從“兒童票價(jià)”糾紛反思我國(guó)兒童權(quán)益保障制度的不完善

潘芳芳 涂冉竹

（中國(guó)政法大學(xué)，北京100088；武漢市江漢區(qū)人民法院，武漢430021）

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，多個(gè)旅游參觀場(chǎng)所因兒童票價(jià)優(yōu)惠的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題與乘客之間產(chǎn)生糾紛，游覽參觀場(chǎng)所以?xún)和吧砀摺睘楹饬繕?biāo)準(zhǔn)判斷兒童能否享受票價(jià)優(yōu)惠的做法受到人們的廣泛質(zhì)疑。2018年1月13日，廣東省高級(jí)人民法院法官劉德敏帶著剛過(guò)10歲生日的女兒赴上海迪士尼樂(lè)園游玩，因?yàn)榕畠荷砀叱^(guò)迪士尼兒童優(yōu)惠票價(jià)的最高限度1.4米而無(wú)法享受有兒童優(yōu)惠的親子套餐票價(jià)，被工作人員要求為女兒補(bǔ)買(mǎi)成人票。劉德敏因認(rèn)為將“身高”作為兒童票價(jià)優(yōu)惠的衡量標(biāo)準(zhǔn)不合理而將上海迪士尼樂(lè)園主管方上海國(guó)際主題樂(lè)園有限公司訴至法院，要求法院判令被告返還其多支出的費(fèi)用，并修改兒童票購(gòu)票標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)兒童的年齡確定優(yōu)惠幅度。上海浦東新區(qū)人民法院2018年7月9日下午開(kāi)庭審理此案，但未當(dāng)庭宣判。無(wú)獨(dú)有偶，2019年2月28日，廣東省消費(fèi)者委員會(huì)就廣州長(zhǎng)隆集團(tuán)多個(gè)場(chǎng)所存在以“身高”作為未成年人優(yōu)惠票標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，代表消費(fèi)者向廣州市中級(jí)人民法院提起消費(fèi)民事公益訴訟，要求廣州長(zhǎng)隆集團(tuán)停止侵害、排除妨礙、賠禮道歉。此案被稱(chēng)為“全國(guó)第一宗未成年人消費(fèi)權(quán)益保護(hù)公益訴訟”。

兒童票價(jià)優(yōu)惠政策與兒童福利的保障密切相關(guān)，在爭(zhēng)議頻出的情況下，優(yōu)惠政策的標(biāo)準(zhǔn)該到底應(yīng)如何制定已經(jīng)引起了社會(huì)和立法者的關(guān)注。2018年，《未成年人保護(hù)法》成為全國(guó)人大常委會(huì)立法工作計(jì)劃的“預(yù)備審議項(xiàng)目”；2019年，在人大代表的多次呼吁下，在《未成年人保護(hù)法》中“修改和明確兒童票價(jià)優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)”被正式列入人大立法規(guī)劃內(nèi)容之列。專(zhuān)家紛紛提議，應(yīng)當(dāng)提高免票標(biāo)準(zhǔn)或從立法層面統(tǒng)一和明確合適的標(biāo)準(zhǔn)。①見(jiàn)《羊城派》：“兒童免票到底按身高還是按年齡？專(zhuān)家建議在立法中統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”，2018年5月14日，https://ycpai.ycwb.com/amucsite/pad/index.html?from=singlemessage&isappinstalled=0#/detail/95004，2019年3月8日最后訪問(wèn)。

二、“身高”標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)生基礎(chǔ)

各個(gè)部門(mén)或游覽參觀點(diǎn)因兒童優(yōu)惠票價(jià)的衡量標(biāo)準(zhǔn)而與消費(fèi)者之間爭(zhēng)議頻發(fā)的情況是在近幾年才開(kāi)始出現(xiàn)，但此前，以“身高”作為兒童能否享受優(yōu)惠政策的標(biāo)準(zhǔn)的情況已經(jīng)存在多年，成為很多部門(mén)、行業(yè)和游覽參觀點(diǎn)的“傳統(tǒng)”和“習(xí)俗”，作為通行做法而被公眾普遍的接受和遵守。以此為背景，經(jīng)考察發(fā)現(xiàn)，兒童票價(jià)優(yōu)惠政策以“身高”為衡量標(biāo)準(zhǔn)的原因可能基于以下幾個(gè)方面。

（一）審核成本與效率的考量

快速、便捷和高效是行政部門(mén)和各組織機(jī)構(gòu)、公司在工作中追求的目標(biāo)。針對(duì)兒童優(yōu)惠票價(jià)，采取單一“身高”標(biāo)準(zhǔn)的最主要的原因即出于對(duì)審核成本和效率的考量。以“身高”為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定兒童應(yīng)當(dāng)享有的優(yōu)惠的程度，通常只需要檢票人員的目測(cè)即可作出判斷，在目測(cè)不能直接做出判斷或者目測(cè)產(chǎn)生爭(zhēng)議的情況下，可通過(guò)檢票入口的身高測(cè)量工具進(jìn)行輔助判斷。該種標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，在人口流量大或者時(shí)間效率要求高的場(chǎng)合和場(chǎng)所，如公交車(chē)乘車(chē)、節(jié)假日旅游景點(diǎn)等，能夠大大提升審核效率，減少審核時(shí)間，降低審核成本，測(cè)量尺所具有的客觀與精準(zhǔn)一定程度上也能夠打消消費(fèi)者疑慮，幫助減少爭(zhēng)議和分歧。

按照1985年《居民身份證條例》（已失效）的規(guī)定，我國(guó)居民需要滿16周歲才可以申請(qǐng)辦理居民身份證。②見(jiàn)1985年《中華人民共和國(guó)居民身份證條例》第四條。雖然新法已經(jīng)對(duì)該條規(guī)定做出了修改，但長(zhǎng)期以來(lái)的形成的習(xí)慣，導(dǎo)致大部分的家長(zhǎng)在孩子未滿16周歲或沒(méi)有特別需要的情況下，都沒(méi)有盡早給孩子辦理身份證的意識(shí)，要求家長(zhǎng)和兒童外出旅游和參觀時(shí)隨身攜帶兒童戶口簿和出生證以作身份證明的做法也不具有普遍的現(xiàn)實(shí)可行性，并且這兩樣證件上面沒(méi)有照片，工作人員根本無(wú)法明確判斷證件上的人與需要判斷的人是否為同一人。所以，在缺乏有效的兒童年齡證明文件的情況下，以“年齡”作為兒童票價(jià)優(yōu)惠的標(biāo)準(zhǔn)，容易引發(fā)“身份辨別”的爭(zhēng)議和難題，且存在一定的操作困難。由此，多數(shù)的旅游參觀點(diǎn)在設(shè)置兒童優(yōu)惠票價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不約而同地選擇了相同的“身高”標(biāo)準(zhǔn)。

（二）地方與行業(yè)的慣例和要求

當(dāng)前，關(guān)于各處游覽參觀點(diǎn)的門(mén)票價(jià)格管理，尚未出現(xiàn)專(zhuān)門(mén)的立法予以規(guī)范，主要通過(guò)各個(gè)部門(mén)的規(guī)章以及省、市地方政策進(jìn)行調(diào)整。以“身高”為硬性的優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，是各個(gè)行業(yè)和部門(mén)較為普遍的做法。

