聯(lián)合國保護少數(shù)群體兒童的立場、措施與啟示

唐 勇 邱露懿

（浙江財經(jīng)大學(xué)，杭州310018）

我國憲法對“多民族國家”屬性確認和關(guān)于“培養(yǎng)少年兒童全面發(fā)展”的規(guī)定，分別為各民族共同繁榮發(fā)展和依法保護未成年人權(quán)益提供了根本法依據(jù)。在多民族國家內(nèi)部，少數(shù)民族相對于主體民族是弱勢群體，少年兒童相對于成年人同樣是弱勢群體，如何保護少數(shù)民族少年兒童的權(quán)益成為一個具有實踐意義的法學(xué)命題。聯(lián)合國在保護少數(shù)群體兒童方面構(gòu)筑起一套以少數(shù)群體兒童權(quán)利為基準的政策體系，旨在敦促各主權(quán)國家采取主動措施尊重、保護和促進少數(shù)群體兒童權(quán)利的實現(xiàn)。據(jù)此，本文通過檢索聯(lián)合國正式文件系統(tǒng)（ODS）中，聯(lián)合國大會以及職司機構(gòu)發(fā)布的有關(guān)少數(shù)群體兒童①在聯(lián)合國文件的措辭中，少年、未成年人和兒童均有出現(xiàn)，基于《兒童權(quán)利公約》第一條“兒童系指18歲以下的任何人”的界定，本文統(tǒng)一使用兒童概念，特此說明。問題的建議、報告、說明、決議、聲明等公文，展現(xiàn)聯(lián)合國對保護少數(shù)群體兒童權(quán)利所采取的基本立場和主要措施，以期為我國少數(shù)民族兒童權(quán)利保護工作提供借鑒。

一、聯(lián)合國保護少數(shù)群體兒童的立場

從聯(lián)合國正式文件系統(tǒng)收錄和公開的資料觀之，聯(lián)合國對少數(shù)群體兒童保護的基本立場可以概括為平等原則和發(fā)展原則。其中，平等原則可以追溯到1945年《聯(lián)合國憲章》對聯(lián)合國宗旨的規(guī)定，即“不分種族、性別、語言、或宗教，增進并激勵對于全體人類之人權(quán)及基本自由之尊重”（第1條第3款）。自此，聯(lián)合國及其下屬職司機構(gòu)出臺的宣言和公約始終致力于維護個體、族群和國家等各個層面的法律地位平等。然而，在20世紀末，“人民所達到的社會、經(jīng)濟和文化發(fā)展的水平是經(jīng)由充斥著被奴役、殖民主義、甚至種族滅絕的歷史而來。盡管這些滔天罪行已成為過去，卻給那些國家留下無法承受的巨大不平等。”①托馬斯 博格：《“援助”全球窮人》，載許紀霖主編：《全球正義與文明對話》，南京：江蘇人民出版社2004年版，第195頁?；谛问狡降鹊闹贫劝才挪⒉荒芙鉀Q人際、族際和國際的差異，聯(lián)合國倡導(dǎo)發(fā)展的價值導(dǎo)向。時至今日，全球生產(chǎn)的物質(zhì)資料總量已經(jīng)能夠滿足全球人口的溫飽所需，但貧困、饑餓以及由此引發(fā)的暴力沖突依然普遍存在，基于發(fā)展原則，對弱勢群體的特別照顧從道義要求逐漸上升為法律原則。

