“三權分置”視閾下農(nóng)地流轉中地方政府的角色定位

蘆婷

摘 要：隨著土地流轉的加速，土地流轉的規(guī)模得到了一定程度的擴大。土地承包權與經(jīng)營權主體不再是單一的農(nóng)戶所有，呈現(xiàn)多元化趨向，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不再是細碎化耕種的農(nóng)戶，大型農(nóng)場主、農(nóng)業(yè)企業(yè)占據(jù)了農(nóng)業(yè)市場的半邊天，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構發(fā)生了深刻的變化。在“三權分置”的背景下，探討地方政府在農(nóng)地流轉中的角色定位，以及如何處理好地方政府與流轉市場的關系，扮演好地方政府在農(nóng)地流轉中服務者的角色，做農(nóng)戶土地權益維護者與保障者的角色。

關鍵詞：三權分置;農(nóng)地流轉;政府角色;流轉市場

中圖分類號：F321.1? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）01-0016-02

2014年年初，中共中央、國務院印發(fā)了《關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，其中第四部分對“深化農(nóng)村土地制度改革”集中做了闡述[1]。2017年9月29日，召開的中央全面深化改革領導小組第五次會議審議了《關于引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》等文件，成為了推進“第二輪土地改革”的又一綱領性文件[2]。習近平主席在十九大報告中明確提出了“在本世紀中葉建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國”的目標[3]，要實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化強國，就必須深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度。保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年[4]。中央政策的大方向明確了地方政府推動農(nóng)地流轉發(fā)展的大方向。

一、從“兩權”到“三權”政策演變下的政府角色轉換

1980年改革開放以來，生產(chǎn)力迅猛發(fā)展，帶來社會結構的巨變，以土地為基礎的生產(chǎn)關系也隨之轉變，我國開始實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，所有權仍然歸屬于集體，而承包經(jīng)營權歸屬于農(nóng)戶。所謂“兩權”，是指所有權和承包經(jīng)營權，在第一次“土改”中實現(xiàn)了分離。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制從吃大鍋飯走向了自己開小灶，極大調動農(nóng)戶的積極性，政府的職能更多是履行行政管理職能，如做好土地登記工作，政府的服務職能并沒有充分體現(xiàn)[5]。而如今，為了順應時代發(fā)展，適應中國現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)要求以及農(nóng)民意愿，將承包經(jīng)營權分化為承包權與經(jīng)營權，形成了“三權”格局。又一次土改后，地方政府的職能從原來的行政管理職能開始向管理服務職能優(yōu)化，“兩權”下政府的角色是管理者，而“三權”下對政府職能提出了多元化要求，尤其是土地流轉中政府的社會管理職能，強調政府的服務者角色。

二、“三權分置”下農(nóng)地流轉中地方政府的角色偏差

地方政府本應扮演好管理者與服務者的角色，但是在農(nóng)村土地流轉操作的實際過程中存在著諸多問題。

1.管理者角色越位。農(nóng)地流轉的實際運作過程中，地方政府的職能履行容易出現(xiàn)偏差。要么不積極也不支持，任由其自然發(fā)展，對地方發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營起不到推進作用，并且自發(fā)流轉產(chǎn)生糾紛后難以通過有效的渠道加以解決，最終造成了農(nóng)地流轉中糾紛重重、效率低下。要么是政府采取行政命令手段強制農(nóng)民進行農(nóng)地流轉，雖然法律上規(guī)定農(nóng)民是土地承包權的主體，但在土地流轉的實際操作中，地方政府代民做主，成為了無名有實的承包權主體，甚至是地方政府直接充當土地流轉主體，“替民做主”，以少數(shù)服從多數(shù)的名義將整村整組農(nóng)戶承包地集中對外招商經(jīng)營，破壞了正常的流轉秩序，這種僅靠口頭委托沒有實質性的書面委托的流轉極易引發(fā)潛在腐敗問題[6]。

