完善檢察機關(guān)行政公益訴訟工作機制研究

摘 要：公益訴訟反映了強勁的社會需求之下檢察權(quán)的內(nèi)涵擴張，其通過新的訴訟模式保護受損的公共利益，涉及的利益沖突更加敏感，當(dāng)下的相關(guān)立法及實踐無法充分發(fā)揮其制度初衷。對此，檢察機關(guān)應(yīng)在重視能力建設(shè)的基礎(chǔ)上，立足現(xiàn)有的法律規(guī)定對工作機制進行優(yōu)化。借助檢察辦案一體化模式，通過上級院督辦為檢察機關(guān)公益訴訟提供后盾。通過與立案監(jiān)督工作一體推進，在“兩法”銜接制度框架內(nèi)將檢察機關(guān)的監(jiān)督優(yōu)勢延伸至公益訴訟工作中。與行政執(zhí)法機關(guān)建立監(jiān)督與支持并重的關(guān)系，借助行政機關(guān)的專業(yè)化優(yōu)勢推動檢察機關(guān)的公益訴訟工作。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟 檢察機關(guān) 調(diào)查權(quán) 公共利益

強勁的社會需求使傳統(tǒng)的訴訟模式在公共利益保護方面顯現(xiàn)出了局限性，由此催生了以社會本位主義為基礎(chǔ)的公益訴訟制度。

一、檢察行政公益訴訟工作現(xiàn)狀分析

行政公益訴訟是檢察機關(guān)履行檢察監(jiān)督職能的新的載體和維護公共利益的新的制度設(shè)計，在制度的正當(dāng)性和必要性方面已經(jīng)經(jīng)過了充分的理論研判和實踐檢驗，但于成熟的行政訴訟結(jié)構(gòu)中介入新的角色，無論是檢察機關(guān)還是行政機關(guān)及其他當(dāng)事人都需要面對新制度帶來的排異反映。

（一）立法層面的不足

盡管與傳統(tǒng)的訴訟模式存在較大差異，但檢察機關(guān)作為訴訟的參與者，必須就其監(jiān)督主張?zhí)峁┍匾淖C據(jù)支持。根據(jù)公益訴訟的監(jiān)督邏輯，檢察機關(guān)需要證明的內(nèi)容包括行政機關(guān)履職不充分的情形及存在能觸發(fā)行政執(zhí)法程序的公益受損的基礎(chǔ)事實，對此，檢察機關(guān)需要對待證事實進行調(diào)查核實作為推進公益訴訟實踐的認(rèn)識基礎(chǔ)。[1]顯然，調(diào)查權(quán)對檢察機關(guān)行政公益訴訟具有顯著的程序作用，但相關(guān)法律規(guī)范中對檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)的規(guī)定都過于籠統(tǒng)，且缺少必要的程序保障，由此導(dǎo)致實踐中的諸多問題。公益訴訟工作由試點“轉(zhuǎn)正”后，“兩高”出臺的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第6條中就人民檢察院在公益訴訟辦案中的調(diào)查權(quán)問題進行了明確，表述為“調(diào)查收集”，一定程度上提升了檢察機關(guān)在取證問題上的主動程度，其行使調(diào)查權(quán)的重心不局限于對現(xiàn)有證據(jù)材料的復(fù)核和加工，能夠在一定程度上消除對調(diào)查權(quán)的程序限制，調(diào)查的視野和思路更加開闊。但這一規(guī)定相對原則，沒有在程序性保障措施上有所突破，在強制性上保持了審慎的態(tài)度。由于檢察機關(guān)無權(quán)采取強制性措施并且沒有程序性保障機制，檢察機關(guān)的調(diào)查核實工作在實踐中難以落實。

