監(jiān)察法與刑事訴訟法銜接思考

沈露

摘要：在監(jiān)察體制改革的過程中，監(jiān)察法的制定無疑是重大的一步，但隨著《監(jiān)察法》的公布，它的適用更加引起人們的關(guān)注。文章主要論述了監(jiān)察法與刑事訴訟法在適用銜接上的一些問題，主要包括監(jiān)察法制定的背景、監(jiān)察委員會的監(jiān)督、調(diào)查、處置三種職權(quán)、監(jiān)察委員會與人民檢察院職能銜接問題，比如監(jiān)察委員會的監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)與人民檢察院現(xiàn)有的偵查權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)以及立案審查權(quán)之間的沖突和適用銜接問題。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察法；刑事訴訟法；適用沖突與銜接

一、引言

黨的十八大以來我國反腐敗工作進入全新的局面，但是在新階段也遇到新難題，腐敗問題屢打不止，對于腐敗問題如何才能做到防微杜漸？根據(jù)域外各國的經(jīng)驗，有效的監(jiān)督不失為一劑良方。但是監(jiān)督職能分散在各個不同的國家機關(guān)之中，不能對國家機關(guān)及其公職人員實現(xiàn)高效的監(jiān)督，因此在整合行政機關(guān)以及人民檢察院的監(jiān)督職能的基礎(chǔ)上《監(jiān)察法》應(yīng)運而生。但從十三屆全國人大一次會議通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》的來看，監(jiān)察法與刑事訴訟在現(xiàn)實運用中存在諸多沖突之處，本文擬從監(jiān)察委員會與人民檢察院存在的沖突入手，并分析監(jiān)察法與刑事訴訟法的銜接問題。

二、制定《監(jiān)察法》的背景

自中華人民共和國成立、第二次現(xiàn)代化進程開啟以來，中國即遭遇了腐敗的嚴重侵襲，腐敗甚至到了危及國家政權(quán)安全的程度，治理腐敗成為黨和國家的重中之重。在80年代推進第三次現(xiàn)代化的進程中，腐敗問題再次成為發(fā)展道路上的嚴峻挑戰(zhàn)。當(dāng)下中國的腐敗類型主要表現(xiàn)為“政治支配經(jīng)濟型”的腐敗，核心是權(quán)利尋租。

自黨的十八大以來，反腐敗工作進入全新的階段，在全國掀起了反腐敗的熱潮，既要“打老虎”也要“拍蒼蠅”，形成了一套中國模式的反腐敗經(jīng)驗，并取得了豐碩的成果。但是仍然沒有形成統(tǒng)一高效的職能機構(gòu)制定具體的反腐敗策略。反腐敗監(jiān)督職能分散于各級紀檢監(jiān)察機關(guān)、政府的防腐敗機構(gòu)和審計機構(gòu)、各級檢察機關(guān)查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪機構(gòu)之中，機構(gòu)職能、性質(zhì)定位、執(zhí)行標準不一、遠未形成集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐合力。

2016年12月，第十二屆全國人大常委會會議通過了在北京、山西、浙江監(jiān)察體制改革的試點決定。2017年6月，全國人大常委會初次會議審議了《監(jiān)察法》草案。2017年11月，《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》公開征求社會意見。2018年十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》。作為國家反腐敗立法，制定監(jiān)察法的意義重大，也必定會產(chǎn)生深遠影響。

三、監(jiān)察委員會與人民檢察院職權(quán)銜接問題

根據(jù)《監(jiān)察法》第三條、第七條可見監(jiān)察機關(guān)的一項重大職責(zé)便是調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪。人民檢察院作為我國的法律監(jiān)督機關(guān)，主要任務(wù)是依法履行監(jiān)督職能，保證國家法律的統(tǒng)一和正確實施并且設(shè)有貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門。在監(jiān)察機關(guān)與檢察院各自履行職能時必然產(chǎn)生權(quán)責(zé)劃分的沖突。

（一）監(jiān)察委員會的職責(zé)

監(jiān)察體制改革最初目的是要建立高效的反腐敗機制，通過整合黨的紀律檢查委員會、行政監(jiān)察、人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的職能以達到懲治腐敗、預(yù)防腐敗的目的。

1. 監(jiān)察委員會的監(jiān)督職權(quán)

從《監(jiān)察法》第十一條第二款可以看出，監(jiān)察委員會主要涉及對人的監(jiān)察。監(jiān)督檢查主要涉及兩個方面，一個是對事的監(jiān)察，一個是對人的監(jiān)察。對人的監(jiān)察指的是對一切行使公權(quán)力的人進行監(jiān)督檢查；對事的監(jiān)察是指對公權(quán)力運行的過程及產(chǎn)生的效果進行監(jiān)督與檢查。但對人監(jiān)察存在一定的弊端，對人監(jiān)察的實際上是一種“不告不理”，雖然在總體上實現(xiàn)了對所有公職人員的監(jiān)督，但不能做到全方位無死角的監(jiān)督，漏網(wǎng)之魚不可避免。此處的監(jiān)督與《刑事訴訟法》所規(guī)定的人民檢察院的法律監(jiān)督之間的差異與聯(lián)系將在后文中著重介紹。