交通運(yùn)輸部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于印發(fā)《汽車(chē)運(yùn)價(jià)規(guī)則》和《道路運(yùn)輸價(jià)格管理規(guī)定》中規(guī)定，乘坐汽車(chē)和火車(chē)的兒童，超過(guò)1.5米的需要和成人一樣購(gòu)買(mǎi)全票；身高1.2-1.5米之間的兒童，需要購(gòu)買(mǎi)兒童票，票價(jià)為全票的一半；身高1.2米以下的兒童，不單獨(dú)占用座位的前提下免票。③見(jiàn)交通運(yùn)輸部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于印發(fā)《汽車(chē)運(yùn)價(jià)規(guī)則》和《道路運(yùn)輸價(jià)格管理規(guī)定》的通知第十二條：“成人及身高超過(guò)1.5米的兒童乘車(chē)購(gòu)買(mǎi)全票。身高1.2米以下、不單獨(dú)占用座位的兒童乘車(chē)免票，身高1.2-1.5米的兒童乘車(chē)購(gòu)買(mǎi)兒童票，革命傷殘軍人、因公致殘的人民警察乘車(chē)分別憑《中華人民共和國(guó)殘疾軍人證》、《中華人民共和國(guó)傷殘人民警察證》購(gòu)買(mǎi)優(yōu)待票。兒童票和優(yōu)待票按照具體執(zhí)行票價(jià)的50%計(jì)算。”廣州市物價(jià)局在游覽參觀點(diǎn)門(mén)票價(jià)格管理中規(guī)定，實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)的旅游參觀點(diǎn)，對(duì)1.2米（含1.2米）以下兒童免費(fèi)，對(duì)1.2米（不含1.2米）至1.5米（含1.5米）的兒童實(shí)行半票優(yōu)惠。①見(jiàn)《廣州市物價(jià)局關(guān)于我市游覽參觀點(diǎn)門(mén)票價(jià)格管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，穗價(jià)[2013]134號(hào)，http://www.gz.gov.cn/gzswjk/2.2.10/201307/603fda3e30a7409a8eae177bf7a9802f.shtml，2019年3月11日最后一次訪問(wèn)?！稄V州地鐵票務(wù)規(guī)則》規(guī)定：“一名成年乘客可免費(fèi)帶一名身高不超過(guò)1.2米（含1.2米）的兒童；所帶的兒童超過(guò)一名的，按超過(guò)人數(shù)購(gòu)票。身高超過(guò)1.2米的兒童須憑有效車(chē)票乘車(chē)?！雹谝?jiàn)《廣州地鐵票務(wù)規(guī)則》，http://cs.gzmtr.com/website/cpsy.html，2019年3月11日最后一次訪問(wèn)。

鐵道部針對(duì)鐵路旅客運(yùn)輸?shù)膬r(jià)格設(shè)定針對(duì)兒童的優(yōu)惠，也是依據(jù)的身高標(biāo)準(zhǔn)：每一成人旅客可免費(fèi)攜帶一名身高不足1.2米的兒童，超過(guò)一名時(shí)，超過(guò)的人數(shù)應(yīng)買(mǎi)兒童票。隨同成人旅行身高1.2-1.5米的兒童，應(yīng)當(dāng)購(gòu)買(mǎi)兒童票；超過(guò)1.5米時(shí)應(yīng)買(mǎi)全價(jià)票，同時(shí)規(guī)定“免費(fèi)乘車(chē)及持兒童票乘車(chē)的兒童單獨(dú)使用臥鋪時(shí)，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)收票價(jià)差額?！雹垡?jiàn)鐵道部1997年發(fā)布的《鐵路旅客運(yùn)輸規(guī)程》，(鐵運(yùn)[1997]101號(hào))，https://baike.baidu.com/item/鐵路旅客運(yùn)輸規(guī)程/7626521?fr=aladdin，2019年3月11日最后訪問(wèn)。

（三）法律規(guī)范的非強(qiáng)制性要求

《未成年人保護(hù)法》是關(guān)于兒童利益保護(hù)和福利保障最為直接和具體的法律規(guī)范。該法從宏觀層面，要求國(guó)家和社會(huì)關(guān)心和愛(ài)護(hù)未成年人，④見(jiàn)2012年《未成年人保護(hù)法》第27條。保障兒童的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)和參與權(quán)，為未成年人提供特殊、優(yōu)先的保護(hù)。⑤見(jiàn)2012年《未成年人保護(hù)法》第3條。但具體到兒童票價(jià)的優(yōu)惠政策問(wèn)題，法律僅針對(duì)一些特殊的場(chǎng)所進(jìn)行明確的規(guī)范和要求，包括愛(ài)國(guó)主義教育基地、圖書(shū)館、青少年宮、兒童活動(dòng)中心和博物館、紀(jì)念館、科技館、展覽館、美術(shù)館、文化館以及影劇院、體育場(chǎng)館、動(dòng)物園、公園等；⑥見(jiàn)2012年《未成年人保護(hù)法》第30條。其他的行業(yè)和場(chǎng)所，《未成年人保護(hù)法》則將權(quán)限賦予了部門(mén)和當(dāng)?shù)卣?，僅要求其采取一定的措施，“鼓勵(lì)”其對(duì)未成年人免費(fèi)或者優(yōu)惠開(kāi)放。⑦見(jiàn)2012年《未成年人保護(hù)法》第31條。在《未成年人保護(hù)法》中對(duì)相關(guān)問(wèn)題予以規(guī)范，使兒童票價(jià)優(yōu)惠的享有從單純的“兒童福利”上升到了兒童“基本權(quán)利”的層面，強(qiáng)調(diào)了享受優(yōu)惠的票價(jià)政策對(duì)兒童的重要意義。但因?yàn)槿狈?qiáng)制性的義務(wù)規(guī)范和要求，使兒童該項(xiàng)權(quán)利的享有在現(xiàn)實(shí)中并不能夠得到有力的貫徹和落實(shí)。

國(guó)家發(fā)展改革委2012年專(zhuān)門(mén)針對(duì)青少年門(mén)票價(jià)格優(yōu)惠而出臺(tái)的《通知》，也僅僅是對(duì)實(shí)行政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)管理的游覽參觀點(diǎn)的價(jià)格作出明確的規(guī)范，但對(duì)于其他實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)的游覽參觀點(diǎn)，也是“鼓勵(lì)”其“參照”實(shí)行政府價(jià)格管理的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行：“鼓勵(lì)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)的游覽參觀點(diǎn)參照上述規(guī)定，對(duì)青少年等給予票價(jià)優(yōu)惠。”⑧見(jiàn)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)青少年門(mén)票價(jià)格優(yōu)惠政策的通知》，發(fā)改價(jià)格[2012]283號(hào)，http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201208/t20120820_499416.html，2019年3月11日最后訪問(wèn)。依據(jù)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于做好法定節(jié)假日期間游覽參觀點(diǎn)門(mén)票和道路客運(yùn)價(jià)格管理工作的通知》中的規(guī)定，各地的價(jià)格主管部門(mén)“積極引導(dǎo)”實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)的單位確定票價(jià)，“鼓勵(lì)”其“從低確定”價(jià)格，對(duì)特殊人群予以票價(jià)優(yōu)惠。⑨見(jiàn)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于做好法定節(jié)假日期間游覽參觀點(diǎn)門(mén)票和道路客運(yùn)價(jià)格管理工作的通知》：五、引導(dǎo)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)的游覽參觀點(diǎn)和道路客運(yùn)合理確定票價(jià)水平：各級(jí)價(jià)格主管部門(mén)要積極引導(dǎo)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)的游覽參觀點(diǎn)單位和道路客運(yùn)經(jīng)營(yíng)者合理確定票價(jià)水平，加強(qiáng)自律。鼓勵(lì)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)的游覽參觀點(diǎn)單位從低確定門(mén)票價(jià)格，調(diào)整門(mén)票價(jià)格提前半年向社會(huì)公布，不在法定節(jié)假日期間集中提高門(mén)票價(jià)格，并對(duì)老年人、現(xiàn)役軍人、軍隊(duì)離退休干部、未成年人、學(xué)生、殘疾人和兒童等特殊人群給予票價(jià)優(yōu)惠等。http://www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/2010tz/t20100427_343134.htm ，2019年3月11日最后訪問(wèn)。