（二）實踐層面的阻力

行政公益訴訟作顯著增加了公益保護的強度，也面臨著尖銳的利益博弈。在個人本位的傳統(tǒng)訴訟模式中，以不特定群體利益為載體的公共利益在受損后難以獲得救濟，侵權(quán)人事實上能夠順利逃避應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。檢察機關(guān)的介入將對公共利益保護的更高要求轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓C關(guān)的履職內(nèi)容，并將最終傳導(dǎo)至侵害公益的不法行為人，無論是從責(zé)任形式還是賠償額度上都將顯著加重其負(fù)擔(dān)。因此，不法行為人會抵觸檢察機關(guān)的公益訴訟工作。在與行政機關(guān)的對接中這一問題更加突出，行政公益訴訟工作的內(nèi)在邏輯中即包含著對行政機關(guān)不作為和亂作為的評價，在督促履行職責(zé)的同時往往還會引起相應(yīng)的追責(zé)程序，在各種“監(jiān)管風(fēng)暴”的背景下基層行政執(zhí)法機關(guān)面臨著相當(dāng)大的壓力。檢察機關(guān)的行政公益訴訟直指行政執(zhí)法環(huán)節(jié)存在的問題，要求行政執(zhí)法機關(guān)配合檢察機關(guān)的調(diào)查監(jiān)督，在程序上幾乎不具有可期待性。地方政府及其所屬行政機關(guān)、不法行為人，對于檢察公益訴訟進行抵制的基本方式主要是對檢察機關(guān)調(diào)查取證活動的不配合。因此，公益訴訟直面環(huán)境污染、危害食品藥品安全等社會痛點，也是各種利益博弈的敏感點，不擔(dān)當(dāng)、不作為、不正確的政績觀乃至政治站位不高等問題，都可能傳導(dǎo)至檢察機關(guān)的行政公益訴訟實踐中，如在檢察機關(guān)勘驗現(xiàn)場過程中，涉案單位不接待、行政機關(guān)不配合等情況時有發(fā)生。

（三）能力層面的短板

檢察機關(guān)在行政公益訴訟工作中不僅需要對已有的證據(jù)材料進行書面審查，還需要進行調(diào)查核實、參與庭審，同時行政公益訴訟的領(lǐng)域決定其對辦案工作有較高的專業(yè)性要求。長期以來，檢察機關(guān)中存在著重刑事檢察輕民事行政檢察的不均衡問題，民行檢察隊伍人員較少，業(yè)務(wù)能力尚不能完全適應(yīng)這一工作內(nèi)容的重大調(diào)整。仍以調(diào)查核實工作為例，在基層民事行政檢察工作中，調(diào)查手段比較簡單，主要是通過調(diào)閱、復(fù)制相關(guān)行政執(zhí)法卷宗、詢問相關(guān)人員進行，采取委托鑒定、評估、審計和收集書證、物證、視聽資料等方式的數(shù)量較少，實踐中勘驗物證、現(xiàn)場和咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會等調(diào)查核實手段運用的難度也較大。國家監(jiān)察體制改革之前，基于行政公益訴訟所關(guān)注的行政機關(guān)不作為、亂作為與瀆職犯罪在表現(xiàn)形式上存在著一定程度的一致性，民行檢察部門可以向自偵部門借鑒經(jīng)驗甚至直接借助自偵力量實現(xiàn)必要的溝通聯(lián)系和信息共享。但隨著自偵部門轉(zhuǎn)隸，檢察機關(guān)在行政公益訴訟辦案中已經(jīng)無法借助內(nèi)部成熟偵查力量的指導(dǎo)和支持。

綜上，檢察機關(guān)行政公益訴訟工作面臨的困境既有制度設(shè)計方面的客觀問題也有檢察機關(guān)自身存在的問題，這些問題都是從監(jiān)督視角進行探討的，如檢察機關(guān)監(jiān)督能力、監(jiān)督手段方面的短板和行政機關(guān)對檢察監(jiān)督的抵觸等。但是，監(jiān)督視角是否能夠涵蓋行政公益訴訟全部的制度價值？這涉及理念層面的探討。公益訴訟制度的確立是著眼于傳統(tǒng)訴訟模式在公共利益保護的局限性，行政公益訴訟工作的出發(fā)點和落腳點應(yīng)當(dāng)是保護公益，對行政機關(guān)的監(jiān)督是手段而非目標(biāo)，對此，行政機關(guān)乃至檢察機關(guān)的認(rèn)識可能是片面的，并由此引發(fā)了行政公益訴訟在實踐中的困境。

二、檢察機關(guān)完善行政公益訴訟工作的思路分析

在以問題為導(dǎo)向的考量中，檢察機關(guān)完善行政公益訴訟工作可以提出改進立法、完善機制、提升素能等諸多進路。任何法律實施活動都不可能在理想的實驗室狀態(tài)下進行，盡管上述進路對完善行政公益訴訟都有重大意義，但不能期待一蹴而就，還應(yīng)有輕重緩急之分。

