城市居民最低生活保障制度實(shí)施中的問(wèn)題研究

樊曉丹　丁文廣

摘要：1999年9月，國(guó)務(wù)院審定了《城市居民生活最低保障條例》，同年10月1日在全國(guó)施行。城市居民最低生活保障制度，改變了傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)制度的錢多多救濟(jì)，錢少少救濟(jì)，工作隨意性大的弊端，基本實(shí)現(xiàn)了公平準(zhǔn)確確立救濟(jì)對(duì)象、合理制定救濟(jì)金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，不僅提高了救濟(jì)的效果，同時(shí)做到了使社會(huì)救濟(jì)工作走上了更加規(guī)范化和法制化管理的軌道。但是，在城市居民生活最低保障制度的政策仍然有很多沒(méi)有涉及到的方面。文章立足于城市居民最低生活保障制度施行中出現(xiàn)的問(wèn)題研究，并提出相應(yīng)措施，在保證政策有效發(fā)揮作用的同時(shí)又能提高保障制度的合理性和科學(xué)性。

關(guān)鍵詞：城市居民最低生活保障制度；政策施行；制度優(yōu)化改革

一、我國(guó)城市居民最低生活保障制度的施行

（一）主要特點(diǎn)

1999年9月，國(guó)務(wù)院審定了《城市居民生活最低保障條例》，同年10月1日在全國(guó)施行。城市居民最低生活保障制度，改變了傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)制度的錢多多救濟(jì)，錢少少救濟(jì)，工作隨意性大的弊端，基本實(shí)現(xiàn)了公平準(zhǔn)確確立救濟(jì)對(duì)象、合理制定救濟(jì)金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，不僅提高了救濟(jì)的效果，同時(shí)做到了使社會(huì)救濟(jì)工作走上了更加規(guī)范化和法制化管理的軌道。城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)具有以下幾個(gè)特點(diǎn)。

1. 科學(xué)性。城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是由政府有關(guān)部門按照標(biāo)準(zhǔn)程序制定，經(jīng)過(guò)了廣泛的社會(huì)調(diào)查研究，具有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)性。

2. 統(tǒng)一性。一個(gè)行政區(qū)域（市、縣或區(qū)）只有一個(gè)保障標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)域內(nèi)的全體符合標(biāo)準(zhǔn)的居民均有權(quán)享受最低生活保障制度，較好地實(shí)現(xiàn)了社會(huì)救濟(jì)的無(wú)歧視原則。

3. 權(quán)威性。最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)家部門頒布施行，具有法規(guī)的效力和權(quán)威性。

（二）城市居民最低生活保障制度的申請(qǐng)流程

城市居民最低生活保障金的申報(bào)和審批，均需要通過(guò)書面申請(qǐng)、信息核對(duì)、入戶調(diào)查、聽證評(píng)議、結(jié)果公示、審核審批的標(biāo)準(zhǔn)程序進(jìn)行，需要申請(qǐng)者主動(dòng)提供家庭經(jīng)濟(jì)狀況相關(guān)材料，然后由低保工作人員對(duì)材料的真實(shí)情況進(jìn)行核對(duì)，并及時(shí)安排人員進(jìn)行入戶調(diào)查訪問(wèn)，如果申請(qǐng)者家庭經(jīng)濟(jì)狀況符合享受城市居民最低生活保障的條件，需要由社區(qū)工作人員組織相關(guān)人員和群眾代表召開低保評(píng)議聽證會(huì)，對(duì)評(píng)選出來(lái)的需要享受保障的申請(qǐng)者名單要進(jìn)行不少于七天的社區(qū)公示，在公示期間如果發(fā)現(xiàn)存在異議的情況，則需要重新進(jìn)行評(píng)議工作。在上述流程結(jié)束后，符合條件的低保申請(qǐng)家庭可建檔立卡按月享受低保金發(fā)放以及其他國(guó)家規(guī)定的低保優(yōu)惠政策。

（三）對(duì)享受城市居民最低生活保障對(duì)象的定期核對(duì)