2.服務者角色缺位。第一，多功能土地流轉服務體系不健全。一是流轉體系不健全，導致相關土地流入企業(yè)的積極性不高，存在潛在的糧食安全危機。由于農(nóng)業(yè)本身周期長、投資大、收益慢，投資農(nóng)業(yè)的積極性不高，農(nóng)地流入企業(yè)會轉而種植經(jīng)濟效益好的經(jīng)濟作物，觸碰糧食安全紅線。二是存在流轉抵押風險，經(jīng)營主體以農(nóng)地經(jīng)營權進行抵押、擔保、入股存在不規(guī)范行為，經(jīng)營權做抵押存在混亂，做抵押的部分是承包期的經(jīng)營權，有一定的期限，但目前我國承包權和經(jīng)營權交織在一起，相對混亂。第二，對流轉市場缺乏的有效監(jiān)管。土地流轉中，由于流轉的各個參與主體都具有自利性，表現(xiàn)在地方政府會追求政績，作為土地流入方的企業(yè)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織等會追求市場利益，導致流轉前與流轉后問題與矛盾頻頻爆發(fā)，這都表明政府的監(jiān)督職能流于形式甚至是缺失。此外，地方政府不注重農(nóng)地流轉后的監(jiān)督，致使土地流轉后，出現(xiàn)了變更農(nóng)地用途、土地荒蕪、過度使用農(nóng)藥化肥導致土質遭到破壞等現(xiàn)象，土地閑置荒蕪降低了土地利用效率。第三，缺乏細化的流轉政策與法律規(guī)定。實際的流轉中，因糧補歸屬、土地價格等問題而引發(fā)的糾紛不在少數(shù)，國家政策是誰種糧誰拿糧補，農(nóng)戶把土地流轉出去后本應由土地流入方享有糧補，但農(nóng)戶卻以各種理由占據(jù)糧補，這就需要雙方簽訂統(tǒng)一的流轉合同，事先就容易引發(fā)爭議的事項做出詳細的約定說明。但是由于合同簽訂大多是口頭形式，沒有到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理部門和村委會辦理有關土地流轉的正規(guī)手續(xù)，或者沒有簽訂土地流轉書面合同，即使有也缺乏統(tǒng)一規(guī)范，各基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地流轉合同文本規(guī)格不統(tǒng)一，而且條款也不完善，或條款缺失或約定不清。因此，一旦出現(xiàn)土地糾紛則很難受到法律保護。

三、地方政府角色偏差的成因分析

1.部分政府官員缺乏正確的政績觀。地方政府的自利性體現(xiàn)在追求政績，而政績的實現(xiàn)往往需要大量的財政收支，分稅制改革后，地方政府的財政收入受限，大部分稅收收入歸入中央，地方政府要想發(fā)展，通過駐京辦向中央要錢，而這種等待上級批示實現(xiàn)的發(fā)展進程勢必會拖慢地方發(fā)展的速度與進程，地方要想實現(xiàn)發(fā)展，土地成為了財政收入的對象來源，土地流轉中如果只是用來發(fā)展農(nóng)業(yè)，土地收益其實并不高，若是用來開發(fā)房地產(chǎn)等非農(nóng)用地，其帶來的土地收益非常可觀，一些政府官員面對市場誘惑，片面追求政績觀，難免會讓政府走上尋租的道路，甚至不惜犧牲農(nóng)戶的合法土地權益和土地的生態(tài)環(huán)境。

2.政府部門權責范圍模糊。地方政府的部門權責劃分總的來看，國土資源部門具有農(nóng)村土地的歸屬權，但不具有財政權，主要負責農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的確認與變更，實際運行中仍會受到地方政府的左右。土地管理中涉及到另一個重要的部門就是農(nóng)業(yè)部門，主要負責農(nóng)村土地所有權的確認工作，管理農(nóng)業(yè)用地，但是在實際管理中，如果涉及到建設用地的需要，這與國土資源的管理范圍相互沖突，如果涉及到林業(yè)用地，則會與林業(yè)局的管轄范圍沖突，導致在實際農(nóng)地流轉中的秩序混亂與效率低下，面對因流轉造成的土地生態(tài)環(huán)境破壞的行為，政府部門之間的相互推脫責任，是造成流轉后續(xù)問題的最關鍵因素之一。