（一）關(guān)于相關(guān)立法內(nèi)容的完善

前文已述，作為檢察機關(guān)行政公益訴訟重要支撐的調(diào)查權(quán)，在現(xiàn)有立法中內(nèi)容籠統(tǒng)并且缺乏程序性保障機制，由此，檢察權(quán)的監(jiān)督屬性及行政公益訴訟本身所內(nèi)涵的強制力容易被削弱，而立法層面的完善不是一朝一夕的問題。賦予檢察機關(guān)具有偵查權(quán)屬性的強制措施盡管能夠解決當(dāng)前行政公益訴訟工作實踐中遇到的突出問題，但又會打破當(dāng)前偵查權(quán)配置和制約的平衡狀態(tài)，有悖于檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)的謙抑性特質(zhì)，此觀點未免過于激進，也不利于公益訴訟工作的長遠發(fā)展。

（二）關(guān)于行政公益訴訟工作機制的完善

工作機制的完善主要著眼于行政公益訴訟的制度初衷，通過工作思路的轉(zhuǎn)變和相關(guān)的程序設(shè)計，使檢察機關(guān)能夠充分利用當(dāng)前的條件和資源，化解檢察機關(guān)在行政公益訴訟工作中強制性、專業(yè)性等方面的不足。需要指出的是，對于問題的強調(diào)特別是與行政機關(guān)的博弈容易使我們陷入一種邏輯錯覺，即將行政公益訴訟的重心置于實現(xiàn)對行政執(zhí)法的監(jiān)督而忽視了對于公共利益本身的關(guān)注。對此，完善行政公益訴訟的具體工作機制還應(yīng)當(dāng)致力于找到檢察機關(guān)行政公益訴訟工作與行政執(zhí)法工作的契合點，使二者從監(jiān)督邏輯下的對立走向公益保護邏輯下的整合，優(yōu)化檢察機關(guān)的監(jiān)督環(huán)境，使行政公益訴訟的重心從單一的監(jiān)督視野回歸對保護公益的終極追問。

綜上，對于檢察機關(guān)公益訴訟工作的完善既要針對當(dāng)前存在的問題，也要立足于現(xiàn)有的立法條件，在對主要的進路選擇進行分析后可以看出，一個較為可行的觀點是在現(xiàn)有的檢察機關(guān)資源和權(quán)力配置的基礎(chǔ)上，對公益訴訟的程序和思路進行必要的變通和完善，以期提升檢察機關(guān)行政公益訴訟工作的實踐效果。

三、完善行政公益訴訟工作機制的具體進路

對完善行政公益訴訟工作機制具體進路的探討當(dāng)然涉及具體問題的解決方案，但不能僅局限于此，還要關(guān)注和回應(yīng)行政公益訴訟所應(yīng)秉持的理念和價值，使檢察機關(guān)更好地適應(yīng)社會本位下的新的制度角色。當(dāng)前立法并沒有就行政公益訴訟形成清晰的程序規(guī)則，或者說尚未達到程序法治的應(yīng)有標(biāo)準(zhǔn)，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)在既有的行政訴訟程序規(guī)則框架下作合目的性的適當(dāng)調(diào)整。[2]

（一）健全一體化辦案——強化檢察行政公益訴訟的強制性

監(jiān)督邏輯下的立場對立是行政公益訴訟在實踐中遇到的首要問題。按照目前的相關(guān)法律規(guī)范內(nèi)容，檢察機關(guān)通過詢問當(dāng)事人、證人、向有關(guān)單位和組織調(diào)取證據(jù)、鑒定、勘驗等慣常方式已經(jīng)基本能夠滿足檢察機關(guān)行政公益訴訟的工作要求，實踐中的困境主要來自于被調(diào)查的機關(guān)、組織和公民的抵觸。被納入公益訴訟視野中的公民往往存在不法行為，面對檢察機關(guān)的調(diào)查，即便不愿意配合往往也會忌憚來自公權(quán)力的壓力，實踐中相對容易解決。更加突出的問題在于行政機關(guān)對于檢察機關(guān)行政公益訴訟工作的抵觸。檢察機關(guān)介入行政公益訴訟，主要是基于憲法對其法律監(jiān)督機關(guān)的定位，通過監(jiān)督行政機關(guān)履職，實現(xiàn)對公共利益的保護。[3]盡管理論界和實務(wù)界對于檢察機關(guān)普遍意義上的法律監(jiān)督地位并無異議，但憲法的宣示性授權(quán)如未在具體法律中予以體現(xiàn)，檢察機關(guān)將無從實施對行政權(quán)的監(jiān)督，明確的憲法定位解決不了行政公益訴訟中強制力不足的問題。對此，應(yīng)當(dāng)健全一體化辦案機制，建立不同層級檢察機關(guān)之間的案件線索移送、協(xié)同辦案機制，通過督辦、交辦、指定管轄等方式，給予具體辦理行政公益訴訟案件的檢察機關(guān)特別是基層檢察院以更大的程序支持，基層檢察院可以借助上級院的程序壓力有效排除檢察機關(guān)行政公益訴訟中的辦案阻力。

