當(dāng)前地方政府履職評估發(fā)展困境初探

胡彩璐

摘 要：地方政府履職評估作為一種新的政府工作評估模式，在彌補原有績效評估的基礎(chǔ)上也面臨一些困境，主要表現(xiàn)在評估指標(biāo)設(shè)計難度大、相關(guān)信息填寫精度差、數(shù)據(jù)結(jié)果分析信度弱等幾個方面。在政府運行邏輯和角色轉(zhuǎn)換方面如何發(fā)力，怎樣把履職評估納入政府績效管理體系，可能會成為地方政府履職評估的研究進(jìn)路所在。

關(guān)鍵詞：履職評估;政府過程;績效管理

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）01-0177-02

作為地方政府工作評估的方法，績效管理已經(jīng)廣為人知，成為政府部門工作內(nèi)容評估的重要手段和工作績效檢驗的基本依據(jù)。但是，一方面，政府績效評估本身的運行邏輯存在一定缺陷，導(dǎo)致績效的生產(chǎn)過程中存在的大量潛績往往被“結(jié)果”導(dǎo)向的績效評估所忽視;另一方面，對政府工作部門評估結(jié)果的決定因素蘊含在特定的管理情境之中，簡單照搬發(fā)達(dá)國家的做法，必然出現(xiàn)一系列評估問題及持續(xù)性影響，履職評估應(yīng)運而生。

作為一種新的政府評估模式，履職評估并非對以往績效管理的全盤否定，而是在借鑒和學(xué)習(xí)其相對成熟的技術(shù)、方法上進(jìn)行了理論的修整和實踐的補充：尚虎平曾創(chuàng)造性地提出了政府績效生成過程的五個基本環(huán)節(jié)——從需求、投入、生產(chǎn)、結(jié)果到效果，并指出政府績效生成的第三個環(huán)節(jié)即績效的生產(chǎn)是指政府開展各種行政活動，形成了各種工作“表現(xiàn)”，這其實正是政府顯績生成的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也應(yīng)該是政府管理的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但是，這卻是新公共管理潮流興起之后，理論界和實踐界都力圖回避的“黑箱”，而寄希望于只從后一個環(huán)節(jié)——“結(jié)果”上來洞察績效的端倪，這實際上忽視了政府管理過程中不易觀察的潛在績效。長期以來，這種政府“內(nèi)部行為”一直作為一個神秘的所在封存于神壇之上，由最初的客觀夠不到演變成為后期的主觀不愿碰，政府績效的生產(chǎn)過程、政府組織的內(nèi)部行為、這個被稱為黑箱并且被學(xué)者們一直力圖避免卻避無可避的環(huán)節(jié)——恰恰就是政府履職評估研究的重點。

但是，由于政府部門天然的特殊性品質(zhì)和后天的功利性思維，導(dǎo)致政府部門進(jìn)行履職評估雖然可以打破固有的結(jié)果導(dǎo)向型評估模式，但是卻和履職評估最初想要達(dá)成的目標(biāo)有一定偏離，主要表現(xiàn)在評估指標(biāo)設(shè)計難度大、相關(guān)信息填寫精度差、數(shù)據(jù)結(jié)果分析信度弱等幾個方面。

一、地方政府履職評估問題探究

1.評估指標(biāo)設(shè)計難度大。地方政府集管理和服務(wù)于一身，評價內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)多維化，國家人事部《中國政府績效評估研究》課題組曾將地方政府評估體系分為三大類，即職能指標(biāo)、影響指標(biāo)和潛能指標(biāo)[1]，職能指標(biāo)檢驗政府基本職能的指標(biāo)完成情況，如GDP的增長率、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率、貧困人口占總?cè)丝诒壤?、刑事案件發(fā)生率等;影響指標(biāo)用來測量政府管理活動對整個經(jīng)濟社會發(fā)展成效的影響和貢獻(xiàn)，包括經(jīng)濟、社會、人口與環(huán)境三項指標(biāo)，如人均GDP比重、人均預(yù)期壽命、平均受教育程度等，可量化性很強。但是，潛力績效的評估就與上述兩類有一些區(qū)別，可分解為人力資源狀況、廉潔狀況和行政效率三個方面，涉及的一些具體指標(biāo)像領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、人力資源開發(fā)戰(zhàn)略規(guī)劃、機關(guān)工作作風(fēng)、公民評議狀況等都不易量化，而這一部分恰恰是地方政府履職評估的重點所在。在評估時指標(biāo)設(shè)計難度較大，如何準(zhǔn)確反映履職行為，把握好當(dāng)前與長遠(yuǎn)的關(guān)系、主觀努力與客觀結(jié)果的關(guān)系、較好區(qū)分實績和虛績等都是關(guān)鍵問題所在。

