“廠中廠”環(huán)保監(jiān)管存在的問題及對(duì)策

葉玲婭+陳靈波

摘要：指出了“廠中廠”存在隱蔽性強(qiáng)，違法責(zé)任主體不明，環(huán)保意識(shí)薄弱，環(huán)保部門缺少相應(yīng)的環(huán)保監(jiān)管體制及強(qiáng)制執(zhí)行難等特點(diǎn)，給環(huán)境監(jiān)管造成一定造成影響。針對(duì)“廠中廠”等小微企業(yè)環(huán)保監(jiān)管的問題進(jìn)行了分析，同時(shí)提出了相關(guān)的建議和措施，希望能夠?yàn)榄h(huán)保事業(yè)貢獻(xiàn)綿薄之力。

關(guān)鍵詞：廠中廠；環(huán)保監(jiān)管；環(huán)境執(zhí)法

中圖分類號(hào)：X83

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9944（2017）6-0093-02

1 引言

在國際金融影響下，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)總體下滑，根據(jù)廣東省經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)所做的調(diào)研報(bào)告，50%的被調(diào)查企業(yè)表示處于虧損狀態(tài)或利潤率在2%以內(nèi)，僅有22.2%的企業(yè)表示利潤率在5%以上。由于融資困難，中小企業(yè)更是舉步維艱，部分工廠處于閑置狀態(tài)。一些企業(yè)為了緩解壓力，將廠房租給小企業(yè)或者私人加工點(diǎn)進(jìn)行違法生產(chǎn)經(jīng)營，租賃企業(yè)則被稱為“廠中廠”。 它們大多數(shù)沒有進(jìn)行環(huán)保審批且不具備配套的污染防治設(shè)備，污染物直接排放，嚴(yán)重威脅區(qū)域環(huán)境。出租業(yè)主出于利益考慮，對(duì)“廠中廠”企業(yè)的環(huán)境違法行為睜一只眼閉一只眼，因此增加了環(huán)境監(jiān)管與執(zhí)法難度。

2 廠中廠環(huán)?，F(xiàn)狀

根據(jù)臺(tái)州市某環(huán)保局對(duì)工業(yè)區(qū)企業(yè)的排查，發(fā)現(xiàn)16家企業(yè)（大廠，出租方）中涉及“廠中廠”的有11家，部分企業(yè)內(nèi)部有多家“廠中廠”，查處到的11家企業(yè)中共有28家“廠中廠”，其中通過環(huán)保審批有6家，未通過環(huán)保審批且基本沒有相應(yīng)污染防治措施的有20家，以組裝為主污染較少的有2家?！皬S中廠”企業(yè)主要涉及工序有鑄造、拋丸、噴漆、噴塑及酸洗磷化等，其工序主要是為其它企業(yè)配套或代加工。這些企業(yè)游離于監(jiān)管之外，在污染環(huán)境后環(huán)保部門不易找到責(zé)任追究主體，且存在嚴(yán)重的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患。

3 廠中廠存在的問題

3.1 隱蔽性強(qiáng)，加大執(zhí)法難度

一般情況下，大廠均通過環(huán)保審批和驗(yàn)收，證件齊全，“廠中廠”利用其現(xiàn)成的廠房和污水排放設(shè)施，只需簡(jiǎn)單的安裝設(shè)備，便可生產(chǎn)，因而基本沒有建設(shè)期，不易被環(huán)保執(zhí)法人員發(fā)覺。環(huán)保執(zhí)法人員雖時(shí)常對(duì)大廠進(jìn)行稽查，但涉及的“廠中廠”車間白天經(jīng)常關(guān)閉，晚上生產(chǎn)，執(zhí)法人員到場(chǎng)時(shí)，大廠人員常以車間關(guān)停為借口阻擾執(zhí)法人員檢查。另外“廠中廠”一般在工業(yè)區(qū)，周邊不涉及居民，不易被居民發(fā)現(xiàn)或舉報(bào)。因而“廠中廠”以大廠為掩護(hù)從事非法生產(chǎn)經(jīng)營，加大了環(huán)保執(zhí)法的難度。