（一）平等原則

平等原則是指個人或群體在尊嚴和法律上的無差別性和非歧視性。這是一種規(guī)范的要求，即任何人都要以同樣的方式，按照法律規(guī)范的要求承擔法律義務(wù)或享受法律權(quán)利，這就意味著相同的事實情況應(yīng)當適用相同的規(guī)則。當平等原則的規(guī)范要求轉(zhuǎn)向事實時，關(guān)于什么是“相同的事實情況”就成為一個隨時空轉(zhuǎn)移而需要不斷追問的問題。在現(xiàn)代人權(quán)理論體系中，平等原則強調(diào)非歧視性?！捌缫暤谋举|(zhì)特征在于不合理的差別對待,或者說沒有正當理由的差別處理?！薄捌缫曂鶃碓从诖蟊妼δ骋簧贁?shù)群體不同于社會主流部分的刻板印象以及由此引發(fā)的社會偏見?！雹谥軅ィ骸墩摻蛊缫暋罚d《現(xiàn)代法學(xué)》2006年第5期?！豆駲?quán)利和政治權(quán)利國際公約》第24條針對兒童的平等保護就是從反歧視的立場出發(fā)的，“每一兒童應(yīng)有權(quán)享受家庭、社會和國家為其未成年地位給予的必要保護措施，不因種族、膚色、性別、語言、宗教、國籍或社會出身、財產(chǎn)或出生而受任何歧視?！敝劣诤沃^歧視，聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)委員會（即現(xiàn)在的人權(quán)理事會）在《第18號一般性意見：不得歧視》中作出了明確解釋：“任何基于種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產(chǎn)、出生或其他身份的任何區(qū)域、排斥、限制或優(yōu)惠，其目的或效果為否認或妨礙任何人在平等的基礎(chǔ)上認識、享有或行使一切權(quán)利和自由?！雹邸陡魅藱?quán)條約機構(gòu)通過的一般性意見和一般性建議匯編》，HRI/GEN/1/Rev.6，2003年5月12日。

平等原則作為國家人權(quán)法的核心原則，同樣適用于少數(shù)群體兒童保護的領(lǐng)域。除了《在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利宣言》、《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧視宣言》等專門規(guī)范少數(shù)群體權(quán)利事務(wù)的文件外，聯(lián)合國在大量日常公文中反復(fù)強調(diào)對平等原則的尊重，敦促國際社會形成非歧視的保護機制。例如，《國內(nèi)和國際的法治問題大會高級別會議宣言》中會員國承諾“所有個人、機構(gòu)和實體，無論是公共還是私營部門，包括國家本身，都有責任遵守公正、公平和平等的法律，并有權(quán)享受法律的平等保護，不受任何歧視”；“尊重所有人的平等權(quán)利，不分種族、性別、語言或宗教”。④《國內(nèi)和國際的法治問題大會高級別會議宣言》，A/RES/67/1，2012年11月30日?！蛾P(guān)于少數(shù)群體與教育權(quán)的建議》第7條規(guī)定“國際人權(quán)的核心原則完全適用于教育權(quán)，各國應(yīng)忠實地予以落實。核心原則包括平等和不歧視原則?！薄捌降仍瓌t并不意味著在教育領(lǐng)域不管情況，千篇一律地一視同仁，而是意味著在有必要的情況下應(yīng)該有區(qū)別地對待個人和群體，這樣，如果國家沒有客觀合理的原因不以有區(qū)別的方式對待情況顯著不同的個人，那么不受歧視的權(quán)利也遭到了侵犯?！雹荨蛾P(guān)于少數(shù)群體與教育權(quán)的建議》，A/HRC/FMI/2008/2，2008年12月11日。

（二）發(fā)展原則

雖然1945年《聯(lián)合國憲章》在序言中宣告我聯(lián)合國人民同茲決心“促成大自由中之社會進步及較善之民生”，并為達此目的“促成全球人民經(jīng)濟及社會之進展”，但發(fā)展長期以來被視為一種“愿景”而非“原則”。在“愿景”的框架下，發(fā)展附屬于其他國際議題，比如，通過基本人權(quán)的實現(xiàn)、全球貿(mào)易的擴大、跨國投資的增加來達致發(fā)展的結(jié)果。1986年聯(lián)合國《發(fā)展權(quán)利宣言》宣告發(fā)展權(quán)利是一項不可剝奪的人權(quán)，發(fā)展逐漸成為國家社會和主權(quán)國家的法律和政策制定的指導(dǎo)思想。在此背景下，聯(lián)合國將發(fā)展原則作為少數(shù)群體保護的基本原則。