各地的核對(duì)機(jī)構(gòu)應(yīng)每年對(duì)已享受城市居民最低保障的對(duì)象進(jìn)行審核，當(dāng)?shù)夭块T對(duì)審核出的不符合標(biāo)準(zhǔn)的低保對(duì)象及時(shí)進(jìn)行清退。核對(duì)機(jī)構(gòu)從當(dāng)?shù)馗骷?jí)發(fā)改、教育、公安、民政、財(cái)政、人社、農(nóng)牧、林業(yè)、國(guó)土、住建、監(jiān)察、稅務(wù)、工商、統(tǒng)計(jì)、計(jì)生衛(wèi)生、金融監(jiān)管等部門獲取最低生活保障對(duì)象的現(xiàn)時(shí)家庭經(jīng)濟(jì)狀況，對(duì)已經(jīng)不符合享受低保條件的家庭應(yīng)及時(shí)退出保障系統(tǒng)，同時(shí)社區(qū)工作人員應(yīng)做到對(duì)低保人員的“動(dòng)態(tài)管理”，按時(shí)走訪低保家庭以便及時(shí)獲取低保家庭真實(shí)的經(jīng)濟(jì)狀況，由調(diào)查人員和低保家庭簽字確認(rèn)后，對(duì)經(jīng)濟(jì)已轉(zhuǎn)好的家庭做到及時(shí)清退工作，以保證公共財(cái)產(chǎn)的合理運(yùn)用和分配。

二、城市居民最低生活保障制度在政策施行中出現(xiàn)的問(wèn)題

（一）各部門之間信息獲取存在困難

居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)中心應(yīng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的城市低保申請(qǐng)家庭的戶籍狀況、收入狀況、財(cái)產(chǎn)狀況全部進(jìn)行重新梳理和信息核對(duì)，通過(guò)與工商、人社、住建、運(yùn)管、車管、財(cái)政、國(guó)稅、地稅、工商等部門信息進(jìn)行核對(duì)，但由于國(guó)家政策并沒(méi)有強(qiáng)制要求相關(guān)部門提供居民個(gè)人信息，很多部門因涉及居民個(gè)人信息隱私為由不能提供詳細(xì)反映居民個(gè)人家庭經(jīng)濟(jì)狀況的信息，而現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)信息基本只包括申請(qǐng)對(duì)象的住房和車輛信息，并不能完全展現(xiàn)申請(qǐng)者的家庭經(jīng)濟(jì)狀況，導(dǎo)致對(duì)社會(huì)救助對(duì)象無(wú)法準(zhǔn)確判斷。

（二）針對(duì)騙保等非正常申請(qǐng)低保的現(xiàn)象，無(wú)嚴(yán)厲的處罰措施

根據(jù)國(guó)家相關(guān)法規(guī)規(guī)定，核對(duì)對(duì)象提供虛假信息、隱瞞收入和財(cái)產(chǎn)騙取社會(huì)救助的，應(yīng)由相關(guān)部門收回騙取的救助金并按照有關(guān)法律和政策規(guī)定依法對(duì)騙保者進(jìn)行處罰，且計(jì)入個(gè)人誠(chéng)信檔案。構(gòu)成犯罪的，要依法追究刑事責(zé)任。但是，在現(xiàn)在多數(shù)縣民政局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政局在執(zhí)行低保家庭信息比對(duì)時(shí)，對(duì)核查出此類現(xiàn)象的家庭只是終止低保金的發(fā)放，并未有其他相應(yīng)的處罰措施。而且當(dāng)這類家庭再次出現(xiàn)貧困時(shí)，依然可以申請(qǐng)低保。騙保的風(fēng)險(xiǎn)成本降低會(huì)讓居心不良的人鋌而走險(xiǎn)，不僅破壞社會(huì)風(fēng)氣，而且增加了低保工作的難度。

（三）民主評(píng)議環(huán)節(jié)公平公正難以實(shí)現(xiàn)

政策規(guī)定低保評(píng)選中明確要求都要進(jìn)行民主評(píng)議，參加民主評(píng)議環(huán)節(jié)的大多數(shù)是居委會(huì)、組長(zhǎng)、群眾代表，群眾對(duì)低保政策了解不足，評(píng)議時(shí)往往會(huì)偏袒自己的親人或者有相關(guān)利益聯(lián)系的人，而那些真正困難的群眾，往往屬于弱勢(shì)群體，不能保證得到大部分評(píng)議群眾的支持，導(dǎo)致評(píng)議產(chǎn)生誤差。因此在民主評(píng)議環(huán)節(jié)不能完全實(shí)現(xiàn)公平公正，錯(cuò)保漏?，F(xiàn)象依然存在。