沒(méi)有了上位法的強(qiáng)制性要求，各個(gè)部門(mén)和當(dāng)?shù)卣憧砂凑兆陨淼陌l(fā)展需求，自主的設(shè)定符合自身利益追求的標(biāo)準(zhǔn)，使各地、各行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定即便與法律的原則與精神不符，也處于“有據(jù)可循”的狀態(tài)，讓消費(fèi)者心生疑慮卻“無(wú)據(jù)可循”，不能夠獲得應(yīng)有的有效救濟(jì)。

三、“身高”標(biāo)準(zhǔn)存在的問(wèn)題

（一）標(biāo)準(zhǔn)亂象

2012年，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)專(zhuān)門(mén)出臺(tái)規(guī)范性文件進(jìn)一步落實(shí)兒童、學(xué)生、未成年人（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“青少年”）門(mén)票價(jià)格優(yōu)惠政策等有關(guān)問(wèn)題。①見(jiàn)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)青少年門(mén)票價(jià)格優(yōu)惠政策的通知》，發(fā)改價(jià)格[2012]283號(hào)，http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201208/t20120820_499416.html，2019年3月11日最后訪問(wèn)。《通知》將全國(guó)各地的游覽參觀點(diǎn)劃分為兩類(lèi)，分別是實(shí)行政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)管理的游覽參觀點(diǎn)和實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)的游覽參觀點(diǎn)。實(shí)行政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)管理的游覽參觀點(diǎn)的價(jià)格，需按照發(fā)改委的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格執(zhí)行，根據(jù)身高和年齡雙重標(biāo)準(zhǔn)對(duì)兒童實(shí)施優(yōu)惠，即“對(duì)6周歲（含6周歲）以下或身高1.2米（含1.2米）以下的兒童實(shí)行免票；對(duì)6周歲（不含6周歲）-18周歲（含18周歲）未成年人、全日制大學(xué)本科及以下學(xué)歷學(xué)生實(shí)行半票”；對(duì)于實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)的游覽參觀點(diǎn)，鼓勵(lì)參照以上標(biāo)準(zhǔn)對(duì)特定群體實(shí)施相應(yīng)的優(yōu)惠政策。

文件頒布以后，通過(guò)對(duì)不同地區(qū)和行業(yè)的旅游參觀點(diǎn)及交通設(shè)施針對(duì)兒童票價(jià)實(shí)施的優(yōu)惠政策進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，屬于實(shí)行政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)管理的游覽參觀點(diǎn)已經(jīng)基本按照文件內(nèi)容的要求，依據(jù)年齡和身高的雙重標(biāo)準(zhǔn)對(duì)兒童實(shí)施優(yōu)惠政策。但對(duì)于實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)的游覽參觀點(diǎn)的門(mén)票價(jià)格設(shè)定，僅少部分按照政府所鼓勵(lì)和推行的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了政策優(yōu)化，大部分仍遵循慣有作法，以“身高”作為兒童優(yōu)惠票價(jià)的唯一衡量標(biāo)準(zhǔn)。即便如此，關(guān)于優(yōu)惠票價(jià)身高最大值的設(shè)定上，不同的部門(mén)和行業(yè)之間也呈現(xiàn)出了參差不齊的標(biāo)準(zhǔn)亂象。

1.交通運(yùn)輸行業(yè)。按照交通運(yùn)輸部和發(fā)改委的規(guī)定，②見(jiàn)交通運(yùn)輸部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于印發(fā)《汽車(chē)運(yùn)價(jià)規(guī)則》和《道路運(yùn)輸價(jià)格管理規(guī)定》的通知第十二條。兒童乘坐汽車(chē)或者火車(chē)時(shí)，依據(jù)兒童身高的不同階段和其他具體情況，將兒童票價(jià)劃分5種不同情況：（1）一個(gè)成年人攜帶一名不足1.2米的兒童時(shí)，兒童免費(fèi)；（2）一個(gè)成年人攜帶的1.2米以下的兒童不止一個(gè)時(shí)，超過(guò)一個(gè)的部分需要購(gòu)買(mǎi)兒童票；（3）1.2米～1.5米的兒童需要購(gòu)買(mǎi)兒童票；（4）超過(guò)1.5米的兒童需要購(gòu)買(mǎi)全票；（5）兒童單獨(dú)使用臥鋪時(shí)，不論身高多少，均需要購(gòu)買(mǎi)全票。③見(jiàn)鐵道部1997年發(fā)布的《鐵路旅客運(yùn)輸規(guī)程》，(鐵運(yùn)[1997]101號(hào))，https://baike.baidu.com/item/鐵路旅客運(yùn)輸規(guī)程/7626521?fr=aladdin，2019年3月11日最后訪問(wèn)。而同樣為交通設(shè)施的廣州④見(jiàn)《廣州地鐵票務(wù)規(guī)則》，http://cs.gzmtr.com/website/cpsy.html，2019年3月11日最后一次訪問(wèn)。和東莞⑤見(jiàn)東莞市發(fā)展和改革局于2015年11月發(fā)布的《關(guān)于我市城市軌道交通票據(jù)有關(guān)問(wèn)題的通知》“每位成年人可免費(fèi)攜帶1名身高1.2米及以下的兒童乘車(chē)，超過(guò)1名按超過(guò)人數(shù)購(gòu)票”。的地鐵票價(jià)制定標(biāo)準(zhǔn)中，除了身高也會(huì)考慮成年人攜帶的兒童的人數(shù)，但兒童身高的劃分標(biāo)準(zhǔn)只有兩層次，兒童票價(jià)存在3種情況：一名成年人攜帶一名1.2米一下的兒童，兒童免票；攜帶的兒童不止一名或者兒童身高超過(guò)1.2米的，兒童需要購(gòu)買(mǎi)全票。

2.實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)的游覽參觀點(diǎn)。廣東省物價(jià)局制定的游覽參觀點(diǎn)門(mén)票價(jià)格管理規(guī)定中要求，對(duì)1.1米以下的兒童免費(fèi)開(kāi)放；1.4米以下的兒童實(shí)行優(yōu)惠。①見(jiàn)廣東省物價(jià)局關(guān)于印發(fā)《廣東省 游覽參觀點(diǎn)門(mén)票價(jià)格管理辦法》的通知第11條，http://www.chinalawedu.com/falvfagui/fg22598/120247.shtml，2019年3月1日最后訪問(wèn)。但同樣是針對(duì)旅游景點(diǎn)，廣州市物價(jià)局出臺(tái)的門(mén)票價(jià)格管理通知中，身高的標(biāo)準(zhǔn)又不一樣，實(shí)行1.2米以下兒童免費(fèi)，1.2-1.5米的兒童半票，1.5米以上兒童全票。②見(jiàn)廣州市物價(jià)局出臺(tái)的《關(guān)于我市游覽參觀點(diǎn)門(mén)票價(jià)格管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（穗價(jià)〔2013〕134號(hào)）第14條。其他的景點(diǎn)，如上海東方明珠、海洋水族館、歡樂(lè)谷和上海科技館等，兒童票的身高上限均為1.4米，超過(guò)1.4米就需要購(gòu)買(mǎi)全票。

相同行業(yè)的不同區(qū)域，相同區(qū)域的不同政府級(jí)別，制定出來(lái)的兒童票價(jià)優(yōu)惠政策中身高最大值的都存在差異，消費(fèi)者在進(jìn)行消費(fèi)的時(shí)候，極易產(chǎn)生誤解和分歧，由此而導(dǎo)致糾紛和矛盾也是在所難免。