2. 監(jiān)察委員會的調(diào)查職權(quán)

《監(jiān)察法》第十一條第三款規(guī)定的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪情形是我們通常所說的“職務(wù)犯罪”的范疇，原由人民檢察院負責(zé)偵查、起訴，現(xiàn)由監(jiān)察委員會負責(zé)調(diào)查。在監(jiān)察委員會行使調(diào)查職權(quán)時可以行使監(jiān)察法規(guī)定的12項調(diào)查措施。這些調(diào)查措施中有的是延續(xù)的現(xiàn)行《行政監(jiān)察法》的規(guī)定，有的來自《刑事訴訟法》，也有全新的調(diào)查手段。此處的調(diào)查與《刑事訴訟法》所規(guī)定的人民檢察院的偵查權(quán)的性質(zhì)之間的差異與聯(lián)系將在后文中詳細介紹。

3. 監(jiān)察委員會的處置職權(quán)

根據(jù)《監(jiān)察法》第11條第四款的規(guī)定監(jiān)察委員會的處置權(quán)主要是對涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，最終將調(diào)查結(jié)果移送到人民檢察院。在制定《監(jiān)察法》之前職務(wù)違法和職務(wù)犯罪直接由人民檢察院偵查、起訴，無需在經(jīng)過其他國家機關(guān)。

（二）監(jiān)察委員會與人民檢察院的職權(quán)沖突

在北京、山西和浙江的試點工作中調(diào)整和暫?！缎淌略V訟法》第三條、第十八條、第二編第二章第十一節(jié)第一百四十八條、《人民檢察院組織法》第五條第二項、《檢察官法》第六條第三項的適用。從試點地區(qū)的情況來看，從檢察院“轉(zhuǎn)隸”到監(jiān)察委員會的人員繼續(xù)履行偵查職務(wù)犯罪的職責(zé)。監(jiān)察機關(guān)德的調(diào)查權(quán)與人民檢察院的偵查權(quán)便不可避免存在沖突。

1. 監(jiān)察委員會的監(jiān)督權(quán)和人民檢察院的監(jiān)督權(quán)的關(guān)系

人民檢察院是我國專門的訴訟監(jiān)督機關(guān)。人民檢察院監(jiān)督立案、偵查、審判和生效裁判的執(zhí)行是否有效實行，根據(jù)審查公安機關(guān)的逮捕申請。最高檢《規(guī)則》第十四章“刑事訴訟法律監(jiān)督”以專章的形式從各個方面規(guī)定了貫穿整個刑事訴訟的法律監(jiān)督。

從試點三省地區(qū)來看，監(jiān)察委員會的監(jiān)督權(quán)主要是整合的《行政監(jiān)察法》中對公職人員的監(jiān)督權(quán)，而人們檢察院的監(jiān)督權(quán)來源主要是《刑事訴訟法》以及最高檢制定的規(guī)則?？梢钥闯霰O(jiān)察委員會的監(jiān)督權(quán)和人民檢察院的監(jiān)督權(quán)存在區(qū)別，監(jiān)察委員會的監(jiān)督權(quán)主要是對人的監(jiān)督，而人民檢察院的監(jiān)督權(quán)主要是對事的監(jiān)督。

2. 監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)與人民檢察院的偵查權(quán)

《刑事訴訟法》第一百零六條的規(guī)定偵查只能由法定的國家機關(guān)即公安機關(guān)和人民檢察院進行并且必須依法進行，偵查的內(nèi)容包括專門的調(diào)查工作和有關(guān)的強制性措施。人民檢察院在審查起訴中有自行補充偵查的權(quán)力，這就要求監(jiān)察機關(guān)為了保障公訴質(zhì)量需要具備一定的偵察能力。在長期的司法實踐中，人民檢察院與公安機關(guān)在審查案件能否立案時存在著一項“初查”制度，它不能與偵查相提并論，最大的不同點就是在“初查”期間，不允許對相關(guān)人員采取人身強制措施和實行限制個人基本權(quán)利為特征的強制性偵查行為。

監(jiān)察委員會調(diào)查對象是職務(wù)違法和職務(wù)犯罪。而偵查的對象卻是涉嫌刑事犯罪。我國著名的訴訟法學(xué)學(xué)者卞建林先生認為監(jiān)察委員會對職務(wù)違法和職務(wù)犯罪所進行的調(diào)查與刑事偵查相比區(qū)在諸多區(qū)別：由于國家監(jiān)察調(diào)查的對象包括職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，因此不能把監(jiān)察調(diào)查完全等同于刑事偵查。雖如此，但也不應(yīng)認為監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)不具有刑事偵查的性質(zhì)?！吨腥A人民共和國刑事訴訟法（修正草案）》中提出要完善刑事訴訟法關(guān)于“偵查”定義的表述。