當(dāng)然，消除行政執(zhí)法機關(guān)乃至地方政府抵觸檢察機關(guān)行政公益訴訟工作的權(quán)力任性，最為有效的方式還是賦予檢察機關(guān)適當(dāng)?shù)膹娭菩源胧Ｎ覈缎姓娭品ā分幸?guī)定的行政機關(guān)調(diào)查權(quán)是具有強制性的，即作為行政公益訴訟中的監(jiān)督對象的行政機關(guān)在履職時是可以采用一系列強制性措施。賦予檢察機關(guān)強制性手段的意義不僅在于可以促進行政公益訴訟順利進行，還可以實現(xiàn)雙方權(quán)力的平衡。這一思路之所以未能付諸立法實踐，主要是擔(dān)心檢察機關(guān)也陷入程序恣意之中，對此也可以借助檢察辦案一體化的思路。如果今后在穩(wěn)妥實踐的基礎(chǔ)上賦予檢察機關(guān)適當(dāng)?shù)膹娭菩源胧?，在行政公益訴訟案件中一般常態(tài)的證據(jù)調(diào)查手段可以由檢察機關(guān)自己決定是否行使，例如，詢問、查詢、向有關(guān)當(dāng)事人收集證據(jù)等，但當(dāng)遇到當(dāng)事人、行政機關(guān)不配合或一些不易被發(fā)現(xiàn)又容易滅失的證據(jù)或者情況緊急需要馬上調(diào)查收集證據(jù)的情況下，即檢察機關(guān)需要行使具有強制性的調(diào)查手段時，具體行使調(diào)查權(quán)的檢察機關(guān)必須向上級檢察機關(guān)申請，方能采取強制性調(diào)查措施。如此，通過向上級檢察機關(guān)申請調(diào)查令的方式，防止檢察機關(guān)陷入新的恣意妄為之中。

（二）借助“兩法”銜接平臺——提升檢察行政公益訴訟的有效性

“兩法”銜接機制中的立案監(jiān)督工作關(guān)注的是具體的違法行為是否構(gòu)成犯罪及行政機關(guān)是否將其移送至公安機關(guān)，行政公益訴訟工作著眼的是特定領(lǐng)域的違法行為及行政機關(guān)的履職缺陷，二者在內(nèi)容上是相通的，檢察機關(guān)可以將行政公益訴訟工作與“兩法銜接”工作一體推進。如檢察機關(guān)開展的對污染環(huán)境和危害食品安全犯罪專項立案監(jiān)督工作，涉及檢察機關(guān)行政公益訴訟領(lǐng)域，立案監(jiān)督工作和行政公益訴訟工作都需要著眼于行政執(zhí)法機關(guān)在處理具體違法活動中的履職情況，如果行政執(zhí)法機關(guān)有案不移、以罰代刑，則檢察機關(guān)可以通過立案監(jiān)督要求其依法向公安機關(guān)移送涉嫌犯罪的案件，如果同時該案所涉及的社會公共利益受損的問題或風(fēng)險尚未消除，檢察機關(guān)又可以通過行政公益訴訟要求行政執(zhí)法機關(guān)繼續(xù)履職。從檢察機關(guān)所要審查的內(nèi)容來看，立案監(jiān)督和行政公益訴訟均包括對基礎(chǔ)的違法行為及行政機關(guān)對此所采取的行政執(zhí)法活動的評價，只不過前者關(guān)注點在于行政執(zhí)法活動相對于違法行為的適當(dāng)性，后者關(guān)注點在于行政執(zhí)法活動相對于公益保護的有效性。