（四）全額低保戶的全額低保費(fèi)過(guò)低，無(wú)法維持其基本生活

全額保障對(duì)象為無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源且無(wú)法定贍養(yǎng)、扶養(yǎng)、撫養(yǎng)義務(wù)人的家庭；家庭主要成員肢體重度殘疾并喪失勞動(dòng)能力、基本沒(méi)有收入來(lái)源的家庭；同時(shí)有共同生活的未成年子女和老人的單親家庭等家庭生活的確很困難的人員，如今社會(huì)物價(jià)上漲比較迅速，每個(gè)月低保費(fèi)用有時(shí)很難維持他們的生活開銷，尤其是家里有人生了大病但又無(wú)法報(bào)銷時(shí)，為了維持生活，他們只能減少生活中其他的開支。

（五）城市與農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)差距大

部分市縣存在城內(nèi)居民貧富差距較大，而整體生活成本較高，導(dǎo)致很多城市低保戶表示生活還是比較困難。農(nóng)村低保戶除了每月的低保金外，每年會(huì)有冬春補(bǔ)助、糧種補(bǔ)貼等政策性生活補(bǔ)貼，部分縣民政局也會(huì)為農(nóng)村低保戶代繳納農(nóng)村合作醫(yī)療的費(fèi)用，但是城市低保相比農(nóng)村低保而言，幾乎沒(méi)有什么其他的優(yōu)惠政策，從而使得無(wú)法全面真正的幫助到城市中家庭困難的群眾。

（六）戶口問(wèn)題對(duì)低保申請(qǐng)的影響

有部分地區(qū)的低保對(duì)象很多是下崗職工，之前的國(guó)營(yíng)或私營(yíng)企業(yè)倒閉后，導(dǎo)致之前很多臨時(shí)工人失去了生活依靠，只能靠低保維持基本生活。部分地區(qū)中也存在很多“兩半戶”，即家中既有城鎮(zhèn)戶口的家庭成員，也有農(nóng)村戶口的家庭成員，導(dǎo)致城鎮(zhèn)戶口的家庭成員可以享受城市最低生活保障，但是農(nóng)村戶口的家庭成員就沒(méi)有辦法享受生活保障。

三、城市居民最低生活保障制度執(zhí)行者遇到的問(wèn)題

（一）低保申請(qǐng)者的文化程度參差不齊，對(duì)低保申請(qǐng)條件不夠了解

非低保困難群體中存在許多老年人和文盲，對(duì)國(guó)家低保政策的不了解使他們?nèi)菀族e(cuò)失享受低保的機(jī)會(huì)，有時(shí)街道辦在普查低保對(duì)象情況時(shí)可能忽視對(duì)這類人群的關(guān)注。還有一種情況為居民家庭經(jīng)濟(jì)條件非常困難，但由于居民之前不了解低保政策，為別人的房產(chǎn)、車輛等掛名，造成了自身在信息核對(duì)時(shí)不符合享受低保的條件。

（二）低保退出機(jī)制不完善

“進(jìn)低保易，出低保難”得現(xiàn)象較普遍，目前在核對(duì)工作完成后低保退出機(jī)制不夠完善，無(wú)法做到“應(yīng)退盡退”。在低保對(duì)象管理上，基層工作人員不夠網(wǎng)絡(luò)化、信息化相對(duì)滯后等原因造成了難以及時(shí)有效地對(duì)低保對(duì)象進(jìn)行跟蹤，致使很大一部分人在家庭經(jīng)濟(jì)明顯改善后以為還想享受政策附加的多項(xiàng)救助和福利項(xiàng)目，選擇隱瞞家庭實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀況依然領(lǐng)取低保金。也有部分低保清退戶因?yàn)椴粷M自己被清退的結(jié)果，到相關(guān)部門鬧低保的情況，給工作人員帶來(lái)不便，同時(shí)產(chǎn)生了不好的社會(huì)影響。