2000年聯(lián)合國千年首腦會議召開，150多個國家的元首或政府首腦出席了會議，并制定《聯(lián)合國千年宣言》。在該《宣言》第一部分“價值和原則”中，各國元首和政府首腦宣告：“作為領(lǐng)導(dǎo)人，我們對世界所有人民，特別易受傷害的人，尤其是擁有未來的全球兒童負有責任?！薄缎浴愤€設(shè)定了在2015年使世界各地的兒童都能上完小學(xué)、前五歲以下兒童死亡率減少三分之二等針對兒童的發(fā)展目標，作出不遺余力確保遭受種族滅絕等人道緊急狀態(tài)影響的兒童能得到援助和保護的承諾。①聯(lián)合國千年宣言》，A/RES/55/2，2000年9月13日。作為《宣言》的后續(xù)進展文件，《2030 年可持續(xù)發(fā)展議程》繼續(xù)強調(diào)對兒童和最脆弱群體發(fā)展的關(guān)注，致力于構(gòu)建“一個有可持續(xù)發(fā)展、包括持久的包容性經(jīng)濟增長、社會發(fā)展、環(huán)境保護和消除貧困與饑餓所需要的民主、良政和法治，并有有利的國內(nèi)和國際環(huán)境的世界”。②《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，A/RES/70/1，2015年10月21日。

二、聯(lián)合國保護少數(shù)群體兒童的措施

在平等和發(fā)展兩大原則指導(dǎo)下，聯(lián)合國通過一系列文件表達對少數(shù)群體兒童權(quán)利保護的關(guān)切，并試圖敦促成員國從國家公權(quán)力、國際合作和社會動員等諸多角度，實現(xiàn)對少數(shù)群體兒童的尊嚴、宗教信仰自由、受教育權(quán)、語言權(quán)利予以保護。當然這些措施在實踐層面往往具有交叉性，例如，對少數(shù)民族兒童受教育權(quán)的保護措施，往往涵蓋使用其本民族語言文字的權(quán)利，進而又有助于通過自我認同提升尊嚴。換句話說，人權(quán)項下各種權(quán)利的相互交織決定相應(yīng)保護措施的交叉重合。以其所側(cè)重的內(nèi)容為切入點，聯(lián)合國提出的保護措施包含下述內(nèi)容：

第一，保護少數(shù)群體兒童的尊嚴。人人有權(quán)享有尊嚴，然而由于發(fā)展不均衡，世界上仍有許多兒童，特別是少數(shù)群體兒童生活在貧窮、饑餓、臟亂、資源匱乏或沖突的環(huán)境中，遭受來自家庭、社會暴力特別是有害習(xí)俗的侵害，甚至被卷入沖突或戰(zhàn)爭，他們的人權(quán)和尊嚴往往得不到保障。聯(lián)合國首先關(guān)注的是尊嚴保障措施，敦促各成員國一視同仁地對所有兒童給予出生登記和公民身份證，不得直接或間接地拒絕或剝奪少數(shù)群體兒童的公民權(quán)，幫助他們獲得合法身份，以實現(xiàn)他們由公民權(quán)賦予的其他一系列權(quán)利，以此幫助他們?nèi)谌肷鐣?，提高生活水平，保護他們免受暴力、剝削和有害習(xí)俗的侵害；③《增進和保護所有人權(quán)、公民、政治、經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利，包括發(fā)展權(quán)：少數(shù)群體問題獨立專家蓋伊 麥克杜格爾的報告》，A/HRC/7/23，2008年2月28日。敦促各成員國承認少數(shù)群體的歷史、文化、語言和宗教背景的多樣性，尊重不同群體間的差異性和來自少數(shù)群體內(nèi)部的不同聲音，保障少數(shù)群體兒童權(quán)利不受歧視以及在權(quán)利受到侵害時能夠獲得救濟；①《在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數(shù)群體者的權(quán)利：聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員的年度報告》，A/HRC/31/27，2015年12月4日。敦促各國保證政策決定過程的公開透明，決策時充分尊重少數(shù)群體兒童自身及其父母或監(jiān)護人的意見與選擇，優(yōu)先考慮少數(shù)群體兒童的具體情況與切實需求；②《防止歧視：防止歧視和保護少數(shù)》，E/CN.4/Sub.2/2003/21，2003年6月17日。并在公民權(quán)基礎(chǔ)上，要求各成員國提供完善的兒童福利保障。③《在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利：聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員的報告》，A/HRC/16/39，2010年12月14日。

