開征房地產(chǎn)稅的地方財(cái)力缺口測算研究
——基于不同土地出讓制度視角

●朱立宇

一、引言

來分析適合房地產(chǎn)稅改革的土地出讓制度。

土地財(cái)政是城鎮(zhèn)化和分稅制改革共同作用下的產(chǎn)物。依據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)國家城鎮(zhèn)化達(dá)到70%這一水平后，增速將下降。隨著我國城鎮(zhèn)化的繼續(xù)推進(jìn)，其增速的下降將使得地方政府對基礎(chǔ)設(shè)施的投入相應(yīng)下降，地方政府對土地財(cái)政的依賴程度也會有所降低。但是，我國城鎮(zhèn)化水平要達(dá)到這一高度將是一個漫長的過程。在土地財(cái)政不可持續(xù)的現(xiàn)實(shí)下，如何在漫長的過渡期內(nèi)降低地方政府對土地財(cái)政的依賴以及繼續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，這一問題亟待解決。

目前，學(xué)術(shù)界很多人都認(rèn)為，可以通過房地產(chǎn)稅改革來實(shí)現(xiàn)土地財(cái)政向房地產(chǎn)稅收財(cái)政轉(zhuǎn)型，培育地方主體稅種，降低地方政府對土地財(cái)政的依賴。在這一方面，已有很多學(xué)者運(yùn)用理論和實(shí)證方法，對土地財(cái)政向房地產(chǎn)稅轉(zhuǎn)型的可行性進(jìn)行了論述。其中，胡洪曙（2011）對改革后的房地產(chǎn)稅進(jìn)行了模擬并分析了改革對地方政府財(cái)政收入的影響，認(rèn)為房地產(chǎn)稅改革能為地方政府帶來穩(wěn)定收入并成為地方的主體稅種。但是，對房地產(chǎn)稅改革的同時是否進(jìn)行土地出讓制度的變革并沒有統(tǒng)一說法，特別是對土地年租制下房地產(chǎn)稅改革所引起的地方財(cái)力缺口的測算鮮有研究。本文試圖通過對不同土地出讓制度，特別是年租制下的房地產(chǎn)稅改革引起的地方財(cái)力缺口進(jìn)行測算，并將測算結(jié)果進(jìn)行對比，從對地方財(cái)力影響的角度

二、地方財(cái)力缺口測算模型構(gòu)建

（一）房地產(chǎn)稅改革的制度設(shè)計(jì)框架

目前，我國與房地產(chǎn)相關(guān)的稅收主要存在兩個方面的問題。一方面，這些與房地產(chǎn)有關(guān)的稅收覆蓋范圍不夠廣泛，沒有在存量房的保有階段進(jìn)行征稅。另一方面，這些相關(guān)的賦稅主要集中在房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)，稅種繁多且缺乏統(tǒng)一規(guī)范，而在保有環(huán)節(jié)，相關(guān)稅種又很少，且顯得越來越雞肋。因此，解決上述兩方面問題的方案就是：精簡稅種并以存量房地產(chǎn)為征稅對象開征房地產(chǎn)稅。具體來講，我國房地產(chǎn)稅改革應(yīng)是將現(xiàn)有的城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅和耕地占用稅這四個稅種，合并到新的房地產(chǎn)稅中一起征收。若開征房地產(chǎn)稅，其征稅對象不僅包括存量住宅地產(chǎn)和新建住宅地產(chǎn)，還包括新、老工業(yè)和商業(yè)地產(chǎn)，由于工、商業(yè)地產(chǎn)的相關(guān)數(shù)據(jù)難以獲取并且兩者的體量相對于住宅地產(chǎn)而言十分渺小，因此本文對房地產(chǎn)稅的模擬只包括住宅地產(chǎn)。由于房地產(chǎn)稅在我國并無先例，通過對國外經(jīng)驗(yàn)的借鑒，本文假設(shè)我國房地產(chǎn)稅將以國際上比較成熟的房地產(chǎn)的評估價(jià)值為計(jì)稅依據(jù)，也就是從價(jià)征稅。