行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制及檢察機關(guān)立案監(jiān)督工作是在刑事追訴活動的制度框架內(nèi)進行的，檢察機關(guān)作為司法機關(guān)對行政執(zhí)法機關(guān)查處及移送涉嫌犯罪的行政違法案件活動具有較為具體的監(jiān)督權(quán)，出于刑事立案監(jiān)督的有效性，檢察機關(guān)需要對盡可能多的行政違法行為及其相應(yīng)的行政執(zhí)法的活動進行監(jiān)督和排查。在這一制度安排中，行政機關(guān)對檢察監(jiān)督活動往往能夠配合，并建立起信息共享等有效的工作機制。[4]對此，檢察機關(guān)可以將“兩法銜接”下的立案監(jiān)督與行政公益訴訟一體推進，為行政公益訴訟工作提供必要的支持。如案件信息共享是行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的重要內(nèi)容，檢察機關(guān)能夠據(jù)以獲知行政執(zhí)法機關(guān)在特定領(lǐng)域的履職情況及相應(yīng)的行政違法發(fā)案情況。檢察機關(guān)可以通過院內(nèi)部門配合，將刑事檢察部門掌握的行政違法案件信息轉(zhuǎn)化為民事行政檢察部門的公益訴訟案件線索，從而有條件對相關(guān)案件做到早發(fā)現(xiàn)并獲得更好的調(diào)查時機。在具體的行政違法案件審查中，從立案監(jiān)督所涉及的據(jù)以證明涉嫌犯罪事實的證據(jù)材料中可以審查是否存在公共利益受損的情況；而檢察機關(guān)對行政執(zhí)法機關(guān)履職情況的調(diào)查核實，也可以借助成熟的立案監(jiān)督程度得到額外的強化。從結(jié)果上來看，借助“行政執(zhí)法與刑事司法”銜接機制，部分行政執(zhí)法證據(jù)和刑事證據(jù)可以通過檢察機關(guān)內(nèi)部的信息共享直接轉(zhuǎn)化為行政公益訴訟中的證據(jù)材料，由此為檢察機關(guān)開展行政公益訴訟提供便利，同時檢察機關(guān)的監(jiān)督優(yōu)勢可以傳導(dǎo)至行政公益訴訟的調(diào)查核實環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)變?yōu)闄z察機關(guān)對行政執(zhí)法機關(guān)的程序優(yōu)勢，由此解決行政執(zhí)法機關(guān)不配合的問題。

（三）監(jiān)督與支持并重——找準(zhǔn)檢察機關(guān)行政公益訴訟的切入點

無論是一體化辦案中借助上級檢察機關(guān)的力量強化強制性還是借助成熟的“兩法”銜接機制提升有效性，都是著眼于當(dāng)前行政公益訴訟工作中監(jiān)督邏輯下的實踐困境，是借助業(yè)已成熟的檢察監(jiān)督力量彌補民行檢察框架下尚顯羸弱的行政公益訴訟工作。這種努力在當(dāng)下有其必要性和合理性，但行政公益訴訟作為一種具有獨立價值的制度設(shè)計，還應(yīng)當(dāng)在公益保護的視野中找到合適的切入點和突破口，通過其獨有的程序通道實現(xiàn)設(shè)立公益訴訟制度的初衷。實質(zhì)上，檢察機關(guān)和行政執(zhí)法機關(guān)都是公共利益的代表者，只是維護公共利益的階段和方式有所不同，盡管公益訴訟中包涵著對行政執(zhí)法活動進行監(jiān)督的邏輯，但基本的思路還是凝聚執(zhí)法司法合力共同打擊違法犯罪活動，保護社會公共利益不受損害。因此，檢察機關(guān)在公益訴訟工作中應(yīng)當(dāng)樹立監(jiān)督與支持并重的原則，在辦理公益訴訟案件中，要破除就案論案的籓籬，不能將辦理公益訴訟案件的重心囿于對行政執(zhí)法活動的糾錯。從當(dāng)前行政執(zhí)法的整體情況來看，行政執(zhí)法機關(guān)在豐富的社會實踐方式下面臨著較大的執(zhí)法壓力，一方面執(zhí)法人員疲于應(yīng)對各種高發(fā)的社會違法行為，一方面公眾對食品安全、環(huán)境污染等社會痛點問題持有集中的社會情緒。對此，檢察機關(guān)一種可行的思路就是通過行政公益訴訟幫助行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)涉及公益保護的執(zhí)法漏洞，并督促和幫助其整改落實，使行政執(zhí)法機關(guān)在公共利益保護中能夠精準(zhǔn)發(fā)力。在法治思維的指引下，檢察機關(guān)會同行政機關(guān)研討所涉領(lǐng)域存在的執(zhí)法困境，向當(dāng)?shù)卣岢鼍C合治理意見和建議，促進依法行政，最大化實現(xiàn)公益保護效能。

注釋：

[1]李勁：《環(huán)境行政公益訴訟證明責(zé)任問題研究》，載《渤海大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2018年第2期。

[2]范偉：《我國環(huán)境行政公益訴訟程序規(guī)則體系的建構(gòu)》，載《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2018年第3期。

[3]黃學(xué)賢：《行政公益訴訟回顧與展望——基于“一決定三解釋”及試點期間相關(guān)案例和〈行政訴訟法〉修正案的分析》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2018年第2期。

[4]劉遠：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制研究》，載《法學(xué)論壇》2009第1期。