（二）造成規(guī)范的體系化矛盾

對(duì)于“兒童”這個(gè)概念，不同的文化背景下有不同的理解。就生物學(xué)和醫(yī)學(xué)角度而言，十三四歲是兒童與成年人的分界，超過(guò)十三四歲年齡階段的孩子，生理機(jī)能上已經(jīng)發(fā)育成熟，屬于“成年人”的范疇。法律層面上，不同的區(qū)域的規(guī)范理解也有所不同。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)將未成年人細(xì)化為“兒童”與“少年”：按照《少年事件處理法》③見(jiàn)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《少年事件處理法》第2條。和《少年福利法》④我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《少年福利法》第2條。的規(guī)定，12歲至18歲的未成年人被稱(chēng)為“少年”；12歲以下的未成年人被稱(chēng)為“兒童”；香港地區(qū)的規(guī)范也對(duì)未成年人進(jìn)行了進(jìn)一步的劃分，但稱(chēng)“未滿14周歲的人”為“兒童”，“年滿14周歲但不滿16周歲的人”為“少年人”。⑤見(jiàn)張鴻巍著：《兒童福利法論》[M]，北京：中國(guó)民主法制出版社，2012年出版，第24頁(yè)。

我國(guó)大陸地區(qū)的法律規(guī)范中，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)“兒童”概念的解釋?zhuān)珜?duì)“未成年人”與“完全行為能力人”等概念進(jìn)行過(guò)明確的法律界定?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》規(guī)定，“未成年人”是指“未滿十八歲的公民”⑥見(jiàn)《未成年人保護(hù)法》第2條。；《民法總則》中規(guī)定，“不滿十八周歲的自然人為未成年人”，“不滿八周歲的未成年人為無(wú)民事行為能力人”。⑦《民法總則》第17-20條。以相同的18歲作為劃分界限，《兒童權(quán)利公約》中將年齡低于18周歲的人界定為“兒童”。⑧參見(jiàn)王雪梅著：《兒童福利論》[M]，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年版，第10-11頁(yè)。作為《公約》的締約國(guó)，且均將18歲作為劃分界限，可一定程度上推知，我國(guó)的“未成年人”概念應(yīng)當(dāng)是與國(guó)際組織中的“兒童”概念具有相同的內(nèi)涵和意義。

但無(wú)論是相對(duì)細(xì)化的我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)和香港地區(qū)的12歲、14歲標(biāo)準(zhǔn)，還是《兒童權(quán)利公約》和我國(guó)《民法總則》、《未成年人保護(hù)法》中18歲標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)“兒童”概念的理解，不同的法律規(guī)范都不約而同的采取了“年齡標(biāo)準(zhǔn)”，即根據(jù)所處的年齡階段的不同進(jìn)行具體的身份認(rèn)定。各個(gè)部門(mén)以及地方和行業(yè)出臺(tái)的政策和標(biāo)準(zhǔn)，順應(yīng)了國(guó)家和政府對(duì)兒童進(jìn)行特殊保護(hù)的要求，對(duì)兒童實(shí)施票價(jià)優(yōu)惠政策，但對(duì)兒童身份的判斷卻采取了與法律規(guī)范中相矛盾和沖突的界定標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)兒童的“身高”而非法律規(guī)范中的“年齡”來(lái)判斷兒童是否應(yīng)當(dāng)享有優(yōu)惠，使政策與法規(guī)之間產(chǎn)生了體系化的沖突與矛盾。

（三）違背兒童權(quán)益保障的理念與精神

“最大利益原則”是《兒童權(quán)利公約》確立的核心原則，是公約的主要成就之一，已經(jīng)越來(lái)越成為國(guó)際兒童保護(hù)領(lǐng)域的權(quán)威話語(yǔ)。①參見(jiàn)王雪梅著：《兒童權(quán)利論——一個(gè)初步的比較研究》[M]，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2018年版（第二版），第51頁(yè)?！白畲罄嬖瓌t”既是一項(xiàng)法律解釋原則，也是一項(xiàng)行事規(guī)則。從法解釋的角度看，如果法律條文在具體的適用中存在多種解釋?zhuān)敲磻?yīng)當(dāng)采取能夠?qū)崿F(xiàn)兒童最大利益的解釋?zhuān)粡倪m用的角度分析，每當(dāng)針對(duì)兒童的具體事項(xiàng)作出決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)以符合兒童最大的利益作為考量標(biāo)準(zhǔn)，尤其是在兒童利益與其他利益發(fā)生沖突的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)將兒童的利益實(shí)現(xiàn)作為利益權(quán)衡的標(biāo)準(zhǔn)。②見(jiàn)王雪梅著：《兒童權(quán)利論——一個(gè)初步的比較研究》[M]，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2018年版（第二版），第52-53頁(yè)。我國(guó)是《兒童權(quán)利公約》的締約國(guó)，但凡涉及與兒童有關(guān)的事項(xiàng)的解決，都應(yīng)當(dāng)按照公約的規(guī)定，與公約的原則和價(jià)值追求保持一致，實(shí)現(xiàn)兒童利益最大化。

兒童福利是社會(huì)福利制度的一個(gè)重要方面，是國(guó)家和社會(huì)為滿足兒童福利需求相關(guān)的體制和政策的總和，需要政府和社會(huì)工作人員共同努力予以實(shí)踐。建構(gòu)兒童福利制度的根本目的在于保護(hù)所有兒童的權(quán)益，使每一位兒童都能得到充分發(fā)展，所以政府應(yīng)當(dāng)整合和調(diào)整兒童福利保障機(jī)制，建立覆蓋所有兒童的福利制度體系。③參見(jiàn)王雪梅著：《兒童福利論》[M]，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年版，第4頁(yè)?！豆s》敦促各國(guó)，對(duì)兒童利益的保護(hù)，不能只關(guān)注兒童作為受害者的內(nèi)容，也應(yīng)該確保和促進(jìn)兒童作為權(quán)利的擁有者，得到充分尊重：“讓孩子在尊重和支持的環(huán)境中成長(zhǎng)，更有利于他們實(shí)現(xiàn)在自我個(gè)性的塑造，鼓勵(lì)他們社會(huì)責(zé)任感的發(fā)展，以及更積極地參與融入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和社會(huì)公眾之中。”④見(jiàn)亞當(dāng)·杜賓,克萊拉·馬丁內(nèi)斯,劉沁佳：《西班牙兒童保護(hù)新政策:兒童受到善待的權(quán)利》[J]，載《青少年犯罪問(wèn)題》,2018年05期，第112-120頁(yè)。所以，國(guó)家鼓勵(lì)各個(gè)組織和單位對(duì)兒童票價(jià)實(shí)施優(yōu)惠政策，為兒童的休閑放松與娛樂(lè)提供便利，本質(zhì)上而言，屬于政府和社會(huì)對(duì)兒童的關(guān)愛(ài)，是兒童福利保障的手段與措施，也是我國(guó)履行國(guó)際公約，踐行公約原則與精神的體現(xiàn)。

