新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中政府角色轉(zhuǎn)換探析

張璐

摘要：新型農(nóng)村社區(qū)是中央政府在2006年提出的，并大力推廣的新型農(nóng)村社區(qū)模式。到目前為止，新型農(nóng)村建設(shè)發(fā)展已經(jīng)經(jīng)歷了試點(diǎn)、推廣和提升等階段，每個(gè)階段政府都扮演著不同的角色，起著重要的作用。文章在總結(jié)政府在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中不同階段所扮演的角色分別為試點(diǎn)階段的引導(dǎo)者和建立者、推廣階段的掌舵者和支持者以及提升階段的服務(wù)者和協(xié)調(diào)者。

關(guān)鍵詞：新型農(nóng)村社區(qū)；政府角色；發(fā)展階段

自從20個(gè)世紀(jì)80年代末期，我國進(jìn)行改革開放，經(jīng)濟(jì)就開始飛速發(fā)展，尤其是部分開放較早的城市早在20世紀(jì)末期已經(jīng)達(dá)到歐美等發(fā)達(dá)國家水平。但是隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡問題越來越凸顯出來。尤其是在我國部分農(nóng)村地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，基礎(chǔ)建設(shè)滯后、公共服務(wù)項(xiàng)目匱乏：在我國達(dá)到全面小康社會(huì)之后，農(nóng)民對居住、醫(yī)療、衛(wèi)生以及其他生活環(huán)境要求也在增高，新型農(nóng)村社區(qū)由此而產(chǎn)生。

新型農(nóng)村社區(qū)是將原有的幾個(gè)行政村村莊或者屯子合并在一起，以節(jié)約土地，提高土地利用率和生產(chǎn)效率、提高農(nóng)民生活水平為目的，在農(nóng)民自愿加入的前體下，建立起來的有別于傳統(tǒng)行政村，而又與城市社區(qū)具有一定區(qū)別的新型農(nóng)村社區(qū)模式。而我國新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)并非一種自發(fā)的發(fā)展過程，而是在政府政策引導(dǎo)下建設(shè)過程，所以在其建設(shè)的過程中政府部門所起到的作用至關(guān)重要。本文在對我國新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)發(fā)展階段進(jìn)行科學(xué)劃分前體下，對我國新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的不同階段中政府的角色進(jìn)行分析。

一、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)發(fā)展階段劃分

新型農(nóng)村建設(shè)的目的是為了滿足農(nóng)民在物質(zhì)、衛(wèi)生以及其他生活或者精神需求，將原有城鄉(xiāng)之間鴻溝逐漸拉平，使其可以享受到我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的物質(zhì)與精神成果。所以這就要求在建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)時(shí)不僅僅是將農(nóng)民原有的房屋進(jìn)行翻修，或者是將原來農(nóng)民集中起來居住，或者是僅僅縮短原來城鄉(xiāng)之間的物理距離，而是營造一種與城市居民一樣的生活形態(tài)，享受相同的醫(yī)療、衛(wèi)生服務(wù)，享受相同的文化、物質(zhì)建設(shè)?？偠灾罗r(nóng)村社區(qū)就是要建設(shè)成為與城市居民在物質(zhì)、文化與精神層面無差的生活形態(tài)。本文選取我國新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)重要事件，依次將新型農(nóng)村建設(shè)發(fā)展過程劃分為試點(diǎn)階段、推廣階段和提升階段。

第一，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的試點(diǎn)階段。2006年，國務(wù)院頒發(fā)文件提出建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的目標(biāo)要求和總體思路。2007年，在中國共產(chǎn)黨的第十七次代表大會(huì)上，中央將新型農(nóng)村社區(qū)和現(xiàn)有的城市社區(qū)一并歸為城鄉(xiāng)社區(qū)這一范疇，這表明社區(qū)將不僅僅是出現(xiàn)在城市的生活形態(tài)，農(nóng)村同樣可以建設(shè)社區(qū)。到2008年底，全國共批準(zhǔn)建設(shè)304個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)縣（區(qū)）。

第二，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的推廣階段。

2009年，國務(wù)院于十日頒布文件指出：“以中心村為核心，以農(nóng)村住房建設(shè)和危房改造為契機(jī)，用5年左右時(shí)間實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)全覆蓋：“逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施城鎮(zhèn)化、生活服務(wù)社區(qū)化、生活方式市民化……”。2010年審議通過的“十二五”規(guī)劃綱要強(qiáng)調(diào)，強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體，標(biāo)志著我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)進(jìn)入全面推進(jìn)的新階段。

