刑事司法對(duì)于嚴(yán)重污染環(huán)境，構(gòu)成環(huán)境污染罪的相對(duì)人具有管轄權(quán)。根據(jù)我國(guó)《刑法》規(guī)定，環(huán)境污染罪是違反防治環(huán)境污染規(guī)定，造成嚴(yán)重的環(huán)境污染后果的行為，應(yīng)該依法受到刑事處罰。環(huán)境污染罪犯罪主體破壞了環(huán)境污染管理制度，理應(yīng)由刑事司法部門(mén)予以量刑處理。由此可見(jiàn)，針對(duì)環(huán)境污染相關(guān)問(wèn)題，環(huán)境執(zhí)法部門(mén)和刑事司法部門(mén)都具有管轄權(quán)，兩者依據(jù)的法律法規(guī)不同，對(duì)環(huán)境污染的處理方式存在差異。

理論上，環(huán)境污染犯罪案件一般由環(huán)保部門(mén)向公安部門(mén)進(jìn)行移送，由刑事司法部門(mén)負(fù)責(zé)案件審理；但事實(shí)上，由于雙方溝通不暢、移送不及時(shí)、配合不規(guī)范，多數(shù)環(huán)境污染由環(huán)境執(zhí)法部門(mén)進(jìn)行處理。以2013年為例，全國(guó)范疇內(nèi)環(huán)境執(zhí)法處理相關(guān)案件14萬(wàn)件，而有刑事司法處理的案件僅有133件。由此可以看出，在環(huán)境污染案件中，多數(shù)涉嫌犯罪行為并沒(méi)有進(jìn)入刑事司法程序，而是由環(huán)境執(zhí)法部門(mén)進(jìn)行處理，以罰金替代刑事處罰，縱容了犯罪分子的罪行，更損害了法律權(quán)威。

環(huán)境執(zhí)法中“以罰代刑”現(xiàn)象產(chǎn)生的原因

相關(guān)法律規(guī)定不明，案件移交銜接不暢。造成環(huán)境執(zhí)法中“以罰代刑”現(xiàn)象最直接的原因就是相關(guān)法律規(guī)定不明確。2001年，國(guó)務(wù)院制定《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，以此來(lái)規(guī)范環(huán)境執(zhí)法部門(mén)對(duì)涉嫌犯罪的案件應(yīng)當(dāng)向刑事司法機(jī)關(guān)進(jìn)行移送，但該規(guī)定至今已經(jīng)超過(guò)10年，其中諸多內(nèi)容并不符合當(dāng)今社會(huì)現(xiàn)狀，更與環(huán)境污染犯罪的具體情況存在較大差異。2007年，國(guó)家環(huán)?？偩致?lián)合最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定》，針對(duì)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域制定了專(zhuān)項(xiàng)案件交接規(guī)范，但該《規(guī)定》僅僅屬于聯(lián)合會(huì)簽文件，其立法級(jí)別相對(duì)較低，無(wú)法對(duì)環(huán)境執(zhí)法部門(mén)、公安部門(mén)形成有效約束。2013年，環(huán)保部與公安部再次聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)與公安部門(mén)執(zhí)法銜接配合工作的意見(jiàn)》，其中針對(duì)存在的“以罰代刑”現(xiàn)象進(jìn)行相應(yīng)要求，也建立了相應(yīng)的移送制度。但從實(shí)踐效果來(lái)看，其可操作性存在不足，關(guān)鍵問(wèn)題的規(guī)定較為模糊。不難看出，目前相關(guān)法律法規(guī)在立法級(jí)別上存在明顯不足，環(huán)境污染案件移交始終沒(méi)有細(xì)致規(guī)定，造成環(huán)境執(zhí)法部門(mén)與刑事司法部門(mén)在案件移交方面銜接不暢。