2.相關(guān)信息填寫精度差。地方政府履職評估因為涉及政府內(nèi)部行為，評估模式一般的思路是政府部門自評+實地觀摩調(diào)研，其中自評為主，調(diào)研為輔，因為各工作部門是最熟悉本部門工作情況的，部門自評，既有利于本部門重新理順權(quán)責(zé)關(guān)系、掌握人力資源配置情況，也有利于及時發(fā)現(xiàn)問題，對于評估中存在職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)的問題能夠有的放矢，提高職能配置和編制調(diào)整的針對性和科學(xué)性。但是，部門自評因為內(nèi)部性比較強，往往容易陷入封閉的秘密統(tǒng)治旋渦，產(chǎn)生排外傾向，忽視同外界的信息物質(zhì)交流，不利于對其權(quán)力運作的監(jiān)督和責(zé)任的追究，一方面避重就輕，與實際數(shù)值有所偏離甚至直接回避問題;另一方面主觀渲染，夸大實際工作量，以期獲得比較“漂亮”的“政績”。此外，就筆者參加相關(guān)調(diào)研中常見的還存在一些問題，主要表現(xiàn)在：一是名稱填寫不盡規(guī)范、相關(guān)業(yè)務(wù)不盡熟悉，像鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“職權(quán)名稱”，地方組織法關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使的職權(quán)有規(guī)范的表達(dá)，但是實際填寫中有的根本不涉及對應(yīng)職權(quán)，有的則是職權(quán)不明，或張冠李戴或籠統(tǒng)概之;二是程度描述不盡合理，程度相關(guān)類的表述基本別無二致;三是信息統(tǒng)計不盡準(zhǔn)確，有些單位，尤其內(nèi)設(shè)機構(gòu)和下屬部門較多、職責(zé)分解較為復(fù)雜的單位，各個表格之間的信息存在前后矛盾的情況。

3.數(shù)據(jù)結(jié)果分析信度弱?；谏鲜鰞蓚€方面的問題，地方政府履職評估在數(shù)據(jù)結(jié)果分析中一般可能會存在分析在多大程度上可信和有效的問題，指標(biāo)設(shè)計越科學(xué)可行，信息填報越準(zhǔn)確真實，分析信度就越強，反之則越弱。

二、地方政府履職評估困境分析

地方政府履職評估作為一種手段和工具，本質(zhì)仍然是政府調(diào)試內(nèi)部行為，實現(xiàn)自我管理的一種方式，是目標(biāo)與目的的循環(huán)邏輯過程，要想真正有所成效，必須全面深化行政體制改革，促進(jìn)機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，而在這一過程中評估結(jié)果也會逐漸趨于良好。

1.政府過程的“偏離”性。任何政府過程都不僅是一個體系，而且是一個過程。隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不斷增強，政府體系是依法設(shè)置，政府過程是依法運行，但由于政府運行過程的開放性和持續(xù)性，而且由于多方面因素對政府過程的參與，一個具體政府的實際運行過程會在一定程度上“偏離”法律對它的規(guī)定[2]。所以，無論是指標(biāo)設(shè)計還是信息填寫分析中，都必然存在一個主客觀對照的過程，或者說理想與現(xiàn)實的偏離過程，這就容易導(dǎo)致指標(biāo)設(shè)計有時難以較大程度地真實反映政府運行過程，比如職責(zé)調(diào)整情況落實，職責(zé)劃入、轉(zhuǎn)移、加強、取消、新增情況與調(diào)整計劃會存在出入;職責(zé)調(diào)整的落實情況本屬于定量數(shù)據(jù)，但是數(shù)字大小一致導(dǎo)致比較意義喪失，相關(guān)指標(biāo)定量分析失去意義。同時，由于多元化的信息傳輸體系尚未完全建立，信息傳輸過程由于“主觀濾波”和“本底噪音”所造成的信息失真，都會朝著一個固定的方向——“上級偏愛”偏離[2]，從而導(dǎo)致相關(guān)信息填寫過程中存在“報喜不報憂”甚至“弄虛作假”的現(xiàn)象，在政府工作自評中尤其是量表數(shù)據(jù)很容易出現(xiàn)千篇一律的量度值，所以在進(jìn)行工作評估中引入多方主體尤其是群眾參與評估很有必要。