通過借鑒我國香港在解決土地財(cái)政上的成功經(jīng)驗(yàn)，本文假設(shè)在進(jìn)行房地產(chǎn)稅改革的同時對土地出讓制度進(jìn)行相應(yīng)的變革。實(shí)行土地年租制，準(zhǔn)確來講是實(shí)行批租制和年租制的混合出讓制度。在香港，租金按應(yīng)課差餉（也就是房地產(chǎn)稅）租值3%繳納，其計(jì)租依據(jù)的根本與房地產(chǎn)稅一樣也是房地產(chǎn)的評估價(jià)值。但是我國內(nèi)地并沒有收取類似租金的歷史，租金收取的標(biāo)準(zhǔn)難以衡量，因此在改革的初始年度，租金應(yīng)通過分期繳納的土地出讓收入來確定，之后可以逐漸轉(zhuǎn)向以房地產(chǎn)的評估價(jià)值為基礎(chǔ)。因此在模擬過程中，地方政府在土地出讓當(dāng)年只收取全部土地出讓收入的一部分，這一部分恰好用于土地取得過程中的成本性支出，而土地出讓收入剩下的部分則由土地使用者在該土地使用年限內(nèi)等量或者變量支付。

（二）房地產(chǎn)稅改革后影響地方政府財(cái)力的因素

由于本文假設(shè)城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅和耕地占用稅這四個稅種被合并到房地產(chǎn)稅中，也就意味著地方政府不再單獨(dú)對其進(jìn)行征收，這將造成地方財(cái)力的下降。與此同時，房地產(chǎn)稅的開征將引起地方財(cái)力的增加。

房地產(chǎn)稅的開征勢必會對房地產(chǎn)市場過熱的投機(jī)需求有所抑制，擠出甚至消除房地產(chǎn)市場的泡沫，在維持供給不變甚至可能增加，而需求下降的情況下，房地產(chǎn)的市場價(jià)值一定會相應(yīng)下跌。這樣，以房地產(chǎn)的市場價(jià)值為評估依據(jù)的房地產(chǎn)計(jì)稅價(jià)值也會相應(yīng)下降，而與房地產(chǎn)市場價(jià)值密切相關(guān)的地方政府土地出讓收入同樣會減少。

土地出讓制度由批租制改為年租制使得地方政府本來一次性收取的土地出讓收入變成在以后年度逐年收取的租金。在土地出讓收入占地方政府財(cái)政收入很大比重的現(xiàn)狀下，土地出讓制度的改革在短期內(nèi)將會引起地方政府財(cái)力明顯下降。

（三）地方財(cái)力缺口模型的構(gòu)建思路

本文測算模型的構(gòu)建是在兩個基本假設(shè)的框架下進(jìn)行的，假設(shè)一：若不進(jìn)行房地產(chǎn)稅改革，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程放緩之前，也就是2035年之前，地方政府必須在維持現(xiàn)有土地出讓收入占財(cái)政收入比重的情況下，才能保持財(cái)政收支處于平衡狀態(tài)。之后，地方財(cái)力可以在土地出讓收入維持在2035年水平的情況下保持收支平衡。假設(shè)二：為了實(shí)現(xiàn)土地財(cái)政向房地產(chǎn)稅收財(cái)政的轉(zhuǎn)型，當(dāng)改革后的地方財(cái)力缺口消失后，地方政府將主動且有序地減少年度土地出讓面積，最終將年度土地出讓面積保持在一個能滿足社會生產(chǎn)生活必要需求的體量。

土地年租制下地方政府財(cái)力缺口是否會產(chǎn)生受到兩個方面的影響，一方面是房地產(chǎn)稅改革會引起房地產(chǎn)相關(guān)稅收和土地出讓純收益的變化；另一方面是土地出讓制度變革會引起土地出讓純收益的變化。通過分析房地產(chǎn)改革與土地出讓制度改革對地方政府財(cái)力影響的因素，可以把影響因素分為兩類：一類會引起地方財(cái)力增加，也就是新增的房地產(chǎn)稅和分期繳納的年租金；另一類會導(dǎo)致地方財(cái)力下降，包括原有的房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)和開發(fā)環(huán)節(jié)的四個稅種的合并，房價(jià)下降引起的土地出讓收入下降以及土地出讓由批租變革為年租引起的地方財(cái)力短期下降。在這一增一減兩類因素的作用下，地方政府財(cái)力可能產(chǎn)生缺口，最后地方政府財(cái)力缺口就可以用增加值與減少值的差額來表示。若差額為正，表示地方財(cái)力沒有產(chǎn)生缺口，反之則意味著產(chǎn)生缺口。

改革前的城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅和耕地占用稅分別用T1、T2、T3和T4表示，而新增的房地產(chǎn)稅用T表示，這樣稅收方面的變化就可以表示為T-T1-T2-T3-T4；Db表示改革前的土地出讓純收益；R1表示改革當(dāng)年的租金；在年租制下，改革第n年需要繳納的土地使用權(quán)的年租金用Rn表示。這樣，地方政府財(cái)力缺口G在短期和長期就可以分別表示為：