執(zhí)法部門(mén)利益沖突，濫用職權(quán)為己謀利。我國(guó)環(huán)境執(zhí)法部門(mén)和刑事司法部門(mén)某種程度存在著利益沖突，兩個(gè)部門(mén)都希望案件由自己管轄，不愿意移交辦案權(quán)。在環(huán)境污染案件中，環(huán)境執(zhí)法部門(mén)希望以行政管理規(guī)定對(duì)違規(guī)案件進(jìn)行處罰，并從中獲取相應(yīng)利益。即便環(huán)境污染已經(jīng)到達(dá)入刑標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境執(zhí)法部門(mén)出于自身利益考量，利用自身職權(quán)幫助違法人員或企業(yè)隱瞞犯罪情形，將犯罪嫌疑人的罪行控制在行政處罰的范疇之內(nèi)，僅對(duì)其進(jìn)行罰金處罰，并以此來(lái)提高行政處罰收益。同時(shí)，各個(gè)地區(qū)為了保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大量吸引存在環(huán)境污染隱患的企業(yè)入駐生產(chǎn)，對(duì)企業(yè)的環(huán)境污染問(wèn)題“睜一只眼閉一只眼”，一味對(duì)污染環(huán)境的企業(yè)從寬處理，對(duì)其實(shí)施罰金處罰。更有部分地區(qū)對(duì)環(huán)境污染罰金設(shè)置具體的金額目標(biāo)，要求各級(jí)環(huán)境執(zhí)法人員要達(dá)到處罰目標(biāo)，并將這些罰金作為執(zhí)法人員的工作補(bǔ)貼。在個(gè)人利益和部門(mén)利益的驅(qū)使下，某些環(huán)境執(zhí)法部門(mén)不愿意向刑事司法機(jī)關(guān)移交案件，因而在利益的誘惑下，環(huán)境執(zhí)法部門(mén)濫用職權(quán)、為己謀利的現(xiàn)象仍然存在，“以罰代刑”現(xiàn)象更是頻繁發(fā)生。在這個(gè)過(guò)程中，部分環(huán)境執(zhí)法部門(mén)以自身利益為主，不惜犧牲國(guó)家利益、不惜放棄環(huán)境保護(hù)。

執(zhí)法違法隱蔽性強(qiáng)，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督缺位。關(guān)于環(huán)境污染案件，環(huán)境執(zhí)法部門(mén)作為第一責(zé)任人有著先入為主的優(yōu)勢(shì)，環(huán)境污染程度判定、環(huán)境污染范疇辨別、相關(guān)證據(jù)收集都由環(huán)境執(zhí)法部門(mén)負(fù)責(zé)，如果環(huán)境執(zhí)法部門(mén)和違法企業(yè)站在同一陣線，幫助違法企業(yè)篡改數(shù)據(jù)、破壞證據(jù)，檢察機(jī)關(guān)和其他部門(mén)很難查處。同時(shí)，環(huán)境執(zhí)法部門(mén)收集到的證據(jù)和信息如不及時(shí)向刑事司法部門(mén)進(jìn)行移交，刑事司法部門(mén)重新進(jìn)行證據(jù)采集就會(huì)錯(cuò)過(guò)最佳時(shí)期，并且刑事司法部門(mén)利用現(xiàn)有技術(shù)和環(huán)保監(jiān)測(cè)水平難以成功取證。除此之外，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于環(huán)境執(zhí)法部門(mén)的監(jiān)督也存在缺失，環(huán)境執(zhí)法部門(mén)違法行為具有極高隱蔽性，如不經(jīng)人舉報(bào)，檢察機(jī)關(guān)很難對(duì)其違法行為開(kāi)展調(diào)查，并獲得有力證據(jù)。同時(shí)，如果案件未移交公安機(jī)關(guān)進(jìn)行偵查，檢察機(jī)關(guān)無(wú)法跳過(guò)公安立案環(huán)節(jié)直接進(jìn)入到對(duì)環(huán)境執(zhí)法部門(mén)的監(jiān)督過(guò)程中去，這也造成檢察機(jī)關(guān)對(duì)于此類(lèi)案件監(jiān)督上的缺位。

如何應(yīng)對(duì)環(huán)境執(zhí)法中的“以罰代刑”現(xiàn)象

完善相關(guān)立法，構(gòu)建相關(guān)銜接制度。造成環(huán)境執(zhí)法部門(mén)移交案件銜接不暢、執(zhí)法中“以罰代刑”現(xiàn)象嚴(yán)重的原因就是相關(guān)立法缺失。面對(duì)此類(lèi)問(wèn)題，我國(guó)立法機(jī)關(guān)首要舉措就是加強(qiáng)立法。一方面，針對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行完善和修正。《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》是對(duì)兩法銜接的最主要規(guī)范，但由于制定時(shí)間久遠(yuǎn)，其中諸多內(nèi)容并不符合現(xiàn)狀，國(guó)務(wù)院應(yīng)該對(duì)《規(guī)定》進(jìn)行及時(shí)修正和完善，加強(qiáng)對(duì)各部門(mén)權(quán)利和責(zé)任的明確規(guī)定，并允許檢察機(jī)關(guān)直接對(duì)環(huán)境執(zhí)法部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督，必要時(shí)更允許檢察機(jī)關(guān)向環(huán)境執(zhí)法部門(mén)提出處理建議。另一方面，我國(guó)應(yīng)該出臺(tái)專(zhuān)項(xiàng)法律用于解決法律銜接問(wèn)題，以此來(lái)構(gòu)建相關(guān)法律銜接制度，通過(guò)制定較高等級(jí)的法律法規(guī)來(lái)緩解現(xiàn)有規(guī)章制度執(zhí)行力不足問(wèn)題，增強(qiáng)對(duì)各個(gè)部門(mén)的約束。