第二，保護少數(shù)群體兒童的宗教信仰自由。宗教信仰對少數(shù)群體兒童的意義不容忽視，從結(jié)果上看，在主權(quán)國家不占主流的教派往往就是認定和識別少數(shù)群體的標志；從過程上看，少數(shù)群體兒童在其成長過程中面臨宗教信仰的選擇問題。聯(lián)合國秉持宗教寬容和宗教多樣的信念，致力于少數(shù)群體兒童宗教信仰自由的保護。所采取的措施包括三個方面：第一，在家庭生活領(lǐng)域，聯(lián)合國承認并尊重宗教少數(shù)群體兒童根據(jù)自身意愿接受宗教的自由，其父母或監(jiān)護人有權(quán)根據(jù)自身信仰教育兒童或要求兒童接受的某一宗教類型，進而確保宗教少數(shù)群體兒童不會違背自身意愿或父母或監(jiān)護人的意愿參加宗教典禮或儀式。④《宗教或信仰自由問題特別報告員海納 比勒費爾特的報告》，A/HRC/22/51，2013年12月24日。換句話說，成員國要尊重少數(shù)群體的兒童及其父母或監(jiān)護人的宗教選擇自由。第二，在社會交往領(lǐng)域，聯(lián)合國呼吁宗教寬容，敦促各國保障宗教少數(shù)群體的宗教信仰自由，并打擊宗教歧視和不寬容現(xiàn)象，⑤《在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利：聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員的年度報告》，A/HRC/34/21，2016年12月16日。要求成員國通過立法、政策和國際合作等方式，避免基于宗教派別的歧視、侵害或恐怖主義。第三，在學(xué)校教育領(lǐng)域，聯(lián)合國要求成員國確保宗教教育課程的形式和內(nèi)容中立且客觀，確保本國的教育環(huán)境歡迎且不歧視宗教少數(shù)群體兒童，確保他們能夠?qū)W習(xí)并了解自身的宗教文化，表明自身的宗教信仰，參加自己宗教的活動，促進各宗教群體間的交流與理解。⑥《保障宗教少數(shù)群體權(quán)利的建議草案》，A/HRC/FMI/2013/3，2013年10月4日。