2.激勵體系的“引誘”性。激勵體系離不開體制前提和引導(dǎo)方式，地方政府與上級之間條條約束和塊塊領(lǐng)導(dǎo)的體制機制是前提，上級政府集中的人事權(quán)是引導(dǎo)政府行為的標(biāo)桿和動力。周黎安在地方政府官員晉升錦標(biāo)賽模式研究中曾說過，多重任務(wù)下的委托——代理理論，如果激勵的設(shè)計只是基于一些可測度的指標(biāo)，很容易導(dǎo)致代理人的努力配置扭曲，即把精力主要集中在那些可測度的任務(wù)上，而忽略那些不可測度但同樣重要的任務(wù)[3]。在這種激勵體系下，容易造成一些政府官員為了盡快出所謂“政績”而不惜付出巨大的政府成本，包括財力的投轉(zhuǎn)和人力的配置，導(dǎo)致政府內(nèi)部行為錯綜復(fù)雜、職責(zé)配置失當(dāng)，即該履行的職能可能沒有真正落實到位，卻花費大量精力去完成范圍外的責(zé)任。同時，政府工作的特殊性決定了它的大多數(shù)任務(wù)恰恰是極不容易測度的，同時一些任務(wù)又是不會短期內(nèi)快速獲得顯著收益的，是需要工作人員有“功成不必在我”的奉獻(xiàn)精神和“久久為功”的吃苦精神的，在這樣相互對立博弈的矛盾中，要想創(chuàng)造性地設(shè)計地方政府履職評估的指標(biāo)確實存在一些困難。而且在評估過程中，也可能會存在考慮“結(jié)果影響性”而放棄或者弱化“評估有效性”的問題。此外，負(fù)向激勵的方式顯然處于相對弱勢的地位，尤其有些地方政府考評往往容易流于形式，做得好和做得不好區(qū)別不是很明顯，容易造成積極性受挫;做得不好的也不會有太嚴(yán)厲的懲戒措施，容易誘發(fā)“懶政現(xiàn)象”。最后，公眾監(jiān)督及多元評估在這一評估模式中尚未完全凸顯也容易導(dǎo)致監(jiān)督不力，缺乏效力和壓力。

3.角色扮演的“矛盾”性。十九大報告明確指出，要深化機構(gòu)和行政體制改革。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，需要政府治理的領(lǐng)域在不斷變化，需要政府服務(wù)的項目也在不斷拓展，為推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，更需要政府轉(zhuǎn)變自身角色。魯敏直言，轉(zhuǎn)型期地方政府在對待自身角色上處于一種既恐懼改革又渴求轉(zhuǎn)變的矛盾心理，一方面，改革是一場利益格局的調(diào)整過程，“理性經(jīng)濟人”將在這一過程中失去既得利益;另一方面，現(xiàn)實的困境也讓地方政府對能夠解除自身壓力的改革充滿期待[4]，以求獲得“非獨立化人格”的解放。地方政府履職評估從機構(gòu)編制管理出發(fā)，意在理順職責(zé)關(guān)系，促進(jìn)正確履行職能，增強工作部門的運行效能。首先，自下而上的任務(wù)層層加碼和自下而上的公眾矛盾和期待匯聚，讓地方政府尤其縣級政權(quán)“五加二，白加黑”成為工作常態(tài)，讓他們想要調(diào)整現(xiàn)行的考核評價體系，讓更多人了解他們的工作和壓力;其次，對于職責(zé)配置的調(diào)整又顯得謹(jǐn)小慎微，不愿放權(quán)讓利，容易形成對相關(guān)工作的抵制。

三、結(jié)語

政府績效管理對于推動國家治理體系現(xiàn)代化，增強政治合法性具有十分重要的意義。績效評估已經(jīng)成為當(dāng)前政府工作評估的重要方式，為解決政府績效評估本身的運行邏輯缺陷，賦予績效評估特定的管理情境，有必要加強政府履職方式研究，建立履職方式創(chuàng)新的關(guān)懷保護機制[5]。將各地業(yè)已成熟的評估理念和技術(shù)推廣開來，將履職評估納入政府績效管理體系，將過程管理和結(jié)果管理相結(jié)合，樹立全新的政績觀，不再以單純的結(jié)果導(dǎo)向評估誘致政府行為偏離，弱化潛績，也不會因單純的內(nèi)部行為評估牽制政府效率，埋沒成績。

參考文獻(xiàn)：

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[2]? 朱光磊.當(dāng)代中國政府過程[M].天津：天津人民出版社，2008：1-171.

[3]? 周黎安.中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究[J].經(jīng)濟研究，2007，（7）：36-50.

[4]? 魯敏.轉(zhuǎn)型期地方政府的角色定位與行為調(diào)適研究[M].天津：天津人民出版社，2013：197.

[5]? 中國行政管理學(xué)會、南京大學(xué)、江蘇省行政管理學(xué)會聯(lián)合課題組，高小平，孔繁斌.政府履行職能方式的改革和創(chuàng)新[J].中國行政管理，2012，（7）：7-11.