第三，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的提升階段。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提升階段是指在對現(xiàn)有新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)上對存在的問題、建設(shè)發(fā)展中的不足等進(jìn)行解決和完善，讓已經(jīng)完成建設(shè)完成的新型農(nóng)村社區(qū)更加完善、科學(xué)和符合地區(qū)農(nóng)民發(fā)展需求。由于我國東南沿海地區(qū)、中部地區(qū)以及西部相對貧窮的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在很大的區(qū)別，因此開始進(jìn)行新型農(nóng)村社區(qū)的準(zhǔn)備條件不同，開始進(jìn)行新型農(nóng)村社區(qū)的時(shí)間不相同，現(xiàn)階段新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)發(fā)展的程度也不一樣，這就造成現(xiàn)階段不同省市地區(qū)進(jìn)行新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的提升階段也存在差異。

二、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不同階段的政府角色

（一）試點(diǎn)階段的引導(dǎo)者和建立者

由上文敘述的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)發(fā)展歷程我們可以知道，在2006年到2008年這一階段全國新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)均是在中央政府的全力指導(dǎo)下，實(shí)行全國統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)的方針進(jìn)行在全國有能力有條件的地區(qū)率先進(jìn)行試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)。在這一階段，新型農(nóng)村建設(shè)的方向、原則、建設(shè)的目的以及建設(shè)的核心均是在中央政府的引導(dǎo)下完成的，農(nóng)民只是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的直接受益者、參與者和實(shí)施者。所以在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的試點(diǎn)階段，政府是是扮演新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的方向引導(dǎo)者和制度的建立者。而在這一階段作為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主要實(shí)施者、參與者與受益者——農(nóng)民，由于未呈見到新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)帶來的利益，此時(shí)而定農(nóng)民一般不會(huì)主動(dòng)參與在新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)中去，他們一直是處于一種觀望的態(tài)勢，還沒有完全成為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主體。

此外，我們還應(yīng)該明確在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)還處在試點(diǎn)階段時(shí)，全國新型農(nóng)村建設(shè)的步伐均是在中央政府的統(tǒng)一指揮和安排下進(jìn)行的，因此在這一建設(shè)的試點(diǎn)階段，我們所說的“政府”應(yīng)該特指為“中央政府”。在這一階段，中央政府是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主導(dǎo)者，其從國家農(nóng)村發(fā)展的戰(zhàn)略高度上對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)進(jìn)行原則上的把握、方向上的掌舵、目標(biāo)上的制定以及制度上的完善，從科學(xué)發(fā)展層面保證我國新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的合理性和科學(xué)性?？v觀整個(gè)階段，中央政府主要扮演兩個(gè)角色——引導(dǎo)者和制度建立者，具體工作為：第一，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)原則，通過國家農(nóng)村發(fā)展的戰(zhàn)略眼光審視新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的未來的發(fā)展前景：第二，制定并完善新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的相關(guān)指導(dǎo)政策、法律法規(guī)以及相應(yīng)的制度，總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)建設(shè)過程中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，引導(dǎo)全國各個(gè)地區(qū)積極開展新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作。

總之，在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的試點(diǎn)階段，中央政府首先的做好建設(shè)的引導(dǎo)者，正確把握建設(shè)的方向，然后在總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)建設(shè)過程中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上制定相應(yīng)的新型農(nóng)村制度的建立者。

（二）推廣階段的掌舵者和支持者

2008年底新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)由原來的試點(diǎn)階段發(fā)展到全國范圍內(nèi)的推廣階段，全國各個(gè)地區(qū)省市均開始進(jìn)行新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的推廣階段，政府就不僅僅特指中央政府，這時(shí)期的談?wù)摰摹罢睉?yīng)是包括中央政府在內(nèi)的各級地方政府，而在這一階段的新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)的過程中起到主要作用的是各級地方政府。在這一時(shí)期，各地在當(dāng)?shù)卣膸?dòng)積極開展建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)。此時(shí)，當(dāng)?shù)卣粌H要正確引導(dǎo)農(nóng)民積極主動(dòng)的參與到新型農(nóng)村建設(shè)中去，最為重要的是在準(zhǔn)確分析當(dāng)?shù)厍闆r前體下，選擇最符合自身發(fā)展要求的“社區(qū)模式”進(jìn)行社區(qū)建設(shè)，做好“掌舵者”。本文需要特別指出的是在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的過程中，做好“掌舵者”政府中鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府的職能尤為重要。因?yàn)楸姸嗟泥l(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國最基層的政府機(jī)構(gòu)之一，其對自身所屬行政村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、土地使用情況以及人口特點(diǎn)等最為熟悉，對符合該地區(qū)發(fā)展的“社區(qū)模式”的把控也最有說服力。所以其是推廣階段新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)最為重要的“掌舵者”。