各個(gè)部門(mén)和行業(yè)，追求簡(jiǎn)便、易行、高效的審核手段理所應(yīng)當(dāng)，尤其是在人員密集、人流量大的公眾場(chǎng)合，但高效率和低成本的追求不應(yīng)當(dāng)以違背和犧牲行為最終目的和初衷的方式進(jìn)行。兒童票價(jià)優(yōu)惠政策的初衷，是為了給兒童這一特殊群體提供特殊的保護(hù)，保障兒童權(quán)益，給所有兒童的成長(zhǎng)創(chuàng)造健康的環(huán)境?！皟和睒?biāo)準(zhǔn)的核心不在身高年齡，而在于兒童福利能否實(shí)現(xiàn)。只要實(shí)現(xiàn)了兒童福利，即便延用身高標(biāo)準(zhǔn)也無(wú)不可。”⑤見(jiàn)毛建國(guó)：《兒童票標(biāo)準(zhǔn)事關(guān)兒童權(quán)益保護(hù)》[J]，載《法制日?qǐng)?bào)》2018-07-11。無(wú)論采取什么樣的措施和手段來(lái)實(shí)施政策，都應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)兒童福利保障的初衷和價(jià)值追求為目標(biāo)。⑥參見(jiàn)胡立彪 ：《兒童票看“身高”規(guī)則可以休矣》[J]，載《中國(guó)質(zhì)量報(bào)》2019年2月22日，第004版。以“身高”作為兒童優(yōu)惠票價(jià)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致部分身高高于優(yōu)惠票價(jià)最高標(biāo)準(zhǔn)的兒童，被排除在優(yōu)惠政策之外，這種現(xiàn)象本質(zhì)上是相關(guān)組織和企業(yè)將效率和成本的重要性越過(guò)兒童福利保障的體現(xiàn)，嚴(yán)重的違背了公約中兒童利益保護(hù)的“最大利益原則”，與兒童票價(jià)優(yōu)惠政策追求的精神與理念相悖。

（四）造成歧視與不平等現(xiàn)象

人人平等的價(jià)值觀是許多國(guó)際文件設(shè)立的道德依據(jù)，幾乎所有的國(guó)際文件都載有平等和不得歧視的條款，《兒童權(quán)利公約》也不例外。無(wú)歧視條款是國(guó)際人權(quán)法中最重要的條款，也是兒童權(quán)益保障中十分關(guān)鍵的要素。①參見(jiàn)王雪梅著：《兒童權(quán)利論——一個(gè)初步的比較研究》[M]，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2018年版（第二版），第70頁(yè)。“歧視”是指基于個(gè)人或者是個(gè)人所屬的群體的特征而受到不同的對(duì)待，與人人生而固有的、天賜的、不可剝奪的平等原則相違背。《兒童權(quán)利公約》中要求，兒童不能因?yàn)樘烊坏臈l件包括其自身的和父母的因素而受到任何形式的歧視和不平等待遇。②見(jiàn)《兒童權(quán)利公約》第2、7、8、23、30條。在具體理解非歧視條款的含義時(shí)，必須考慮兒童可能面臨的雙重危險(xiǎn)，即：作為兒童個(gè)體和兒童群體都可能面臨的歧視。

分析上文中述及的不同組織和機(jī)構(gòu)對(duì)兒童優(yōu)惠票價(jià)限定的身高標(biāo)準(zhǔn)可知，兒童免票的標(biāo)準(zhǔn)一般在1.1米-1.2米之間，實(shí)行票價(jià)優(yōu)惠的標(biāo)準(zhǔn)一般處1.3米-1.5米之間。但根據(jù)中國(guó)疾控中心的最新數(shù)據(jù)顯示，截至2012年，我國(guó)6歲兒童平均身高均已達(dá)到或接近了1.2米，12歲兒童平均身高已超過(guò)了1.5米，14歲兒童的平均身高則已達(dá)到或接近了1.6米左右。③詳細(xì)報(bào)告見(jiàn)中國(guó)疾控中心：http://www.chinacdc.cn/zxdt/201207/t20120720_64338.html，2019年3月11日最后訪問(wèn)。并且，兒童的平均身高近年來(lái)呈現(xiàn)出不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)：2016年6月8日，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委發(fā)布了我國(guó)第五次兒童體格發(fā)育調(diào)查結(jié)果，結(jié)果顯示，10年來(lái)我國(guó)7歲以下兒童體格發(fā)育水平進(jìn)一步提高，男童身高較10年前增長(zhǎng)1.7cm；女童身高較10年前增長(zhǎng)1.8cm；40年來(lái)我國(guó)兒童體格發(fā)育水平顯著提高，已超過(guò)世界衛(wèi)生組織頒布的兒童生長(zhǎng)標(biāo)準(zhǔn)。④見(jiàn)《2016年6月8日發(fā)布會(huì)材料:國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委婦幼司發(fā)布我國(guó)第五次兒童體格發(fā)育調(diào)查結(jié)果》，http://www.nhc.gov.cn/wjw/xwdt/201606/043e914f05cb49fbba44c435b0808476.shtml，2019年3月11日最后訪問(wèn)。

忽略2012至今的具體變化數(shù)值，單就2012年的數(shù)據(jù)可知，兒童免票的身高標(biāo)準(zhǔn)與6對(duì)兒童的平均身高值吻合，而需要購(gòu)買(mǎi)兒童票的身高標(biāo)準(zhǔn)與12歲左右的兒童平均身高接近，而超過(guò)12歲的兒童平均身高值已經(jīng)突破了兒童享受優(yōu)惠票價(jià)的身高最大值，也就意味著，以2012年的兒童平均身高為標(biāo)準(zhǔn)，幾乎全部的12歲以上的兒童都無(wú)法繼續(xù)享受為兒童設(shè)定的福利政策，需要像成年人一樣購(gòu)買(mǎi)成年票。對(duì)兒童實(shí)行的票價(jià)優(yōu)惠，是國(guó)家對(duì)社會(huì)分配正義的追求，是政府和國(guó)家對(duì)兒童實(shí)行的特殊照顧和關(guān)愛(ài)。部分行業(yè)和組織“身高”標(biāo)準(zhǔn)的不恰當(dāng)設(shè)置，使相當(dāng)數(shù)量的兒童因?yàn)樯砀咭蛩乇慌懦趪?guó)家和社會(huì)所提供的特殊照顧與保護(hù)之外，無(wú)法與年齡相同的其他兒童一樣享受票價(jià)優(yōu)惠政策，接受不平等的待遇，遭受“身高歧視”。兒童的平均身高值在不斷增長(zhǎng)，優(yōu)惠票價(jià)設(shè)立的身高標(biāo)準(zhǔn)卻一直保持原樣，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)生活中無(wú)法享受票價(jià)優(yōu)惠的兒童群體不斷增多，這也是近些年來(lái)因兒童票價(jià)優(yōu)惠導(dǎo)致不滿和糾紛事件逐年增多的重要原因。

此外，經(jīng)調(diào)查顯示，在迪士尼全球的6個(gè)樂(lè)園中，除了上海迪士尼，其他5個(gè)樂(lè)園均以年齡為兒童優(yōu)惠票價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。比如，東京迪士尼樂(lè)園規(guī)定，4周歲（不含）以下兒童免票，4歲-11周歲購(gòu)買(mǎi)兒童票，12歲-17歲學(xué)生購(gòu)買(mǎi)學(xué)生票，18歲以上才需購(gòu)買(mǎi)成人票；巴黎和香港迪士尼樂(lè)園規(guī)定，2歲以下免票，3歲-11歲購(gòu)買(mǎi)兒童票，12歲以上購(gòu)買(mǎi)全價(jià)票；美國(guó)本土的加州和奧蘭多迪士尼樂(lè)園也是以年齡為標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定3歲至9歲可以購(gòu)買(mǎi)兒童票。作為在全球適用年齡標(biāo)準(zhǔn)購(gòu)買(mǎi)兒童優(yōu)惠門(mén)票的游樂(lè)機(jī)構(gòu)，迪士尼樂(lè)園在上海單獨(dú)采用的身高標(biāo)準(zhǔn)，不僅違反了其行業(yè)慣例，也存在“歧視中國(guó)兒童，對(duì)中國(guó)兒童適用不公平待遇之嫌疑”。