在土地批租制下測算地方政府財(cái)力缺口，意味著只進(jìn)行房地產(chǎn)稅改革而保留原有的土地出讓制度。通過分析房地產(chǎn)改革對地方政府財(cái)力影響的因素，同樣可以把影響因素分為兩類。相對于年租制來說，批租制下地方財(cái)政收入中將不包括以后年度收取的土地使用權(quán)租金。對于土地出讓收入可支配部分的變化，可以用公式Df-Db表示，其中Df表示改革后的土地出讓純收益。于是，地方政府財(cái)力缺口G在短期和長期就可以分別表示為：

（四）改革后房地產(chǎn)稅收入及租金的測算

1、改革后房地產(chǎn)稅收入的測算。在對改革后房地產(chǎn)稅收入進(jìn)行測算的過程中主要存在兩個難點(diǎn)。難點(diǎn)之一是如何確定存量房地產(chǎn)的評估價(jià)值，不論是在批租制還是年租制下這個難點(diǎn)都存在。在利用收益法確定存量房地產(chǎn)的價(jià)值時，其中最重要也最困難的就是如何確定存量房地產(chǎn)的剩余使用年限。由于每年都會有新的商品房上市銷售，于是社會上會存在不同剩余使用年限的房地產(chǎn)。因此本文以房地產(chǎn)的面積作為權(quán)數(shù)，使用加權(quán)平均剩余使用年限來作為存量房的總體剩余使用年限，其中加權(quán)平均剩余使用年限也被稱為剩余年限當(dāng)量（程大濤，2014）。由于歷年住宅用土地出讓面積并不涉及土地開發(fā)強(qiáng)度，也就是容積率的信息，同時歷年商品房的銷售面積數(shù)據(jù)也難以查找，因此，這里根據(jù)城鎮(zhèn)居民人均住房面積與城市人口的乘積所得到的總面積來計(jì)算存量房總體剩余使用年限。

在住宅用土地使用權(quán)和房屋使用年限相等的假設(shè)和土地使用權(quán)為70年的事實(shí)下，土地使用權(quán)出讓期到達(dá)前存量房加權(quán)平均剩余使用年限的計(jì)算公式可以表示為：

上式中，Mn為第n年房屋和土地使用權(quán)加權(quán)剩余使用年限，In為第n年城鎮(zhèn)住房建筑面積增量，S表示城鎮(zhèn)人均住房建筑面積，N表示城鎮(zhèn)常住人口數(shù)。從《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，我國從2002年開始進(jìn)行城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，因此以2002年為計(jì)算的第一年，即2015年對應(yīng)n=14。

難點(diǎn)之二是年租制下，在對改革后的新房征收房地產(chǎn)稅的過程中，如何確定新房地產(chǎn)的評估價(jià)格。本文認(rèn)為，在不考慮房屋折舊的情況下，同一區(qū)域內(nèi)規(guī)格相同的新房和舊房所享有的公共服務(wù)是相同的，根據(jù)房地產(chǎn)稅的征收原則，新房和舊房應(yīng)該繳納相同的房地產(chǎn)稅。但是改革后，年租制下新房的價(jià)格將大幅下跌，在以房地產(chǎn)評估價(jià)格為計(jì)稅依據(jù)的制度下，為了保證稅收的公平性，就必須相應(yīng)提高新房的房地產(chǎn)稅稅率。當(dāng)改革前的存量房使用期限到達(dá)70年之后，存量房和新房的評估價(jià)格將趨于一致。因?yàn)?，在這個過渡期間，新房的所有者每年需要繳納一定的地租，而這部分地租會資本化到土地價(jià)格中，引起該新房地產(chǎn)的價(jià)格上漲幅度快于存量房地產(chǎn)，于是兩者的價(jià)格在存量房所占用的土地使用期限到達(dá)時相等，那么存量房與新房所繳納的房地產(chǎn)稅稅率也將趨于相同。在這個過渡期間，如果假設(shè)新房價(jià)格的下跌幅度為x，那么稅率相應(yīng)應(yīng)該增加x，也就是說房價(jià)下跌的幅度與稅率增加的幅度相同。因此，在計(jì)算過程中，本文將新房與存量房的稅率仍然設(shè)定成相同的，與此相對應(yīng)的是新房與存量房的單位評估價(jià)格也相同，這樣的計(jì)算方法在保持結(jié)果不變的同時，也簡化了計(jì)算過程；對于存量房地產(chǎn)，由于已經(jīng)一次性支付了70年的土地使用費(fèi)用，土地出讓制度由批租制變?yōu)槟曜庵茖Υ媪糠康禺a(chǎn)價(jià)格不會產(chǎn)生影響。