第三，保護少數(shù)群體兒童的受教育權(quán)。除了貫徹終身教育和學(xué)習(xí)型社會兩大理念，聯(lián)合國教科文組織拒絕文化沙文主義，彰顯教育中的文化多樣性，鼓勵包容性的教育政策。⑦聯(lián)合國教科文組織編：《反思教育：向“全球共同利益”的理念轉(zhuǎn)變？》，聯(lián)合國教科文組織總部中文科譯，北京：教育科學(xué)出版社2017年版，第58頁。這種基于文化多樣性的教育政策，主要解決的就是少數(shù)群體兒童的受教育權(quán)保護問題。聯(lián)合國試圖通過教育打破階層之間的隔閡、避免貧困的代際傳遞、實現(xiàn)教育領(lǐng)域的性別平等和族裔平等。相關(guān)的措施包括：要求各成員國不得在教育中限制少數(shù)民族語言的使用，敦促各國采取雙語教學(xué)模式，在初級教育中使用少數(shù)群體兒童的母語，并逐步引入國家語言；⑧《少數(shù)群體問題獨立專家麗塔 伊扎克的報告》，A/HRC/22/49，2012年12月31日。敦促各成員國將人權(quán)教育納入到教學(xué)內(nèi)容中，使少數(shù)群體兒童充分地意識到自身權(quán)利并得以維護自身權(quán)利；⑨《紀念〈在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利宣言〉通過二十周年的小組討論會摘要：人權(quán)事務(wù)高級專員的報告》，A/HRC/20/6，2012年5月16日。敦促各成員國劃撥充足的教育資金，減輕教育費用，簡化招生和注冊程序，以提高少數(shù)群體兒童的入學(xué)率，為他們?nèi)雽W(xué)和繼續(xù)接受教育掃清障礙；敦促各國在所有級別的教育中招聘和培訓(xùn)來自少數(shù)群體的教師，并持續(xù)地培訓(xùn)教師使他們能夠接受不同文化背景的學(xué)生的需求，在學(xué)校中創(chuàng)建多文化氛圍。①《關(guān)于少數(shù)群體與教育權(quán)的建議》，A/HRC/FMI/2008/2，2008年12月11日。

第四，保護少數(shù)群體兒童的語言權(quán)利。與宗教相類似，語言成為少數(shù)群體的標志，同時關(guān)涉少數(shù)群體兒童的社會融入。少數(shù)群體兒童在成長過程中面臨語言選擇的困境，學(xué)習(xí)使用母語是其融入家庭生活并構(gòu)建群體認知的要素，同樣是其基本權(quán)利；與此同時，在社會交往趨于頻繁尤其是市場經(jīng)濟國家，通用語言文字系統(tǒng)構(gòu)成高等教育、勞動就業(yè)、民主選舉等其他基本權(quán)利享有的基礎(chǔ)。因此，聯(lián)合國不能替少數(shù)群體兒童作出語言選擇，只能敦促其所在國家通過公共服務(wù)語言文字的改善，為少數(shù)民族兒童使用其母語提供便利。相關(guān)措施包括：敦促各成員國承認并尊重語言權(quán)利屬于基本人權(quán)，保護語言少數(shù)群體的多樣性，促進語言少數(shù)群體兒童與其他兒童之間以及不同母語的語言少數(shù)群體兒童間的相互理解與尊重；敦促各成員國在立法與司法層面上明確與落實語言權(quán)利，為語言少數(shù)群體兒童提供權(quán)利遭受侵害后的救濟途徑，同時在訴訟中為無法理解訴訟語言的語言少數(shù)群體兒童主動且免費地提供母語翻譯；敦促各成員國保護語言少數(shù)群體兒童在從學(xué)前教育到高等教育的各級公共教育中接受母語授課的權(quán)利，盡可能地在各級公共教育中為語言少數(shù)群體兒童提供高質(zhì)量的母語授課；敦促各成員國承認語言少數(shù)群體兒童使用母語形式的姓名的權(quán)利，并為此消除障礙、提供方便；敦促各成員國允許廣播、電視、數(shù)字媒體使用少數(shù)群體語言傳播，同時公共媒體需要為語言少數(shù)群體兒童留有一定空間。②《少數(shù)群體問題獨立專家麗塔 伊扎克的報告》，A/HRC/22/49，2012年12月31日。