強(qiáng)化部門(mén)溝通，提高執(zhí)法人員素質(zhì)。環(huán)境執(zhí)法部門(mén)始終在相對(duì)封閉的環(huán)境下履行職權(quán)，而公安部門(mén)對(duì)涉嫌環(huán)境污染犯罪的行為又無(wú)法直接獲取相關(guān)信息，兩個(gè)部門(mén)缺乏溝通。在未來(lái)發(fā)展過(guò)程中，應(yīng)該強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法部門(mén)和公安部門(mén)的信息溝通，讓彼此能夠?qū)嵤┫嗷ケO(jiān)督，一旦發(fā)生涉及環(huán)境污染犯罪的案件，環(huán)境執(zhí)法部門(mén)應(yīng)通知公安部門(mén)到場(chǎng)，兩個(gè)部門(mén)同時(shí)對(duì)案件進(jìn)行調(diào)查，以最終的調(diào)查結(jié)果判斷案件管轄權(quán)。目前環(huán)境執(zhí)法人員中存在為己謀利的現(xiàn)象，但也存在不少環(huán)境執(zhí)法人員對(duì)環(huán)境污染犯罪并不了解，造成對(duì)一些案件的定性并不準(zhǔn)確，錯(cuò)誤地認(rèn)為環(huán)境污染僅僅損害國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益，沒(méi)必要給予相對(duì)人刑事處罰。在未來(lái)，環(huán)境執(zhí)法部門(mén)應(yīng)該定期組織環(huán)境執(zhí)法人員培訓(xùn)，并對(duì)培訓(xùn)的內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格考核，只有考核成績(jī)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)才能上崗執(zhí)法。同時(shí)，更應(yīng)該定期對(duì)執(zhí)法人員的水平進(jìn)行檢驗(yàn)，隨機(jī)對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行抽查，未達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)法人員應(yīng)重新學(xué)習(xí)，或給予一定處罰。

構(gòu)建監(jiān)督機(jī)制，完善信息共享平臺(tái)。針對(duì)環(huán)境執(zhí)法行為進(jìn)行有效監(jiān)督，是保障其執(zhí)法權(quán)能夠順利實(shí)施的關(guān)鍵。目前我國(guó)對(duì)于環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督有限，在現(xiàn)有法律規(guī)定的范疇內(nèi)，檢察機(jī)關(guān)無(wú)法越過(guò)公安立案直接履行監(jiān)督權(quán)，那么就需要環(huán)境執(zhí)法的上級(jí)管理部門(mén)履行監(jiān)督職能，對(duì)下級(jí)環(huán)境執(zhí)法部門(mén)的執(zhí)法行為進(jìn)行有效監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)其存在濫用職權(quán)的行為，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行處理。同時(shí)，完善信息共享平臺(tái)也是實(shí)施監(jiān)督的重要舉措，應(yīng)該將環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及審判機(jī)關(guān)都納入到信息共享平臺(tái)之中，并由專(zhuān)業(yè)人員負(fù)責(zé)該平臺(tái)的運(yùn)行，一旦出現(xiàn)環(huán)境違法案件應(yīng)該及時(shí)上傳平臺(tái)，由平臺(tái)中的各個(gè)主體對(duì)案件性質(zhì)進(jìn)行判斷，從而保證案件管轄權(quán)正確。對(duì)于環(huán)境污染案件，各個(gè)主體都應(yīng)該各司其職、緊密配合，以處理好案件為核心，保證依法履行職權(quán)，實(shí)現(xiàn)相關(guān)法律妥善銜接，提高案件的處理效率。

（作者單位：云南大學(xué)公共管理學(xué)院）

【參考文獻(xiàn)】

①焦艷鵬：《我國(guó)環(huán)境污染刑事判決闕如的成因與反思——基于相關(guān)資料的統(tǒng)計(jì)分析》，《法學(xué)》，2013年第6期。

②吳偉華、李素娟：《污染環(huán)境罪司法適用問(wèn)題研究》，《河北法學(xué)》，2014年第6期。

責(zé)編/宋睿宸 美編/楊玲玲