對于改革后住宅房地產(chǎn)稅的測算，可以用如下公式表示：

式中T表示住宅房地產(chǎn)稅，S表示城鎮(zhèn)人均住房建筑面積，N表示城鎮(zhèn)常住人口數(shù)，P表示改革后的房地產(chǎn)評估價(jià)格，t表示房地產(chǎn)稅稅率。

假設(shè)改革后住戶的理性預(yù)期使得房價(jià)發(fā)生一次性下跌，并且不考慮折舊。那么在收益法評估模型下，房地產(chǎn)評估價(jià)值一般可以表示為：

式中Y和r分別為年收益和折現(xiàn)率，i為該房產(chǎn)的使用年限。

可以假設(shè)在進(jìn)行房地產(chǎn)稅改革后，住戶的理性預(yù)期使得房價(jià)發(fā)生一次性下跌，且不考慮折舊，則新房產(chǎn)價(jià)值可以表示為：

2、租金的測算。批租制下的土地出讓金是一次性支付，因此不存在租金的計(jì)算。但在年租制下，尚未支付的土地出讓金將以租金的形式每年支付，因此地方政府會收到土地使用者繳納的年租金。在對這一租金進(jìn)行測算的過程中，本文假設(shè)該租金在土地使用期內(nèi)是等額繳納的，也就是說剩下的土地出讓金在以后的70年以等額租金的形式進(jìn)行償還，這樣每一年度新房地產(chǎn)所有者應(yīng)交租金的公式就可以表示為：

Dn表示改革第n年的土地出讓純收益，其占土地出讓金的比重為36%。Rn表示第n年的租金，r表示貼現(xiàn)率。

為了計(jì)算地方政府每年能夠獲得的租金收入，本文把改革后第i年的新房地產(chǎn)在第j年需要繳納的租金表示為Rij，這樣改革當(dāng)年新增的房地產(chǎn)繳納的租金就應(yīng)該表示為R11，同時一處房地產(chǎn)每年需繳納的租金被假定為是相同的，可以表示為R11=R12=R13=…=R1j。這樣，地方政府在第j年能收到的租金就為：

三、數(shù)據(jù)計(jì)算與模擬結(jié)果

在該部分，本文選擇以全國作為樣本對改革后的地方財(cái)力缺口進(jìn)行模擬。同時，在模擬過程中，把房地產(chǎn)稅與土地出讓制度變革引起的地方財(cái)力缺口分為短期和長期兩個階段。其中短期是指改革的初始年度，長期是指改革當(dāng)年之后的時期。

（一）年租制下短期地方財(cái)力缺口的測算

對改革初始年度地方財(cái)力缺口的測算分四步進(jìn)行。第一步，計(jì)算出改革前房地產(chǎn)相關(guān)的財(cái)政收入。具體包括地方政府享有的房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)和開發(fā)環(huán)節(jié)的城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅和耕地占用稅以及土地出讓收入純收益。第二步，對城市存量房剩余使用年限進(jìn)行估計(jì)，再根據(jù)收益法對改革后存量房價(jià)格進(jìn)行評估，最后對存量房房地產(chǎn)稅進(jìn)行測算。第三步，計(jì)算出改革當(dāng)年年度的土地出讓純收益并求得當(dāng)年的租金。第四步，根據(jù)前面求得的各要素結(jié)果，對年租制下改革初始年度的地方財(cái)力缺口進(jìn)行計(jì)算。

1、改革前房地產(chǎn)相關(guān)的財(cái)政收入。本文假設(shè)改革的初始年度為2015年。2004年的《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》（國土資發(fā)〔2004〕71 號）規(guī)定，2004年8月31號以后所有經(jīng)營性用地出讓全部實(shí)行招拍掛制度。因此，本文選擇2005年作為房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)數(shù)據(jù)選擇的初始年度，其中2009年以前的房產(chǎn)稅包括房產(chǎn)稅和城市房地產(chǎn)稅。

土地出讓純收益是指從土地出讓金中去除拆遷款、補(bǔ)償款和各項(xiàng)稅費(fèi)等成本性支出后剩下的資金。相比土地出讓金，土地出讓純收益更能體現(xiàn)地方政府從出讓土地使用權(quán)的過程中得到的可支配資金。表1中，根據(jù)《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》公布的2003-2008年的數(shù)據(jù)可以得到土地出讓純收益占土地出讓金的比例都在33%-38%之間，其平均值為36%，因此2009-2015年的土地出讓純收益可以通過這一平均占比計(jì)算得出。