3.2 責(zé)任不明，違法主體難確定

《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對(duì)所造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任”。一旦出現(xiàn)環(huán)境污染違法行為，首先要明確違法行為的責(zé)任主體。

在“廠中廠”的情況下，首先應(yīng)當(dāng)查明承租方是否自行辦理營業(yè)執(zhí)照，以自己名義從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。如果承租方僅租賃廠房，自行建設(shè)生產(chǎn)線，配備污染物處理設(shè)施，以自己名義從事生產(chǎn)經(jīng)營，應(yīng)由承租方為自身違法行為承擔(dān)法律責(zé)任。如果承租方借用出租方營業(yè)執(zhí)照，以出租方名義從事生產(chǎn)經(jīng)營，發(fā)生違法行為的，應(yīng)由出租方承擔(dān)法律責(zé)任。由于“廠中廠”企業(yè)獨(dú)立經(jīng)營一個(gè)生產(chǎn)工序在立項(xiàng)上存在一定難度，比如投資額達(dá)不到或與產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄不符等。大廠為了更好地出租廠房，常將“廠中廠”的工序包含在大廠中立項(xiàng)，因而造成了后續(xù)責(zé)任不明，違法主體難確定等問題。

3.3 環(huán)保部門強(qiáng)制執(zhí)行難

目前，環(huán)境主管部門執(zhí)法手段落后，缺乏必要的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，對(duì)大多數(shù)的環(huán)境違法行為只能給予警告、罰款等處罰，無停產(chǎn)、拆除、查封等強(qiáng)制權(quán)利。對(duì)于本應(yīng)取締的“廠中廠”，因無有效措施而屢禁不止，反彈現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。對(duì)于當(dāng)事人若不主動(dòng)履行，即使已作出行政處罰決定，環(huán)保部門只能向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，而法院在具體行政行為處于行政復(fù)議或訴訟期間，一般不予強(qiáng)制執(zhí)行。以致環(huán)保部門有時(shí)面對(duì)肆意污染和破壞環(huán)境的違法行為而束手無策，降低了執(zhí)法效率，造成環(huán)境污染侵害的延續(xù)，使得環(huán)境執(zhí)法不可避免地帶有軟弱性和不徹底性。結(jié)果一方面“廠中廠”企業(yè)污染仍然持續(xù)，一方面群眾認(rèn)為環(huán)保部門不作為。

3.4 缺少小微企業(yè)環(huán)保監(jiān)管體制

“廠中廠”及其它類型的小微企業(yè)在國家和地區(qū)國民環(huán)境和社會(huì)發(fā)展中的地位和作用日益增強(qiáng)，特別是臺(tái)州這個(gè)民營經(jīng)濟(jì)特別活躍的地區(qū)，小微企業(yè)在其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，有著不容忽視的地位。目前臺(tái)州正在大力發(fā)展小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)園，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房，由政府某一部門或委托其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，對(duì)廠房按幢進(jìn)行出租，預(yù)計(jì)兩年內(nèi)將建成80家小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)園，但針對(duì)小微企業(yè)的環(huán)保監(jiān)管體制卻存在一定的問題。因目前環(huán)保監(jiān)管立法和執(zhí)法不考慮企業(yè)規(guī)模，均采用同一套環(huán)保監(jiān)管制度和環(huán)保監(jiān)管體制，對(duì)小微企業(yè)造成了與其規(guī)模和資金承受能力不相稱的不良影響，對(duì)小微企業(yè)的生存和發(fā)展造成了較大的危害。例如“廠中廠”企業(yè)，租賃廠房可能1～2年，但整套環(huán)保審批程序下來，不考慮環(huán)保設(shè)施，可能需要2～10萬元不等。其次，環(huán)保部門如按常規(guī)程序：環(huán)評(píng)審批、“三同時(shí)”制度、總量控制、固廢管理、排污申報(bào)登記、排污許可證核發(fā)等程序一步一步來，勢(shì)必造成審批手續(xù)時(shí)間過長，占用了大量有限的環(huán)保人力資源，且往往企業(yè)程序沒有走完，企業(yè)項(xiàng)目已更新或企業(yè)已更換。