四、對(duì)現(xiàn)行城市居民最低生活保障制度的改善建議

（一）完善低保政策的合理性與可執(zhí)行性

1. 完善政策內(nèi)容，優(yōu)化收入核對(duì)管理制度和流程

政府各部門、各單位應(yīng)協(xié)同合作，對(duì)核對(duì)工作大力支持，出臺(tái)相關(guān)法規(guī)確保核對(duì)信息的真實(shí)性和有效性，確保真正困難群體得到應(yīng)有的生活保障。同時(shí)核對(duì)部門應(yīng)保持上下溝通渠道的順暢，對(duì)政策的實(shí)施和變動(dòng)及時(shí)傳達(dá)到基層，基層的動(dòng)態(tài)管理也得到及時(shí)反饋。

上級(jí)民政部門，要積極爭(zhēng)取工商、人社、住建、運(yùn)管、車管、財(cái)政、國(guó)稅、地稅、工商等同級(jí)相關(guān)部門的重視和支持，對(duì)核對(duì)工作進(jìn)行數(shù)據(jù)共享，為基層建立協(xié)作機(jī)制創(chuàng)造條件。

2. 加強(qiáng)對(duì)核對(duì)機(jī)制執(zhí)行的監(jiān)督力度

政策執(zhí)行必然會(huì)碰到許多新情況和新問(wèn)題，對(duì)問(wèn)題的及時(shí)反饋并制定相應(yīng)政策顯得尤為重要，建立健全的政策執(zhí)行監(jiān)督和管理機(jī)制可以幫助政策的完善。量化考核執(zhí)行人員對(duì)政策執(zhí)行的進(jìn)展情況和完成進(jìn)度。執(zhí)行人員、監(jiān)督人員與被執(zhí)行人員之間不應(yīng)產(chǎn)生利益關(guān)系，保證監(jiān)督機(jī)制的公平公正，確保政策能夠真正惠及有需要的群眾。

（二）完善與低保政策惠及群體的溝通互動(dòng)

1. 加強(qiáng)對(duì)目標(biāo)群體的宣傳和引導(dǎo)

基層工作人員是政策的主要執(zhí)行者，應(yīng)該主動(dòng)與目標(biāo)群體多進(jìn)行交流活動(dòng)，向他們宣傳城市居民最低生活保障制度體系的目的、意義、內(nèi)容及申請(qǐng)方式，同時(shí)聽取他們的想法和意見，對(duì)所發(fā)現(xiàn)政策實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行解釋和說(shuō)明并及時(shí)向上級(jí)部門進(jìn)行反饋尋求解決措施。政策的貫徹執(zhí)行需要居民對(duì)政策有良好的認(rèn)知，同時(shí)能為管理工作提供更好的開展環(huán)境，減少執(zhí)行過(guò)程中因?yàn)檎`解而出現(xiàn)的不愉快。 同時(shí)，社會(huì)媒體等部門對(duì)經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)的監(jiān)督報(bào)道，也讓收入核對(duì)工作更透明化，提高社會(huì)公眾對(duì)低保工作的理解和支持。

2. 建立多元化的社會(huì)救助主體

政府是社會(huì)救助最重要的主體，政府有救助的義務(wù)，承擔(dān)著主要責(zé)任。但最低生活保障制度不應(yīng)是一個(gè)完全封閉的體系，相對(duì)的開放會(huì)讓低保體系得到健康的發(fā)展，政府作為社會(huì)救助體系中的主體，要引導(dǎo)和發(fā)揮非政府組織在我國(guó)社會(huì)救助體系中的作用， 借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的有效經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮非政府組織靈活性的特點(diǎn)，大力發(fā)展慈善組織等福利性社團(tuán)組織，并使慈善組織在社會(huì)監(jiān)督、公開審計(jì)的制度規(guī)范下活動(dòng)，推動(dòng)發(fā)展社會(huì)互助事業(yè)，構(gòu)建和完善以政府為主導(dǎo)、以非政府力量為補(bǔ)充的多元化社會(huì)救助體系。

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（作者單位：樊曉丹，甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院；丁文廣，蘭州大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院）