表1 改革前房地產(chǎn)相關(guān)財(cái)政收入 （單位：億元）

2、改革后房地產(chǎn)稅收入的測算。測算房地產(chǎn)稅需要知道房地產(chǎn)稅的稅基和稅率，具體來講包括城鎮(zhèn)人均住房建筑面積、城鎮(zhèn)常住人口數(shù)、改革后的房地產(chǎn)評估價(jià)格和房地產(chǎn)稅稅率。其中，城鎮(zhèn)人均建筑面積和城鎮(zhèn)常住人口數(shù)可以從 《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》上得到，而改革后的房地產(chǎn)評估價(jià)格需要通過計(jì)算獲得。

對于房地產(chǎn)稅稅率的確定，從居民稅負(fù)承擔(dān)能力的角度出發(fā)，章波、黃賢金、唐?。?005）以房價(jià)收入比在6-8之間為前提，將稅率設(shè)定為0.8%時發(fā)現(xiàn)，房地產(chǎn)稅稅負(fù)占家庭年收入的比重為4.8%-6.4%。另一方面，通過對國外房地產(chǎn)稅征收的研究發(fā)現(xiàn)，房地產(chǎn)稅制比較成熟的國家稅率基本都在1%左右。考慮到我國目前房產(chǎn)稅是依照房產(chǎn)原值一次性減去10%-30%后的余值計(jì)算繳納的，并且稅率設(shè)定為1.2%。綜合以上三個因素，本文認(rèn)為我國房地產(chǎn)稅的稅率設(shè)定為1%比較合適。

確定房地產(chǎn)稅稅率后，在計(jì)算改革后房地產(chǎn)評估價(jià)格前還需要計(jì)算出我國住宅房地產(chǎn)總體剩余使用年限和收益法評估中的折現(xiàn)率。從《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，我國從1987年開始進(jìn)行商品住宅銷售的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)。如果以1987年為計(jì)算的第一年，根據(jù)公式（5）和（6）可以得到在 2015 年，我國住宅用房地產(chǎn)總體剩余使用年限的整數(shù)值為64。在確定折現(xiàn)率的過程中，考慮到折現(xiàn)率大致與經(jīng)濟(jì)中平均的市場投資回報(bào)率相等，因此該折現(xiàn)率應(yīng)處于當(dāng)前銀行五年期定期存款利率2.75%和五年期以上個人住房公積金貸款利率3.25%之間，這里取兩者的平均數(shù)3.0%作為折現(xiàn)率的數(shù)值。將總體剩余使用年限的數(shù)值64、稅率1%和折現(xiàn)率3.0%代入公式（10）可計(jì)算出征收房地產(chǎn)稅后存量住宅地產(chǎn)和新建住宅地產(chǎn)價(jià)格的下跌幅度分別為22.7%和23.1%。

確定存量住宅地產(chǎn)改革后價(jià)值的下跌幅度后，最后還需要確定存量住宅當(dāng)年的市場評估價(jià)。在我國，存在相對活躍的二手房市場，可以選擇存量房地產(chǎn)的交易價(jià)格作為其評估價(jià)格，但是目前還沒有對存量住宅地產(chǎn)交易價(jià)格的全面統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，因此本文選擇新建住宅地產(chǎn)的平均價(jià)格作為其初始評估價(jià)格。最后根據(jù)公式可以計(jì)算出2015年改革后住宅房地產(chǎn)稅收入。

其中2015年的城鎮(zhèn)人均住房建筑面積數(shù)值根據(jù)2005-2012年數(shù)據(jù)推導(dǎo)得出，為35.5平方米/人，城鎮(zhèn)常住人口數(shù)為7.7億人，改革前住宅銷售均價(jià)為6473元/平方米，通過計(jì)算可以得到2015年住宅房地產(chǎn)稅為：