第五，保護少數(shù)群體女童的特別措施。性別歧視是普遍存在的國際問題，當性別變量與少數(shù)群體兒童相結(jié)合時，少數(shù)群體女童保護就成為一個專門的主題。為了避免和消減對少數(shù)群體女童的“多重和交叉形式歧視”，聯(lián)合國采取的措施包括：敦促各成員國在國內(nèi)立法和司法層面上消除對少數(shù)群體女童直接或間接的歧視，包括各種不良習(xí)俗，消除少數(shù)群體女童在權(quán)利受到侵害時訴諸司法、獲得法律援助的障礙，如開展普法活動、在司法及法律援助活動中配備她們母語的翻譯等；敦促各成員國采取特殊政策、方針和措施改善少數(shù)群體女童受歧視和不平等待遇的情況，并在制定政策、方針和措施時充分納入“性別和少數(shù)群體視角”并考慮少數(shù)群體女童自身的意見，并制定標準使這些政策、方針和措施的效果能夠得到評估和監(jiān)督；敦促在沖突或沖突后國家或地區(qū)的行動人員認識到少數(shù)群體女童的特殊性和脆弱性，特別是在沖突中存在性暴力時，同時敦促各國政府為少數(shù)群體女童在權(quán)利受侵害后訴諸法律掃清障礙；敦促政府采取有效措施消除有害習(xí)俗和其他當代形式的奴役，包括強迫勞動、債務(wù)質(zhì)役、童工、買賣兒童、強迫賣淫、強迫婚姻和早婚，并加強國際合作、建立專屬機構(gòu)，為她們提供各方面的援助與支持，防止少數(shù)群體女童受到傷害或者二次傷害。③《少數(shù)群體問題論壇第四屆會議的建議：保障少數(shù)群體婦女和女童的權(quán)利》，A/HRC/19/71，2011年1月3日。

三、聯(lián)合國保護少數(shù)群體兒童的啟示

聯(lián)合國堅持平等和發(fā)展原則，構(gòu)建起保護少數(shù)群體兒童權(quán)利的措施體系，為多民族國家在該領(lǐng)域的立法完善和政策安排提供參考樣本，其中一些強行法的制度安排直接成為締約國的法律淵源。具有民族多樣性的國家積極從聯(lián)合國的文件中吸取養(yǎng)分，提升本國的人權(quán)保障水平，例如，拉脫維亞通過了《關(guān)于拉脫維亞羅姆族的國家方案》，采取了關(guān)于教育和融合的具體措施以增加羅姆族兒童的教育機會；保加利亞通過了《羅姆人融入社會十周年國家行動計劃》和《少數(shù)族裔中處于不利地位者保健戰(zhàn)略》等文件保護少數(shù)群體；①《聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員的年度報告以及高級專員辦事處和秘書處長的報告：在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利》，A/HRC/10/38，2008年12月23日。波黑采取了各種計劃和措施提高對吉普賽兒童的社會包容性。②《在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利：聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員的報告》，A/HRC/16/39，2010年12月14日。聯(lián)合國和其他國家關(guān)于保護少數(shù)群體兒童的做法對中國有三個保護維度的借鑒意義。

（一）國家公權(quán)力保護

縱觀聯(lián)合國有關(guān)少數(shù)群體兒童保護的正式文件，不難發(fā)現(xiàn)聯(lián)合國對少數(shù)群體兒童保護的主要措施是為各國提供有關(guān)建議，敦促國家、地區(qū)或地方政府重視少數(shù)群體兒童面臨的各種問題，采取有效措施保護少數(shù)群體兒童，解決他們的困境，同時各成員國認識到少數(shù)群體內(nèi)部意見的多樣性，采取措施保證少數(shù)群體兒童及其父母或監(jiān)護人能夠充分和有效地參與這些措施的擬定、執(zhí)行和監(jiān)督，對不同的意見予以傾聽并納入考慮，這些措施主要包括立法、司法和行政三方面。由于聯(lián)合國的職能是促進國際磋商、開展國際合作、協(xié)調(diào)各國行動，對各國內(nèi)部的事務(wù)并不享有直接權(quán)力，因此，這些措施最終需要通過國家公權(quán)力的運行得以落實。例如，《在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利宣言》第1條第1款規(guī)定：“各國應(yīng)在各自領(lǐng)土內(nèi)保護少數(shù)群體的存在及其民族或族裔、文化、宗教和語言上的特征并應(yīng)鼓勵促進該特征的條件?！边@種“應(yīng)為”屬于聯(lián)合國對各國提出的要求，但并不直接對主權(quán)國家有強制約束力。再如，人權(quán)理事會“敦促各國酌情審查、頒布和修訂立法及教育政策和制度，確保實現(xiàn)《世界人權(quán)宣言》中規(guī)定的平等接受教育的權(quán)利，消除歧視，為少數(shù)群體成員，特別是少數(shù)群體兒童提供平等接受優(yōu)質(zhì)教育的機會”③《人權(quán)理事會通過的決議13/12在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利》，A/HRC/RES/13/12，2010年4月14日。，同樣是依托于主權(quán)國家有所作為。因此，國家公權(quán)力保護可以被視為是少數(shù)群體兒童保護最主要的方式。