3.5 群眾環(huán)保意識(shí)薄弱

新《環(huán)境保護(hù)法》出臺(tái)后，廣大人民群眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)有所提高，但仍有一部分群眾環(huán)保意識(shí)淡薄，特別是涉及到切身利益的時(shí)候?！皬S中廠”企業(yè)主認(rèn)為目前租賃廠房為過渡性生產(chǎn)，環(huán)保設(shè)備安裝后過幾年拆除造成資金浪費(fèi)，因而缺乏歸屬感，同時(shí)也為了降低運(yùn)營成本，抱著僥幸的心理不設(shè)環(huán)保設(shè)施而盲目的追求經(jīng)濟(jì)利益。大廠也只顧眼前利益，對(duì)“廠中廠”的違法行為起到包庇的作用。

4 “廠中廠”環(huán)保監(jiān)管的建議與措施

4.1 廠房租賃情況需向環(huán)保部門報(bào)備，并納入企業(yè)環(huán)保誠信制度

環(huán)境問題是在經(jīng)擠發(fā)展過程中產(chǎn)生的，也只能在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中加以預(yù)防和解決[1]。2007年初，中國人民銀行和原國家環(huán)境保護(hù)總局決定將企業(yè)環(huán)保信息納入全國統(tǒng)一的企業(yè)信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，并要求商業(yè)銀行把企業(yè)環(huán)保守法情況作為審辦信貸業(yè)務(wù)的重要依據(jù)，這是綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)技術(shù)和必要的行政手段解決環(huán)境問題的有益嘗試。企業(yè)環(huán)境誠信基本要求包括10個(gè)方面[2]，應(yīng)要求企業(yè)將廠房租賃情況向當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門申請(qǐng)登記或備案，并列入企業(yè)環(huán)境誠信制度考核系統(tǒng)，以便環(huán)境保護(hù)部門了解區(qū)域企業(yè)變動(dòng)情況，及時(shí)加以監(jiān)督管理。

4.2 建立和完善小微企業(yè)環(huán)保監(jiān)督和管理體制

近年來，對(duì)于環(huán)保管理體制，環(huán)保部門在確保環(huán)境安全的前提下，摸索進(jìn)一步提高環(huán)保管理的效率，助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展的管理體制。如浙江省環(huán)境保護(hù)廳《關(guān)于加快推進(jìn)工業(yè)“零土地”技術(shù)改造項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批方式改革的實(shí)施意見》及《關(guān)于開展“規(guī)劃環(huán)評(píng)+環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”改革的實(shí)施意見》，2016年全國試行的“一證式”管理等。對(duì)于“廠中廠”這類小微企業(yè)的管理模式，曹克亮[3]參考美國聯(lián)邦小企業(yè)環(huán)保監(jiān)管體制，提出在縣級(jí)以上各級(jí)人民政府的環(huán)保主管部門和分管部門內(nèi)設(shè)立專門負(fù)責(zé)中小企業(yè)環(huán)保監(jiān)管的機(jī)構(gòu)并明確賦予其相應(yīng)的中小企業(yè)環(huán)保監(jiān)管職權(quán)，在縣級(jí)以上各級(jí)人民政府內(nèi)設(shè)立中小企業(yè)主管部門并明確賦予其相應(yīng)的中小企業(yè)環(huán)保監(jiān)管職權(quán)；崔鳳鳴[4]提出了交納保證金，確保環(huán)保設(shè)施和治理措施到位，驗(yàn)收合格后，及時(shí)將保證金及產(chǎn)生的利息退還給小企業(yè)，從而達(dá)到嚴(yán)格控制污染源的目的。筆者認(rèn)為，對(duì)于“廠中廠”這類小微企業(yè)，寬審批、重監(jiān)管是環(huán)保的管理方向，各地環(huán)保部門可以設(shè)置建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保準(zhǔn)入的負(fù)面清單，對(duì)于小微企業(yè)項(xiàng)目，在負(fù)面清單之外的，可以執(zhí)行備案制，同時(shí)交納保證金，三同時(shí)竣工驗(yàn)收通過后，退還保證金及產(chǎn)生的利息，并發(fā)放排污許可證，執(zhí)行“一證式”的管理模式，同時(shí)賦予縣級(jí)以上環(huán)保部門對(duì)小微企業(yè)環(huán)保監(jiān)管的職權(quán)，以增強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法的執(zhí)行力。