2015年住宅房地產(chǎn)稅=城鎮(zhèn)人均住房建筑面積×城鎮(zhèn)常住人口數(shù)×改革后房地產(chǎn)評估價(jià)×稅率

=35.5×7.7 億×6473×（1-22.7%）×1%

=13689.30億元

3、改革后土地出讓純收益的變化和租金計(jì)算。本文假設(shè)在開征存量住宅房地產(chǎn)稅的當(dāng)年，保持土地出讓面積與未進(jìn)行房地產(chǎn)稅改革時相同。由于住宅土地使用權(quán)出讓收入的比重遠(yuǎn)大于工業(yè)和商業(yè)用地產(chǎn)，因此，土地出讓收益的下降幅度就與當(dāng)年新住宅房產(chǎn)市場價(jià)格下降幅度保持一致。需要說明的是，改革后土地使用權(quán)出讓價(jià)格還是以存量房地產(chǎn)的價(jià)格為參照標(biāo)準(zhǔn)，因此這個下降幅度只由房地產(chǎn)稅的征收引起，而由于土地出讓制度變化所引起的下降并不會影響土地使用權(quán)出讓收入，只是影響其支付的期限。通過前面的計(jì)算已經(jīng)得到新建住宅地產(chǎn)的價(jià)格下降幅度為23.1%。這樣，土地出讓的純收益也將下降23.1%，達(dá)到8522.19億元。

在得到改革后土地出讓純收益的結(jié)果后，根據(jù)公式，通過計(jì)算得到改革當(dāng)年的租金收入R1為284.10億元。

4、改革初始年度地方財(cái)力缺口分析。在短期，也就是改革當(dāng)年，盡管存量房地產(chǎn)和新房地產(chǎn)的評估價(jià)格在房地產(chǎn)稅的作用下下跌幅度不同，但是新房的銷售量相對于存量房而言是一個極小的量，因此本文在計(jì)算改革當(dāng)年的房地產(chǎn)稅稅收時，兩種房地產(chǎn)均采用存量住宅地產(chǎn)的評估價(jià)格。這樣根據(jù)地方財(cái)力缺口公式可以計(jì)算出年租制下的地方政府短期財(cái)力缺口為7313.60億元。

（二）年租制下過渡期地方財(cái)力缺口的測算

實(shí)行房地產(chǎn)稅改革后，同時存在已經(jīng)一次性繳納了70年土地使用權(quán)費(fèi)用的存量住宅地產(chǎn)和只繳納了一部分還需每年繳納租金的新住宅地產(chǎn)，這兩種房地產(chǎn)共存的時期為過渡期。由于過渡期將從2015年持續(xù)到2085年，時間跨度太大，一方面，干擾變量模擬的因素會非常多，模擬結(jié)果的不準(zhǔn)確性會加大；另一方面，根據(jù)中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所編制的《城市藍(lán)皮書：中國城市發(fā)展報(bào)告No.8》預(yù)測，到2030年我國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到70%左右，這也就意味著在2035年，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程將放緩。在這個預(yù)測結(jié)果下，地方政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資將下降，對土地財(cái)政的依賴也會降低，到時本文之前財(cái)政收支平衡的假設(shè)將會發(fā)生變化。因此，為了保持?jǐn)?shù)據(jù)模擬的準(zhǔn)確性以及假設(shè)的一致性和合理性，本文選擇了過渡期的前20年作為時間區(qū)間來對相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行模擬，并對該時期內(nèi)的地方財(cái)力缺口進(jìn)行測算分析。

1、各項(xiàng)變量回歸方程的構(gòu)建。要對過渡期地方財(cái)力缺口進(jìn)行計(jì)算，需要對城鎮(zhèn)常住人口數(shù)、城鎮(zhèn)人均住房建筑面積、存量房價(jià)格、改革前的房產(chǎn)稅和其他三稅之和、土地出讓金以及國內(nèi)生產(chǎn)總值等變量進(jìn)行回歸來估計(jì)過渡期各變量的數(shù)值。本文選用2005-2015年的數(shù)據(jù)對以上各變量進(jìn)行回歸，回歸結(jié)果如表2所示。

表2 回歸方程的估計(jì)結(jié)果

在對土地出讓金的數(shù)值進(jìn)行回歸的過程中發(fā)現(xiàn)其與GDP的變化趨勢有一定相似性，因此本文先根據(jù)2010-2015年的數(shù)據(jù)得到GDP平減指數(shù)的回歸方程，同時假設(shè)未來一段時期我國實(shí)際GDP將保持6.5%的年增長率，這樣通過以上條件求出長期各年度的GDP數(shù)值，最后根據(jù)土地出讓金的回歸方程得到各年度的土地出讓金數(shù)值；由于城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅和土地增值稅對整體房地產(chǎn)稅改革的影響較小，而對三稅單獨(dú)進(jìn)行回歸可能擴(kuò)大之后三稅加總之和對結(jié)果的影響，因此本文選擇先將這三稅進(jìn)行加總，然后再對三稅之和進(jìn)行回歸預(yù)測。在回歸過程中發(fā)現(xiàn)近幾年三稅之和增長較快，通過對政策的了解，發(fā)現(xiàn)隨著國家對房地產(chǎn)調(diào)控的進(jìn)一步加強(qiáng)，其增長速度勢必會有所下降，因此將三稅之和的預(yù)測結(jié)果乘以一個固定的系數(shù)（2016-2020年的系數(shù)為 0.95，2021-2025年的系數(shù)為 0.85，2026-2035年的系數(shù)為0.75）進(jìn)行調(diào)整?；谕瑯拥目紤]，本文對存量房房價(jià)的調(diào)整系數(shù)選擇為0.9，對土地出讓金的調(diào)整系數(shù)確定為0.7。