在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的推廣階段，政府不僅要做好社區(qū)建設(shè)的“掌舵者”，也應(yīng)該做社區(qū)建設(shè)發(fā)展的支持者。這這一階段，政府可以在政策和財(cái)政上對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)進(jìn)行支持。在政策上，主要是適當(dāng)推出一些適合新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的政策，對有利于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的項(xiàng)目適當(dāng)給與政策傾斜。在財(cái)政上，各級政府可以適當(dāng)加大對新型農(nóng)村社區(qū)公益設(shè)施和組織的財(cái)政支持和投入。

總之，進(jìn)入新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的推廣階段，農(nóng)民這一新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主體已經(jīng)開始積極主動(dòng)的加入其中，但其對如何建設(shè)、怎么建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)還不甚了解。所以此時(shí)就需要政府部分做好建設(shè)的引導(dǎo)者和支持者。

（三）提升階段的服務(wù)者和協(xié)調(diào)者

對于部分新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)發(fā)展成熟、制度建立并得到完善、社區(qū)農(nóng)民素質(zhì)得到極大的提高、社區(qū)建設(shè)處理良好的發(fā)展態(tài)勢，進(jìn)入新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提升階段的地區(qū)，政府應(yīng)當(dāng)逐步退出社區(qū)建設(shè)的主導(dǎo)地位。此時(shí)，社區(qū)建設(shè)的中堅(jiān)力量和主導(dǎo)者者應(yīng)該是社區(qū)農(nóng)民和社區(qū)內(nèi)的各種組織。

在這一階段，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主導(dǎo)者應(yīng)該有先前的政府轉(zhuǎn)換為進(jìn)入新型社區(qū)的農(nóng)民，政府也不再是新型農(nóng)村的引導(dǎo)者、建立者、掌舵者和支持者，而是轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦娃r(nóng)村社區(qū)建設(shè)的服務(wù)者和協(xié)調(diào)者。作為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提升階段的服務(wù)者，政府在這一階段的主要職責(zé)是為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供制度保障、法律法規(guī)支持、公益服務(wù)和為社區(qū)發(fā)展創(chuàng)造有利的外部環(huán)境。作為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提升階段的協(xié)調(diào)者，政府主要是對社區(qū)發(fā)展過程中的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督和管理，使得社區(qū)經(jīng)濟(jì)行為正常合法進(jìn)行對各級政府部門和社區(qū)之間的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，讓各級政府與社區(qū)共同努力發(fā)展社區(qū)：協(xié)調(diào)好各種類型新型農(nóng)村社區(qū)的關(guān)系，讓不同類型的社區(qū)各行其志、各司其職、協(xié)同發(fā)展、相互學(xué)習(xí)、相互促進(jìn)。

三、總結(jié)

我國新型農(nóng)村社區(qū)是在政府進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)、政府和社會(huì)共同給予基礎(chǔ)設(shè)施投入等方面的扶持引導(dǎo)中發(fā)展建設(shè)而來，并不是一個(gè)自然形成的過程。在這個(gè)過程中建設(shè)過程中，政府所起到的作用十分巨大。因?yàn)樵谛滦娃r(nóng)村社區(qū)建設(shè)的試點(diǎn)階段、推廣階段和提升階段中每個(gè)階段所處的形勢不同，面臨的問題也各異，所以政府部門的職能和工作重點(diǎn)也隨之發(fā)生變化。這就要求政府在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中及時(shí)的轉(zhuǎn)化自身角色，做好新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)階段的引導(dǎo)者和建立者、推廣階段的掌舵者和支持者、提升階段的服務(wù)者和協(xié)調(diào)者。只有政府能夠在新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展過程中認(rèn)清自身職能所在，及時(shí)轉(zhuǎn)換角色，才能推動(dòng)新型農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行合理化、科學(xué)化的建設(shè)。