我國水資源產(chǎn)權(quán)管理中存在的問題及對策研究

摘 要：水資源作為我國的一項(xiàng)資源性國有資產(chǎn)，其能否有效管理直接關(guān)系到人民的生產(chǎn)生活，而水資源管理中至關(guān)重要的就是產(chǎn)權(quán)管理，目前我國水資源管理中的產(chǎn)權(quán)管理比較混亂，所以導(dǎo)致水資源管理效率低下，水資源浪費(fèi)嚴(yán)重。本文按照公共產(chǎn)品理論和產(chǎn)權(quán)理論，首先對不同用途水資源進(jìn)行分類，然后對目前水資源產(chǎn)權(quán)管理中存在的問題及原因進(jìn)行分析，最后依據(jù)分屬產(chǎn)品的特性進(jìn)行產(chǎn)權(quán)分析提出相應(yīng)建議。

關(guān)鍵詞：水資源產(chǎn)權(quán)；公共產(chǎn)品；產(chǎn)權(quán)管理

一、水資源產(chǎn)權(quán)理論。

產(chǎn)權(quán)一般是一種財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，根據(jù)水法規(guī)定，水資源屬于全民所有。農(nóng)業(yè)集體組織所有的水塘、水庫中的水屬于集體所有，國家所有權(quán)指國家對水資源具有占有、管理、使用、收益或處置的權(quán)利，包括對水資源的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度和支配等權(quán)利。

水資源使用權(quán)是權(quán)利人對水資源所享有的使用、收益或處分的權(quán)利，屬于水權(quán)的一種，該權(quán)利源自水資源所有權(quán)，隸屬于所有權(quán)，是產(chǎn)權(quán)管理的重要一環(huán)。我國現(xiàn)行的水權(quán)制度是一種計(jì)劃配置水資源的公共水權(quán)制度。一個有效的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)應(yīng)該具備以下幾點(diǎn)：產(chǎn)權(quán)的明晰性、產(chǎn)權(quán)的排他性和可轉(zhuǎn)讓性。

二、公共物品理論。

根據(jù)排他性和競爭性可以將產(chǎn)品分為四種：

根據(jù)以上分類，對于水資源的不同用途進(jìn)行分類，可以分為以下幾類：

1、生態(tài)環(huán)境用水。

此類用水是維持生態(tài)穩(wěn)定的必要用水量，主要體現(xiàn)的不是水資源的經(jīng)濟(jì)價值而是生態(tài)價值和社會價值，基本沒有排他性和競爭性，所以屬于一種純公共物品。

2、捕撈、航運(yùn)、水上觀光等活動。這些一般不影響水資源的總量，就性質(zhì)

來說，類似一種俱樂部產(chǎn)品，在一定的水域承載范圍內(nèi)，沒有排他性和競爭性，但是超過了承載能力后，如同高速公路一樣，就會產(chǎn)生排他性。

3、取水和排污。

對于一片小型湖泊的取水，在一定限度內(nèi)取水對水質(zhì)或者水量基本是沒有影響的，但是取水的用戶一旦增多，就會產(chǎn)生所謂的“公地悲劇”，此時的水資源是一種具有競爭性，但是不具有排他性的產(chǎn)品。如果過度使用的話，會造成資源的枯竭。

對于排污來說，排污利用的是水體的自動修復(fù)功能，即環(huán)境承載能力，如果超出環(huán)境承載能力，就會使水體受到嚴(yán)重污染，同時易產(chǎn)生上下游之間的糾紛。

三、目前水資源產(chǎn)權(quán)制度存在的問題。

1、政企不分，所有者缺位。

在一些水利工程項(xiàng)目上，一些管理機(jī)構(gòu)為了“肥水不流外人田”，違規(guī)把項(xiàng)目優(yōu)先賦予自己控制的企業(yè)，既違背了市場規(guī)則，也使得項(xiàng)目的效率和質(zhì)量大打折扣，從而造成水資源的低效利用。

2、排污糾紛時有發(fā)生，過度捕撈現(xiàn)象仍然存在。上游工廠排污往往對周圍環(huán)境造成很大的外部性，由于水流的流動性，對下游造成極大的損害，所以造成了排污糾紛時有發(fā)生；過渡捕撈的存在使得生態(tài)環(huán)境遭到重大破壞。

3、五龍治水現(xiàn)象嚴(yán)重，多頭管理嚴(yán)重。由于我國水資源的用途不同，也就造成了水資源多頭管理的現(xiàn)狀。我國涉及水資源管理的部門有水利農(nóng)林等多個部門。一旦有利益，各部門爭著搶著往自己身上攬，而一旦到了問責(zé)的時候又互相推諉扯皮，相互踢皮球。交叉重疊的機(jī)構(gòu)設(shè)置增加了水資源的制度成本和浪費(fèi)。