根據(jù)前文的假設(shè)二，本文在對土地出讓金的測算中認(rèn)為在2035年之前的土地供給是充足的，并且在地方財(cái)力缺口消失后，土地供應(yīng)面積將以年均10%的規(guī)模減少。除此之外，由于我國的人口拐點(diǎn)會在2025年左右到來，地方政府選擇在財(cái)力缺口消失后減少土地出讓面積也是對人口規(guī)模的適應(yīng)，因此在對城鎮(zhèn)人口進(jìn)行回歸時可以認(rèn)為在財(cái)力缺口消失后，其數(shù)值將保持動態(tài)平衡。

2、改革后過渡期地方房地產(chǎn)相關(guān)收入測算。年租制下，改革后的地方政府當(dāng)年土地出讓中一次性收取的出讓金恰好等于土地出讓前期的成本性支出，因此與房地產(chǎn)相關(guān)的收入只包括新開征的房地產(chǎn)稅和當(dāng)年可以收取的租金。其中房地產(chǎn)稅是通過將各要素的回歸結(jié)果代入公式（7）計(jì)算得到，而租金收入是通過將數(shù)據(jù)代入公式（11）和（12）計(jì)算得到。從圖1可以看出，改革后的一段時間內(nèi)，房地產(chǎn)稅和租金都保持了較高的增長速率，之后為了實(shí)現(xiàn)土地財(cái)政向房地產(chǎn)稅收財(cái)政轉(zhuǎn)型，地方政府從2027年開始每年減少10%的土地出讓面積，使得房地產(chǎn)稅和租金收入增長速率開始放緩。

圖1 年租制下改革后的房地產(chǎn)稅和租金收入

3、財(cái)力缺口分析。將各要素的預(yù)測值代入財(cái)力缺口公式得到如圖2所示的各年度地方財(cái)力缺口，可以發(fā)現(xiàn)，在改革初始階段，地方財(cái)力缺口穩(wěn)定在7500億元左右，同時總體呈逐漸縮小趨勢，在2021年為5281.84億元，有了相對明顯的下降。之后，地方財(cái)力缺口進(jìn)一步縮小，在2025年達(dá)到最小值1088.34億元，并在2026年實(shí)現(xiàn)3652.55億元的財(cái)政收入。之后，從2027年開始，隨著地方政府每年減少10%的土地出讓面積，地方財(cái)力經(jīng)過了多年的快速增長之后，其增速在2032年開始下降，但是在2035年之前依然保持財(cái)政收入為正，并沒有出現(xiàn)財(cái)力缺口。在2035年之后，假設(shè)改革前的地方政府土地出讓收入維持在2035年的水平，可以推斷，地方財(cái)力缺口產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)將消除并在之后年度一直維持財(cái)政收入為正。

圖2 年租制下改革前后房地產(chǎn)相關(guān)財(cái)政收入以及財(cái)力缺口

（三）批租制下地方財(cái)力缺口的測算

由于沒有改變土地出讓制度，在批租制下就不存在相應(yīng)的改革過渡期，因此對短期和長期財(cái)力缺口的測算可以采用相同的方法。對改革初始年度地方財(cái)力缺口的測算可與年租制下相同，也分四步進(jìn)行。與年租制不同的是，在第三步中并沒有對年租金的計(jì)算。為了與年租制下的測算保持一致，這里的長期也選取2015年之后的20年作為期限，而測算所需的數(shù)據(jù)可以從前文對年租制下的財(cái)力缺口進(jìn)行測算得到。通過計(jì)算發(fā)現(xiàn)，改革前當(dāng)年的“四稅”與土地出讓純收益合計(jì)為21287.03億元。改革后當(dāng)年新開征的房地產(chǎn)稅將為地方財(cái)政貢獻(xiàn)13689.30億元，但也使得土地出讓純收益下降為8522.19億元。在這增減之間，地方財(cái)力缺口最后計(jì)算出為正的924.49億元，這也就說明在改革的當(dāng)年并沒有產(chǎn)生財(cái)力缺口。在之后的很長一段時間內(nèi)，地方財(cái)力都實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收入為正，并且呈增長趨勢。但是從2027年，由于政府減少了土地出讓，土地出讓純收益的減少使得地方財(cái)力增速開始下降，最后在2035年出現(xiàn)了5192.08億元的財(cái)力缺口。在2035年之后，同樣假設(shè)改革前的地方政府土地出讓收入維持在2035年的水平，那么地方財(cái)力缺口將很快消失（見圖3）。