四、問(wèn)題的解決措施與方案構(gòu)想

因?yàn)檗k事效率和成本問(wèn)題而忽略、輕視兒童權(quán)益保障問(wèn)題，主要是社會(huì)層面沒(méi)有意識(shí)和領(lǐng)會(huì)兒童權(quán)益保障的重要性所致；而不同部門(mén)、行業(yè)的兒童票價(jià)優(yōu)惠政策標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，主要是因?yàn)槿狈y(tǒng)一、高位階法律規(guī)范予以調(diào)整和規(guī)范所致。此外，兒童福利的保障也應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)發(fā)展，考慮兒童平均身高不斷增長(zhǎng)的事實(shí)；保障兒童福利的同時(shí)，也不能夠忽略各組織和行業(yè)的成本與效率問(wèn)題，探索能夠利益兼顧的解決措施；也可借鑒和參考針對(duì)社會(huì)上其他特殊群體，如學(xué)生和老年人等的福利保障所采取的方法，為該問(wèn)題的解決提供方法和思路。

（一）宣傳與貫徹兒童權(quán)益保障的價(jià)值和精神

兒童，作為社會(huì)上的特殊群體而存在，需要國(guó)家、社會(huì)與家庭予以特殊的照顧與關(guān)懷，主要是基于以下幾個(gè)原因。首先，兒童需要特殊保護(hù)是基于兒童的心智、體力等方面的弱勢(shì)。兒童因?yàn)槟暧祝眢w尚處于發(fā)育階段，心理因素不穩(wěn)定，智力正在發(fā)育，缺乏基本的認(rèn)知能力，與成年人相比，存在天然的體力、心理和智力上的弱勢(shì)，只有得到特別的照顧與保護(hù)才能夠獲得全面的發(fā)展。其次，兒童需要特別的保護(hù)也是由于歷史的原因?qū)е碌膬和幍膶?shí)際困境。兒童的權(quán)利與地位經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程才逐漸被意識(shí)和了解，即便是在權(quán)利意識(shí)普遍提升的今天，世界上仍有三分之一的兒童生活在艱難的環(huán)境中，戰(zhàn)爭(zhēng)、災(zāi)難、疾病與貧窮與侵權(quán)事件都對(duì)兒童的生存和發(fā)展帶來(lái)了極大的威脅，但兒童卻對(duì)之欠缺基本的防御能力。再者，兒童需要特別的保護(hù)是基于他們?cè)谏鐣?huì)中的重要角色。兒童不僅是未來(lái)人類(lèi)發(fā)展的先決條件，兒童的狀況還是社會(huì)發(fā)展和人權(quán)狀況的重要指標(biāo)。兒童的生存和發(fā)展有賴(lài)于社會(huì)的文明和進(jìn)步，但兒童同時(shí)也是社會(huì)文明與進(jìn)步的希望所在。

當(dāng)今世界已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到對(duì)兒童提供特殊保護(hù)的重要性，《兒童權(quán)利公約》也成為了世界上締約國(guó)數(shù)量最多的國(guó)際公約。作為《兒童權(quán)利公約》的締約國(guó)，為兒童的生存和發(fā)展提供特殊保護(hù)是國(guó)家和政府必須履行的義務(wù)，國(guó)務(wù)院為此制定兩個(gè)為期十年的《中國(guó)兒童發(fā)展綱要》，內(nèi)容涉及健康、教育、醫(yī)療保護(hù)等各個(gè)方面，為落實(shí)和保障兒童權(quán)益提供引導(dǎo)。兒童權(quán)利保護(hù)同時(shí)包括兒童基本權(quán)利保護(hù)與兒童福利保障兩個(gè)方面的內(nèi)容。與兒童基本權(quán)利的內(nèi)涵不同，“福利”中除了基本的生存需求之外，還應(yīng)當(dāng)有“過(guò)有尊嚴(yán)的生活”的含義，應(yīng)當(dāng)包括發(fā)展的需求。①王雪梅著：《兒童福利論》[M]，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年版，第2頁(yè)。

按照廣義的“兒童福利”的理解，兒童的福利保障應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)層次的內(nèi)容：（1）滿足兒童的基本生存需要，包括食品、衣服、房屋、醫(yī)療保險(xiǎn)以及清潔的水源和空氣等，滿足這個(gè)層次需求的可視為“補(bǔ)缺型”兒童福利制度；（2）滿足兒童必需的心理、精神和社會(huì)交往的需要，符合該層次需求的可稱(chēng)之為“普惠型”兒童福利制度。②參見(jiàn)尚曉援：《“社會(huì)福利”與“社會(huì)保障”再認(rèn)識(shí)》[J]，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2001年第3期。因此，兒童福利的保障，應(yīng)當(dāng)同時(shí)包括“補(bǔ)缺型”和“普惠型”福利制度；不僅僅是針對(duì)那些處于迫切需求的群體而言，更應(yīng)當(dāng)惠及所有的兒童，涉及兒童權(quán)益保障的方方面面。當(dāng)前，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)家政策的大力支持，我國(guó)“補(bǔ)缺型”兒童福利制度的功能已經(jīng)基本得到實(shí)現(xiàn)，而“普惠型”的兒童福利制度功能仍存在很大的改善空間。③參見(jiàn)劉繼同：《當(dāng)代兒童的兒童福利政策框架與兒童福利服務(wù)體系（上）》[J]，載《青少年犯罪問(wèn)題》2008年第5期。即，針對(duì)特殊兒童的緊急兒童權(quán)益保障方面的問(wèn)題已經(jīng)獲得比較可觀的成效，但“一切為了孩子”的思想和觀念并沒(méi)有真正的在社會(huì)中貫徹和落實(shí)。

兒童的成長(zhǎng)與發(fā)展與整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的未來(lái)密切相關(guān)，而兒童自身的生理和心理弱勢(shì)，決定了這個(gè)群體需要國(guó)家、社會(huì)和家庭給予特殊的保護(hù)與關(guān)愛(ài)。兒童福利制度構(gòu)建的根本目的在于保護(hù)所有的兒童，使所有的兒童都能夠得到充分的發(fā)展，所以?xún)和＠谋Ｕ象w系應(yīng)當(dāng)是能夠覆蓋所有兒童的福利體系。兒童福利政策貫徹與實(shí)施，不僅需要國(guó)家和政府的提倡、引導(dǎo)和鼓勵(lì)，也需要全社會(huì)的共同參與與付出。旅游景點(diǎn)與兒童娛樂(lè)設(shè)施有助于兒童放松和娛樂(lè)，能夠促進(jìn)兒童身心健康地發(fā)展。兒童票價(jià)優(yōu)惠政策不僅能夠減輕家長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，使更多的兒童能夠有平等的機(jī)會(huì)放松和娛樂(lè)，更能夠體現(xiàn)出整個(gè)國(guó)家、社會(huì)對(duì)兒童的特殊關(guān)愛(ài)與幫助，凸顯兒童的特殊地位，使兒童感受到關(guān)心與溫暖，也使全社會(huì)都能夠更加關(guān)注兒童的健康與發(fā)展。因此，我國(guó)應(yīng)構(gòu)建以?xún)和癁橹行?，以政府為主?dǎo)，社會(huì)各界積極參與的兒童福利保障體系。凡是涉及兒童相關(guān)的事項(xiàng)，無(wú)論是國(guó)家、社會(huì)還是個(gè)人，都需要遵循“利益最大化”和“利益優(yōu)先”原則，將“一切為了孩子”的口號(hào)落實(shí)到社會(huì)的各個(gè)方面。