四、產(chǎn)生的制度原因

1、所有權(quán)主體虛置。這是一個普遍的制度原因。目前我國水資源屬全民所有，國務(wù)院代替全民行使所有權(quán)，雖然這種設(shè)置無可厚非，但是在市場經(jīng)濟(jì)下有存在嚴(yán)重的不足。在實(shí)施過程中，理論上水資源所有權(quán)是歸國家或者集體所有，但是實(shí)際上國家把這些權(quán)利下放到了地方，實(shí)質(zhì)上歸部門和地方所有，所以所有權(quán)的各項(xiàng)職能由不同的部門來行使，從而造成了所有權(quán)的主體虛置，導(dǎo)致在實(shí)施過程中不能以產(chǎn)權(quán)的邊界來防止負(fù)外部性。這種所有權(quán)主體虛置直接造成的后果就是權(quán)責(zé)不清，產(chǎn)權(quán)管理混亂，之前一直產(chǎn)生的排污糾紛和五龍治水也是因?yàn)檫@個原因。

2、政府在對“俱樂部產(chǎn)品”的管理中未把握合適的“度”。我國過度捕撈的現(xiàn)象一直時有發(fā)生，在近幾年才有所緩解，原因就是政府沒有嚴(yán)格對捕撈數(shù)量進(jìn)行控制，即對“度”進(jìn)行合適的把握，導(dǎo)致超過了“度”，從而對生態(tài)環(huán)境造成了重大破壞。

3、對準(zhǔn)公共物品的管理缺乏規(guī)制。

排污過度的主要原因是私人決策未將造成的負(fù)外部性考慮進(jìn)成本，未實(shí)現(xiàn)外部成本內(nèi)部化，如果沒有相應(yīng)的規(guī)制的話，工廠是不必對這部分成本付出相應(yīng)的代價，這部分成本也就不會進(jìn)入工廠的決策中，從而會產(chǎn)生私人利益與公共利益的沖突。對于捕撈來說，私人利益與公共利益的沖突導(dǎo)致了“公地悲劇”和“搭便車”現(xiàn)象的頻發(fā)。這就決定了水資源危機(jī)的制度根源是：缺乏水資源資產(chǎn)外部性內(nèi)部化的制度規(guī)制而導(dǎo)致社會成本大于私人成本。

四、解決措施——基于不同分類的產(chǎn)權(quán)界定

1、生態(tài)環(huán)境用水。

由于此類用水屬于純公共物品，由市場提供會存在失靈的情況，所以由政府進(jìn)行統(tǒng)一管理與配置是合理的，此類用水的所有權(quán)應(yīng)該界定為國家所有，國家具有所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等的完全權(quán)利體系。初始產(chǎn)權(quán)明晰之后，關(guān)鍵的是加強(qiáng)后續(xù)的管理，科學(xué)規(guī)劃，在進(jìn)行水資源配置時優(yōu)先考慮這類用水，以滿足生態(tài)效應(yīng)和社會效益為先。

2、捕撈、航運(yùn)，水上觀光等。

此類產(chǎn)品的性質(zhì)“度”內(nèi)不具有排他性，超過時，就具有了排他性，所以管理的目標(biāo)首先是度的確定和控制，完全由市場配置可能會超過這個“度”。所以初始所有權(quán)界定給國家是合適的，接下來關(guān)鍵的就是使用權(quán)以及收益權(quán)的確定，可以通過頒發(fā)捕撈許可證等方式確認(rèn)使用權(quán)，但是對于許可證的發(fā)放一般交由一個部門即可，該部門對許可證的發(fā)放及后續(xù)進(jìn)行責(zé)任歸咎，管理部門以行業(yè)主管部門及水許可證發(fā)放單位兩個即可，管理部門不宜過多，否則易出現(xiàn)之前的多頭管理情況。

3、取水、排污。

對于這類用水的管理目標(biāo)是：節(jié)約用水，優(yōu)化配置水資源，提高效率。因其本身具有公共物品和私人產(chǎn)品的雙重特性，首先要明確國家的初始所有權(quán)，以國家進(jìn)行管理能節(jié)約交易費(fèi)用，同時保證公平，提高效率；對于使用權(quán)的確認(rèn)，一般以發(fā)放取水許可證、排污許可證為宜，許可證的發(fā)放要經(jīng)過嚴(yán)格的審查和登記，以便后續(xù)的追蹤管理。此外市場可以發(fā)揮它的一部分補(bǔ)充作用，這樣可以提高效率。一種可行的方式是建立取水權(quán)、排污權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓平臺，即水權(quán)交易市場。同時進(jìn)一步健全水權(quán)交易市場和排污權(quán)交易市場法律法規(guī)，以及盡量減少政府干預(yù)就顯得尤為重要。

同時，對于每一種用途的水資源管理，一個有效的監(jiān)督機(jī)制都是至關(guān)重要的，監(jiān)管權(quán)應(yīng)與所有權(quán)使用權(quán)等分離，避免政府既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動員”的現(xiàn)象發(fā)生，要加強(qiáng)民眾的監(jiān)督渠道的建設(shè)，加強(qiáng)問責(zé)機(jī)制建設(shè)，真正實(shí)現(xiàn)權(quán)利的制衡，保證普通民眾的監(jiān)督權(quán)力的實(shí)現(xiàn)，這樣對于水資源的高效管理具有重大意義！

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作者簡介：

魏利敏（1994—），女，山西省繁峙縣人，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)2016屆財(cái)政學(xué)專業(yè) .