圖3 批租制下改革前后房地產(chǎn)相關(guān)財(cái)政收入以及財(cái)力缺口

四、結(jié)論與政策建議

從對地方財(cái)力缺口影響的角度上看，本文假設(shè)的兩種土地出讓制度下的房地產(chǎn)稅改革都沒有產(chǎn)生使地方政府難以承受的財(cái)力缺口，地方政府在改革后的20年內(nèi)將維持其財(cái)政收入的穩(wěn)定。但是在這期間，當(dāng)?shù)胤秸疁p少土地出讓面積之后，兩種土地出讓制度下的地方財(cái)力增長速度都開始下降，并且出現(xiàn)了一定程度的地方財(cái)力危機(jī)，財(cái)力開始呈現(xiàn)由正向負(fù)轉(zhuǎn)變產(chǎn)生缺口的趨勢。

具體來講，在年租制下，改革后的地方財(cái)力會出現(xiàn)一個可以控制的缺口，而且這個缺口會持續(xù)一段時間，之后財(cái)力缺口消失開始實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入為正。當(dāng)土地出讓面積開始減少時，地方財(cái)力的增長速度也相應(yīng)回落，不過仍然沒有產(chǎn)生財(cái)力缺口；在批租制下，地方財(cái)力在改革后20年內(nèi)幾乎沒有出現(xiàn)缺口，只是當(dāng)土地出讓減少時，率先在2035年出現(xiàn)缺口。

2035年之后，盡管本文沒有對其進(jìn)行預(yù)測模擬，但是根據(jù)之前的假設(shè)以及已有數(shù)據(jù)可以看出地方財(cái)力的發(fā)展趨勢。根據(jù)之前的假設(shè)，若2035年以后地方政府土地出讓收入占地方財(cái)政收入的比重維持在2035年的水平，那么通過前文的預(yù)測數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，2035年之后，批租制下的財(cái)力缺口將很快消失，而年租制下的財(cái)力缺口將繼續(xù)維持一個正值。

從對地方財(cái)力穩(wěn)定性的角度上看，不論是在土地出讓面積減少之前還是之后，相比于批租制，年租制下的地方財(cái)力都表現(xiàn)得更穩(wěn)定。具體來講，在土地出讓面積減少之前的年度，由于改革后批租制下的地方財(cái)力仍然包含了當(dāng)年出讓土地的全部純收益，而年租制下的地方財(cái)力只包括當(dāng)年的租金，因此批租制下的地方財(cái)力增長速度明顯高于年租制；在土地出讓面積減少之后，土地出讓純收益相應(yīng)下降，而改革后新房地產(chǎn)數(shù)量的增加引起租金收入也繼續(xù)增加，只是增速放緩，因此對土地出讓收益依賴程度較大的批租制下的財(cái)力增速下降幅度也超過了年租制。

根據(jù)上述研究結(jié)論，本文提出以下政策建議：

一是開征房地產(chǎn)稅的同時輔以土地出讓制度改革。實(shí)現(xiàn)土地出讓由批租制逐漸過渡到年租制。與批租制相比，年租制一方面能更好地保持開征房地產(chǎn)稅后地方財(cái)力的穩(wěn)定，降低地方政府對土地出讓收入的依賴；另一方面，可以很好地解決目前住宅土地使用權(quán)到期之后的續(xù)期問題。通過法律規(guī)定，當(dāng)土地批租之下出讓的住宅土地使用權(quán)到期之后，原來的土地使用者若想繼續(xù)獲得該土地使用權(quán)，只需繳納年租金即可。

二是開征房地產(chǎn)稅之后，地方政府應(yīng)該在財(cái)力缺口消失后的一段時期內(nèi)，主動而有序地降低土地出讓的面積。這樣，一方面可以擺脫對土地出讓收入的依賴，緩解土地財(cái)政對經(jīng)濟(jì)和社會產(chǎn)生的一系列負(fù)面影響；另一方面，可以實(shí)現(xiàn)土地的合理規(guī)劃和利用，遏制地方“造城-賣地”的發(fā)展模式?！?/p>