作為一個負責任的發(fā)展中多民族國家，中國政府積極運用國家公權(quán)力保護少數(shù)群體兒童的權(quán)利。例如，在少數(shù)民族脫貧方面“中國政府制定了一系列政策措施幫助少數(shù)民族和民族地區(qū)加快經(jīng)濟社會發(fā)展”④《中國政府關(guān)于人權(quán)理事會極端貧困與人權(quán)問題特別報告員訪華報告初稿的意見》，A/HRC/35/26/Add.6，2017年5月29日。，這些政策措施雖然不是直接針對少數(shù)民族兒童，但是對少數(shù)民族的脫貧扶貧從根源上改善了少數(shù)民族兒童所處的生存環(huán)境，促進少數(shù)民族兒童發(fā)展權(quán)利的實現(xiàn)。在全面建成小康社會的新時代，中國應(yīng)當切實遵循聯(lián)合國規(guī)范性文件的原則，建立符合國內(nèi)法體系的少數(shù)民族兒童權(quán)利保障機制，尤其是在充足食物、中小學(xué)教育、基本醫(yī)療服務(wù)、雙語教育方面落實法律和政策，以此作為建設(shè)中華民族共同體的民心工程。

（二）社會協(xié)同保護

在聯(lián)合國文件的倡議中，對少數(shù)群體兒童的保護僅僅依靠國家公權(quán)力是遠遠不夠的。一方面，在現(xiàn)代法治國家，國家公權(quán)力必須在法律框架內(nèi)行使，而法律只規(guī)范部分重要的事項，這就意味著公權(quán)力不能涵蓋少數(shù)群體兒童保護的全部事項；另一方面，對于少數(shù)群體兒童本人而言，無論在學(xué)校還是家庭，與公權(quán)力直接接觸的機會并不多，特別是由于行為能力的限制并不直接參與公共事務(wù)，這就為其他力量的介入提供空間。這個空間可以概括為社會參與保護，包括家庭、學(xué)校、社區(qū)、社會機構(gòu)乃至整個社會?！哆m合兒童生長的世界》提出“消除土著兒童和屬于少數(shù)群體的兒童在健康和取得基本社會服務(wù)、包括保健服務(wù)方面的任何差異”，“確保土著兒童和屬于少數(shù)群體的兒童能在與其他兒童相同的基礎(chǔ)上接受教育”，“讓土著兒童和屬于少數(shù)群體的兒童能夠了解并保存他們的文化特性、包括語言和價值觀等重要方面”等社會保護措施。①《適合兒童生長的世界》，A/RES/S-27/2，2002年10月11日。