4.3 建立部門之間信息共享，加強(qiáng)溝通

建議政府建立企業(yè)信息共享平臺(tái)，不涉及企業(yè)保密的信息放置共享平臺(tái)上，各個(gè)部門及時(shí)更新，同時(shí)也便于參閱，例如房屋租賃、轉(zhuǎn)讓交易市場(chǎng)和中心及時(shí)將企業(yè)房屋租賃情況上傳至企業(yè)信息共享平臺(tái)，各個(gè)部門就可及時(shí)掌握企業(yè)房屋租賃、轉(zhuǎn)讓的動(dòng)態(tài)和空間分布，給監(jiān)管帶來了便利；同時(shí)，“廠中廠”的出現(xiàn)不僅涉及到環(huán)保問題，還涉及到安全、稅務(wù)、工商等，各部門之間應(yīng)加強(qiáng)溝通，聯(lián)合執(zhí)法。

4.4 環(huán)保管理部門進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法力量

加強(qiáng)各級(jí)的環(huán)境保護(hù)部門監(jiān)管能力，增強(qiáng)一線作戰(zhàn)力量。環(huán)保執(zhí)法部門需進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的稽查，掌握企業(yè)實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營情況；同時(shí)嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)對(duì)違法企業(yè)進(jìn)行責(zé)任追究，從而有效遏制“廠中廠”環(huán)境污染現(xiàn)象。

4.5 加強(qiáng)環(huán)保宣傳，提高環(huán)保意識(shí)

群眾環(huán)境意識(shí)的高低是衡量一個(gè)國家和民族文明程度的重要標(biāo)識(shí)[5]。加強(qiáng)環(huán)境宣傳教育工作，有利于群眾環(huán)保意識(shí)的提高，讓群眾認(rèn)識(shí)環(huán)保、了解環(huán)保、參與環(huán)保、監(jiān)督環(huán)保工作，同時(shí)更自覺的遵守環(huán)保的相關(guān)法律法規(guī)。

5 結(jié)語

“廠中廠”是特定經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下的產(chǎn)物，由于其規(guī)模小，隱蔽性強(qiáng)，且周期短，因而常常游離于環(huán)保監(jiān)管之外，對(duì)環(huán)保監(jiān)管造成了一大難題。建議政府立足“廠中廠”這類小微企業(yè)，建立配套的環(huán)保監(jiān)督和管理體制，促進(jìn)小微企業(yè)更好更快地發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]洪尚群，蔡守秋，陳國謙，等.廠房、辦公樓租賃、轉(zhuǎn)讓的環(huán)境保護(hù)問題[J].云南環(huán)境科學(xué)，2000，19（1），9～11.

[2]孫小峰.試論環(huán)保誠信機(jī)制的構(gòu)建[J].中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，20（6），11～14.

[3]曹可亮.美國聯(lián)邦小企業(yè)環(huán)保監(jiān)管體制及其對(duì)我國的啟示[J].理論觀察，2015，113（11），79～83.

[4]崔鳳鳴.針對(duì)中小型企業(yè)環(huán)保監(jiān)管的幾點(diǎn)思考[J].資源節(jié)約與環(huán)保，2013，10（6），150～151.

[5]王文軍.論加強(qiáng)環(huán)境宣傳教育提高公眾環(huán)保意識(shí)的工作[J].黑龍江環(huán)境通報(bào)，2007，31（3），97～98.