（二）國(guó)家立法層面統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

兒童福利政策，作為一項(xiàng)社會(huì)政策，是為了使兒童獲得基本生存和發(fā)展條件所應(yīng)當(dāng)遵循的行動(dòng)準(zhǔn)則，需要社會(huì)政策和國(guó)家立法以及制度建設(shè)相配合才能予以保證和實(shí)現(xiàn)。政策與立法相區(qū)別的地方在于，政策通常會(huì)在大的宏觀層面上影響一定的人群，是國(guó)家在具體的時(shí)間和區(qū)域具體行動(dòng)的框架性指導(dǎo)，政策能夠?yàn)橄嚓P(guān)的立法提供方向性指導(dǎo)，促進(jìn)立法的完善，但政策的實(shí)施往往需要相關(guān)的立法作為后盾。只有法律和政策相互配合，共同作用，我們才能為兒童福利提供全面而有力的保障體系。所以，兒童權(quán)益保障所涉及問(wèn)題的解決，除了需要政府及社會(huì)工作者的積極參與以外，國(guó)家的相關(guān)法律法規(guī)和政策以及相關(guān)的制度建設(shè)的作用也非常重要，尤其是在兒童權(quán)益保障體系尚不健全，缺乏法律層面統(tǒng)一引導(dǎo)和規(guī)范的我國(guó)，從立法層面進(jìn)行兒童權(quán)益保障體系化、制度化的構(gòu)建工作顯得尤為必要。

如前所述，《未成年人保護(hù)法》的修改和完善已經(jīng)納入到2019年的立法規(guī)劃，專(zhuān)家也建議，將兒童票價(jià)優(yōu)惠政策的具體標(biāo)準(zhǔn)和要求納入到《未成年人保護(hù)法》修繕?biāo)接懞脱芯康闹黝}范圍。一方面，作為兒童權(quán)益保障的基本法律，《未成年人保護(hù)法》理應(yīng)兼顧兒童權(quán)益保護(hù)的各個(gè)方面，從法規(guī)范的層面，對(duì)有爭(zhēng)議的事情進(jìn)行統(tǒng)一、明確的規(guī)定，為政策的實(shí)施提供堅(jiān)強(qiáng)的后盾，為兒童的保護(hù)提供強(qiáng)有力的基礎(chǔ)和依據(jù)。另一方面，將兒童享受優(yōu)惠票價(jià)納入到《未成年人保護(hù)法》中予以明確規(guī)定，并進(jìn)行強(qiáng)制性的統(tǒng)一規(guī)范和調(diào)控，可以廓清兒童優(yōu)惠票價(jià)享有的基本權(quán)利屬性，即享有各個(gè)行業(yè)、組織為兒童提供的票價(jià)優(yōu)惠是兒童應(yīng)當(dāng)享有的一項(xiàng)基本權(quán)利，而按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)為兒童提供優(yōu)惠則是各個(gè)行業(yè)和組織應(yīng)當(dāng)履行的法律義務(wù)。各個(gè)組織和部門(mén)應(yīng)按照法律的統(tǒng)一規(guī)范，切實(shí)地履行義務(wù)，不允許自行設(shè)立或變更。

雖然從概念的規(guī)范性界定角度而言，《兒童權(quán)利公約》和《未成年人保護(hù)法》均將是否滿18周歲作為區(qū)分兒童身份的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，但無(wú)論是2012年國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)青少年門(mén)票價(jià)格優(yōu)惠政策的通知》①見(jiàn)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)青少年門(mén)票價(jià)格優(yōu)惠政策的通知》，發(fā)改價(jià)格[2012]283號(hào)，http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201208/t20120820_499416.html，2019年3月11日最后訪問(wèn)。，還是國(guó)內(nèi)外和其他地區(qū)實(shí)際的操作規(guī)則，都對(duì)18周歲以?xún)?nèi)的兒童的具體票價(jià)優(yōu)惠政策做了進(jìn)一步詳細(xì)的區(qū)分，不同的年齡階段設(shè)置不同的優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)。如發(fā)改委的通知中規(guī)定，“6周歲（含6周歲）以下的兒童實(shí)行免票；對(duì)6周歲（不含6周歲）～18周歲（含18周歲）未成年人、全日制大學(xué)本科及以下學(xué)歷學(xué)生實(shí)行半票”；東京迪士尼樂(lè)園要求4歲（不含）以下兒童免票，4歲-11歲購(gòu)買(mǎi)兒童票，12歲-17歲學(xué)生購(gòu)買(mǎi)學(xué)生票，18歲以上購(gòu)買(mǎi)成人票；巴黎盧浮宮也以18周歲、25周歲為界限，對(duì)不同年齡階段的群體實(shí)施不同的優(yōu)惠方式和政策。因此，考慮從法律層面對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范的時(shí)候，針對(duì)18周歲以下的兒童群體是否需要對(duì)年齡階段再做進(jìn)一步的劃分，劃分的標(biāo)準(zhǔn)以及應(yīng)當(dāng)實(shí)施的不同優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)該如何設(shè)定等問(wèn)題，也應(yīng)當(dāng)從法律層面在規(guī)范中予以明確和統(tǒng)一。

（三）“身高+年齡”標(biāo)準(zhǔn)雙軌制

對(duì)兒童優(yōu)惠票價(jià)適用“年齡”標(biāo)準(zhǔn)在世界范圍內(nèi)廣泛存在，且具備合法和理性基礎(chǔ)，受到大眾和專(zhuān)家的一致推薦。在美國(guó)，無(wú)論是交通設(shè)施、兒童餐廳還是旅游參觀景點(diǎn)，針對(duì)兒童的優(yōu)惠都是只看年齡不看身高；法國(guó)巴黎的公交、地鐵系統(tǒng)對(duì)于兒童票的購(gòu)買(mǎi)也是完全按照年齡標(biāo)準(zhǔn);在新加坡，2014年6月以后也明確規(guī)定年齡是衡量?jī)和欠衩馄钡臉?biāo)準(zhǔn)。2012年，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)青少年門(mén)票價(jià)格優(yōu)惠政策的通知》中，針對(duì)青少年門(mén)票政策就提出了將“年齡”作為兒童身份識(shí)別的標(biāo)準(zhǔn)之一?！澳挲g”標(biāo)準(zhǔn)在國(guó)外普遍適用，國(guó)內(nèi)對(duì)“年齡”標(biāo)準(zhǔn)的呼聲也一直存在，但因?yàn)榘凑张f的《居民身份證條例》的規(guī)定，16歲以下的兒童無(wú)法辦理個(gè)人身份證，所以年齡的證明只能通過(guò)戶口簿或者出生證明等文件，而隨身攜帶戶口簿與出生證明的做法根本不具備現(xiàn)實(shí)可行性，導(dǎo)致“年齡”標(biāo)準(zhǔn)的適用一直存在阻礙。

2004年，新的《居民身份證法》代替原《中華人民共和國(guó)居民身份證條例》，②見(jiàn)《中華人民共和國(guó)居民身份證法》第2、5條。規(guī)定兒童自出生起即可辦理居民身份證，不再受年齡的限制。除了戶口簿和出生證明以外，兒童還可以通過(guò)自己的身份證證明自己的年齡，身份的審核簡(jiǎn)便、易行且高效。由此，依據(jù)兒童的“年齡”來(lái)判斷其是否具備購(gòu)買(mǎi)兒童優(yōu)惠票的障礙，從規(guī)范層面上得以清除。但按照中國(guó)目前的情況，通過(guò)兒童的身份證進(jìn)行身份審核雖然已經(jīng)具備了規(guī)范層面的可行性，但實(shí)際生活中家長(zhǎng)為16歲以下兒童辦理身份證的做法并沒(méi)有得到普及，仍存有相當(dāng)數(shù)量的兒童沒(méi)有辦理自己的身份證，“年齡”標(biāo)準(zhǔn)也因此仍舊存在事實(shí)障礙。