對于中國而言，社會協(xié)同保護涉及三個層次。第一，家庭。家庭是社會的基本單位，也是兒童成長過程中接觸時間最長的空間。在脫貧攻堅的關(guān)鍵時期，決戰(zhàn)決勝深度貧困的工作要瞄準老少邊窮地區(qū)的家庭，完善供電系統(tǒng)，提供清潔飲水，建設(shè)衛(wèi)生設(shè)施，不僅僅是不挨餓，還應(yīng)當確保少數(shù)民族兒童能夠在體面的家庭環(huán)境成長起來。同時，給少數(shù)民族兒童的家長或監(jiān)護人給予宗教信仰和民族語言選擇上的自由，避免國家公權(quán)力過度侵入家庭生活。第二，學(xué)校。在普及義務(wù)教育的底線基礎(chǔ)上，學(xué)校應(yīng)當為少數(shù)民族兒童營造寬容友好的教育環(huán)境。從促進的維度，包括改善少數(shù)民族兒童在校的膳食水平和學(xué)習(xí)條件，豐富少數(shù)民族兒童的教育資源，改善教育基礎(chǔ)設(shè)施，并提供雙語教學(xué)以提高他們獲得的教育質(zhì)量，做好各民族交往交流交融的團結(jié)教育工作。從抵制的維度，包括防止極端民族主義思潮向?qū)W校滲透，防止兒童之間的歧視和欺凌。第三，社會機構(gòu)。社會機構(gòu)是創(chuàng)新社會治理的主要參與力量，能為少數(shù)民族兒童及其家庭提供必要的生活服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、文化和體育活動、教育和心理咨詢以及社會法律服務(wù)。例如，俄羅斯建立家庭暴力受害者的社會康復(fù)制度，由社會福利機關(guān)和機構(gòu)提供對于家庭、兒童和婦女極為重要的務(wù)實的醫(yī)療、心理、教育和法律服務(wù)，在困難的條件下提供幫助，協(xié)助解決家庭和心理問題。②《從各國政府收到的資料：俄羅斯聯(lián)邦：俄羅斯聯(lián)邦根據(jù)聯(lián)合國土著問題常設(shè)論壇的請求提交的關(guān)于為執(zhí)行論壇建議而在全國采取的措施的資料》，E/C.19/2009/4/Add.7，2009年4月2日。這種由社會中介組織提供的服務(wù)涉及經(jīng)濟、社會和文化諸多，既因地制宜、因時制宜地解決少數(shù)民族兒童可能遇到的困難，又為民族認同和民族交融提供平臺。

（三）國際合作

為保護少數(shù)群體兒童必要時需要開展國際合作?！秲和瘷?quán)利公約》在序言部分寫道“確認國際合作對于改善每一國家、特別是發(fā)展中國家兒童的生活條件的重要性”。開展國際合作對保護少數(shù)群體兒童的權(quán)利相當重要，特別是在“強迫勞動、債務(wù)質(zhì)役、童工、買賣兒童、強迫賣淫、強迫婚姻和早婚”③《保障少數(shù)群體婦女和女童的權(quán)利》，A/HRC/19/71，2011年1月3日。等領(lǐng)域，針對少數(shù)群體跨國境的違法犯罪行為尚未根除，更應(yīng)該加強國際合作的力度。

中國保護少數(shù)群體兒童權(quán)利的國際合作包括兩個維度。其一，作為最大的發(fā)展中國家和多民族國家，中國在國內(nèi)少數(shù)民族兒童權(quán)利保障方面取得的成就和積累的經(jīng)驗，可以作為國際社會參考和借鑒的樣本。中國在國際事務(wù)對話方面應(yīng)當更加積極主動，參與國際少數(shù)群體兒童人權(quán)保障的制度構(gòu)建，發(fā)出中國聲音，提供中國智慧。其二，針對國際社會或某些國家存在侵害少數(shù)群體兒童權(quán)利的現(xiàn)象，中國應(yīng)當積極參與聯(lián)合國的統(tǒng)一部署。例如，在聯(lián)合國維和行動中為戰(zhàn)亂國家的少數(shù)群體兒童提供醫(yī)療救護，通過雙邊和多邊協(xié)定運用司法協(xié)助的手段打擊針對少數(shù)群體兒童的偷渡、奴役、性交易和人口買賣等跨國犯罪活動。