在《監(jiān)察法》中規(guī)定的調(diào)查措施同時也是刑事偵查的措施，并且具有強制性質(zhì)，極有可能限制甚至侵害公民的人身權(quán)益或者財產(chǎn)權(quán)益，特別是像留置這樣的能限制甚至剝奪公民人身自由的調(diào)查措施。在習(xí)近平總書記的十九大報告中指出：“制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)措施。”《監(jiān)察法》對留置措施、適用條件及留置期限等，法條規(guī)定均比較明確。但是關(guān)于留置問題仍有諸多問題存在商榷之處。例如在《監(jiān)察法》第四十七條中規(guī)定，人民檢察院對于監(jiān)察委員會移交的案件采取強制措施，這表明留置措施并不屬于強制措施的范圍，因此留置期間，被調(diào)查人不符合“犯罪嫌疑人自被第一次訊問或者采取強制措施之日起”的聘請辯護律師的條件。那么處于調(diào)查階段的被調(diào)查的公職人員不享有聘請律師的權(quán)利，這對于被調(diào)查人人權(quán)的保護無疑是一大漏洞。因此在《中華人民共和國刑事訴訟法（修正草案）》也保留檢察院在訴訟活動監(jiān)督中對司法工作人員利用職權(quán)實施的刑訊逼供、非法拘禁、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪的偵查權(quán)。但是兩種在實質(zhì)上相似的權(quán)利分別歸屬在兩個不同的職能機關(guān)中其中的法理道理仍值得商榷探討。

3. 監(jiān)察委員會的處置權(quán)與人民檢察院立案銜接

人民檢察院是我國的唯一公訴機關(guān)，監(jiān)察委員會的處置權(quán)是監(jiān)察委員會的三大職權(quán)之一，根據(jù)《監(jiān)察法》第四十七條規(guī)定人民檢察院審查監(jiān)察機關(guān)移送的證據(jù)材料，審查后認為需要補充核實的，有兩個解決方案即退回監(jiān)察機關(guān)及自行補充偵查。人民檢察院對于法定的不起訴情形，經(jīng)上一級人民檢察院批準，依法作出不起訴的決定。監(jiān)察機關(guān)認為有誤的，可以向上一級人民檢察院提請復(fù)議。在《中華人民共和國刑事訴訟法（修正草案）》中也明確檢察院對于監(jiān)察機關(guān)移送起訴的案件，依照刑事訴訟法和監(jiān)察法的有關(guān)規(guī)定進行審查；認為需要補充核實的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查，必要時可自行補充偵查。

4. 人民檢察院對于監(jiān)察委員會移送的證據(jù)進行審查

我國起訴實行的是檢察院獨占主義和國家公訴主義，檢察院是唯一的公訴機關(guān)。所有的公訴案件無論偵查主體是哪一方國家機關(guān)，在偵查終結(jié)后都必須把案件移交人民檢察院審查，提起公訴。監(jiān)察機關(guān)亦應(yīng)如此。

在監(jiān)察體制改革前，紀委在雙規(guī)調(diào)查后將涉嫌職務(wù)犯罪的案件移送檢察院立案偵查，移送證據(jù)的做法是：物證、書證等實物證據(jù)移送后直接適用于偵查階段；詢問筆錄、證人證言等言詞證據(jù)不直接移送，由檢察院重新收集，轉(zhuǎn)化為合法的證據(jù)材料。監(jiān)察體制改革后，從試點地區(qū)的情況來看，對于職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的證據(jù)變成直接移送給人民檢察院，避免了重復(fù)取證的行為，提高了取證的效率。在人民檢察院在審查監(jiān)察委員會提交的證據(jù)時，如發(fā)現(xiàn)存在以體罰、威脅、誘騙等非法手段收集的證據(jù)，應(yīng)有權(quán)依法加以糾正。

四、結(jié)語

隨著我國反腐敗的不斷推進和深入，現(xiàn)有的監(jiān)察體制已不再適應(yīng)新形勢的要求，對監(jiān)察體制進行改革勢在必行，制定監(jiān)察法有其深刻的時代背景。但在現(xiàn)階段《監(jiān)察法》中規(guī)定的部分內(nèi)容仍然存在與現(xiàn)行法律不相適應(yīng)的內(nèi)容。在本文中也列舉了一些《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》所不相適應(yīng)的部分，并針對不相適應(yīng)的部分提出了些許意見。隨著《監(jiān)察法》在今年的正式運行，以及對于與《監(jiān)察法》不相適應(yīng)的《刑事訴訟法》條款的修訂，未來的反腐敗工作必將取得新的里程碑式的勝利。

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（作者單位：貴州大學(xué)法學(xué)院）