發(fā)改委針對(duì)青少年票價(jià)優(yōu)惠政策發(fā)布的通知中，考慮到了單一“年齡”標(biāo)準(zhǔn)可能存在的問(wèn)題，所以采用了“年齡+身高”標(biāo)準(zhǔn)的“雙軌制”標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定兒童在符合年齡或者身高標(biāo)準(zhǔn)中任何一個(gè)的情況下，均可以享受優(yōu)惠政策，免費(fèi)或者購(gòu)買(mǎi)兒童優(yōu)惠票。③見(jiàn)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)青少年門(mén)票價(jià)格優(yōu)惠政策的通知》，發(fā)改價(jià)格[2012]283號(hào)，“對(duì) 6 周歲(含 6 周歲)以下或身高 1.2 米(含 1.2 米)以下的兒童實(shí)行免票;對(duì) 6 周歲(不含 6 周歲)～18 周歲(含 18 周歲)未成年人實(shí)行半票”http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201208/t20120820_499416.html，2019年3月13日最后訪問(wèn)。通知發(fā)布以后，基本所有的實(shí)行政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)管理的游覽參觀點(diǎn)和部分的實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)的游覽參觀點(diǎn)，已經(jīng)同發(fā)改委的政策保持同步，對(duì)優(yōu)惠政策進(jìn)行了優(yōu)化，但仍舊實(shí)施單一“身高”標(biāo)準(zhǔn)的游覽參觀點(diǎn)也不在少數(shù)。只有在《未成年人保護(hù)法》修改過(guò)程中，從立法層面將“身高+年齡”的雙軌制標(biāo)準(zhǔn)作為強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)予以要求，才能夠確保兒童福利保障落到實(shí)處，惠及每一位兒童。

此外，考慮到我國(guó)兒童平均身高不斷增長(zhǎng)的事實(shí)和各行業(yè)身高值設(shè)定參差不齊的狀況，“雙軌制”的標(biāo)準(zhǔn)不僅要求各個(gè)部門(mén)和行業(yè)將“年齡”納入到審核標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)，還需要對(duì)具體的“身高”標(biāo)準(zhǔn)中的身高值進(jìn)行統(tǒng)一和完善。根據(jù)相關(guān)部門(mén)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)不同年齡階段的身高標(biāo)準(zhǔn)予以明確并確定新的身高標(biāo)準(zhǔn)予以適用。

（四）辦理兒童身份證明

社會(huì)福利保障政策所適用的對(duì)象，除了兒童以外，還包括老人和大學(xué)生等特殊群體。無(wú)論是公交車(chē)、地鐵、火車(chē)的乘坐，還是旅游景點(diǎn)和娛樂(lè)場(chǎng)所的參觀等，也都有針對(duì)老年人和學(xué)生實(shí)施的優(yōu)惠政策。按照當(dāng)前的政策要求，老年人享受福利優(yōu)惠政策也是根據(jù)年齡標(biāo)準(zhǔn)，可以通過(guò)個(gè)人居民身份證予以證明。但為了簡(jiǎn)化證明程序，提高識(shí)別和審核效率，政府還專(zhuān)門(mén)為老年人辦理“老年證”（也稱(chēng)為“老年優(yōu)待證”），作為老年人享受應(yīng)有的優(yōu)惠政策的依據(jù)，并且根據(jù)老年人所處的年齡階段的不同，老年卡還被設(shè)計(jì)成不同的顏色予以區(qū)分。而針對(duì)大學(xué)生群體，也有辦理專(zhuān)門(mén)的學(xué)生公交卡、學(xué)生電話卡以及學(xué)生證等，作為享有各種優(yōu)惠政策和福利的憑證。

“老年證”、“學(xué)生證”等專(zhuān)門(mén)用以身份識(shí)別的證件的辦理，可以大大提高后期各種優(yōu)惠政策適用過(guò)程中工作人員進(jìn)行審核和識(shí)別效率，也能夠有效的避免糾紛和爭(zhēng)議，在保證平等與公正的基礎(chǔ)上，兼顧效率。同樣作為國(guó)家和政府特殊對(duì)待和保護(hù)的群體，兒童身份的識(shí)別和證明也可以借鑒和參考“老年證”和“學(xué)生證”，專(zhuān)門(mén)為兒童辦理“兒童證”或者“兒童卡”。

作為老年人身份證明的“老年卡”，根據(jù)所處的年齡階段的不同，老年卡的設(shè)計(jì)也有所區(qū)分：60-69周歲的老年人所持的老年卡為綠色，而70周歲以上的老年人則領(lǐng)桔紅色卡。作為學(xué)會(huì)身份識(shí)別的“學(xué)生卡”，也會(huì)對(duì)具體的階段如本科、碩士研究生和博士研究生進(jìn)行區(qū)別，并且不同種類(lèi)的學(xué)生卡享有的具體優(yōu)惠政策也會(huì)有所不同。以此為參照，兒童卡的的辦理亦可根據(jù)兒童所處的年齡階段的不同，設(shè)置有所區(qū)分的“兒童卡”類(lèi)型，并根據(jù)年齡的增長(zhǎng)，對(duì)“兒童卡”定期進(jìn)行變更和替換。

兒童卡的具體年齡階段區(qū)分界限，可參照發(fā)改委的通知和《義務(wù)教育法》進(jìn)行。根據(jù)發(fā)改委的通知，“對(duì)6周歲（含6周歲）以下或身高1.2米（含1.2米）以下的兒童實(shí)行免票；對(duì)6周歲（不含6周歲）-18周歲（含18周歲）未成年人、全日制大學(xué)本科及以下學(xué)歷學(xué)生實(shí)行半票”；2018年新修的《義務(wù)教育法》中則規(guī)定，“凡年滿六周歲的兒童，其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)送其入學(xué)接受并完成義務(wù)教育”①見(jiàn)《義務(wù)教育法》第11條。。由此，六周歲是對(duì)兒童階段進(jìn)行進(jìn)一步劃分的一個(gè)界限，六周歲以上或者以下所能夠享有的具體票價(jià)優(yōu)惠政策，可以進(jìn)行不同的設(shè)定，有所區(qū)分。

結(jié)語(yǔ)

優(yōu)惠的票價(jià)只是“小錢(qián)”，但兒童優(yōu)惠票價(jià)糾紛背后折射的是我國(guó)兒童權(quán)益保障制度的缺陷與不完善。兒童是國(guó)家的未來(lái)，兒童的健康、教育與發(fā)展與整個(gè)社會(huì)和國(guó)家的未來(lái)休戚相關(guān)。作為社會(huì)特殊群體之一，兒童的福利與利益需要得到特殊的關(guān)愛(ài)與照顧。我國(guó)應(yīng)構(gòu)建以國(guó)家和政府為中心、全社會(huì)共同參與，法律規(guī)范與政策、制度共同作用的兒童權(quán)益保障體系，將所有與兒童權(quán)利和福利相關(guān)的措施落到實(shí)處，惠及每一位兒童，實(shí)現(xiàn)平等、無(wú)差別的特殊保護(hù)。兒童票價(jià)優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置，能夠反映出國(guó)家、政府和社會(huì)對(duì)兒童福利保障的關(guān)注與重視程度，無(wú)論“年齡”還是“身高”標(biāo)準(zhǔn)，最終都是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)兒童的特殊照顧和關(guān)懷，而一切有關(guān)兒童問(wèn)題的解決，都應(yīng)始終圍繞《兒童權(quán)利公約》中的“利益最大化”“利益優(yōu)先”和“平等（無(wú)歧視）”等原則和精神進(jìn)行。