3.政府內外監(jiān)督機制尚未形成。一方面，政府自身的監(jiān)督機制效力十分有限，自己監(jiān)督自己，靠的是內在的自覺性，放在政府層面，是政府的道德性，這種依靠自覺的內在監(jiān)督機制產(chǎn)生的效力具有局限性，往往權力行使時具有比較大的彈性。另一方面，政府對流轉市場主體的監(jiān)督效力有限，政府缺乏科學系統(tǒng)完善的一套流轉市場監(jiān)督體系，對流轉方式、流轉主體以及流轉用途的監(jiān)督缺乏細化的具體實施措施[7]，以致在流轉前、中、后出現(xiàn)了流轉利益矛盾與糾紛難以調節(jié)。

四、“三權分置”下農(nóng)地流轉中地方政府的角色定位

1.明晰政府的管理角色。一是政府管理要合理高效。明確經(jīng)營權的權能，經(jīng)營主體有權使用流轉土地自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并獲得相應收益，在流轉合同到期后按照同等條件優(yōu)先續(xù)租承包土地，經(jīng)過承包農(nóng)戶同意，可以依法依規(guī)改善土壤、建設農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬配套設施[8]。二是政府參與的行政引導要適度。從市場機制能夠發(fā)揮良好作用的領域退出，做好適度的宏觀調控。土地流轉規(guī)模要充分考慮各地區(qū)土地的資源狀況、經(jīng)濟發(fā)展水平。放活經(jīng)營權，實行合同管理，用制度規(guī)章程序等來約束流轉行為是土地流轉規(guī)范化程序化的必要環(huán)節(jié)。根據(jù)地區(qū)實際的基礎和條件發(fā)展，確定合理的耕地經(jīng)營規(guī)模加以引導，不能忽視了經(jīng)營自家承包耕地的普通農(nóng)戶仍占大多數(shù)的基本農(nóng)情[2]。三是提升政府對流轉市場的監(jiān)管能力。農(nóng)村土地流轉一旦放開，工商資本、城市資本很有可能會“一窩蜂”地涌入農(nóng)村流轉市場，為避免出現(xiàn)流轉混亂，規(guī)范流轉秩序，地方政府應當制定嚴格的準入門檻，建立資格審查、項目審核、風險保障金機制，對準入和監(jiān)管制度做出明確規(guī)定[9]。

2.優(yōu)化政府的服務角色。一是完善農(nóng)地流轉的相關地方法律規(guī)章與政策。地方政府要根據(jù)中央政府頒發(fā)的相關的法律文件，并結合本地區(qū)的流轉實際，出臺相關的農(nóng)地流轉管理辦法、細則等，應具體細化到流轉程序、流轉合同內容以及糾紛處理辦法等。二是實現(xiàn)流轉補貼真正對口。流轉土地的目的是為了發(fā)展規(guī)?；r(nóng)業(yè)，而農(nóng)業(yè)自身的發(fā)展特點決定了農(nóng)業(yè)發(fā)展必須有國家補貼的支撐，家庭農(nóng)場、合作社等新型主體發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，需要的耕地畝數(shù)非常多，需要購置農(nóng)機具等大型農(nóng)耕器械，需要政府建立擔保體系或提供購置農(nóng)機具補貼等給予支持[9]。

我國農(nóng)村土地流轉尤其是農(nóng)地流轉是一項長久的任務，三權分置改革中，將農(nóng)地流轉推進到了一個新的發(fā)展高度，是助力鄉(xiāng)村振興的重要環(huán)節(jié)，新環(huán)境下地方政府必須明確自己的角色定位，定位好政府的角色是管理者、服務者，協(xié)調好“三權”關系的工作，轉變地方政府原先側重于行政管理的職能，加強政府的社會服務職能，為農(nóng)地流轉市場的發(fā)展和適度規(guī)?；?jīng)營打好政治基礎。

參考文獻：

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[9]? 劉婉婷.堅持所有權、穩(wěn)定承包權、放活經(jīng)營權，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定制度基礎[N].農(nóng)民日報，2016-11-04.