公共法律服務(wù)駐在式調(diào)研報告
——以云南省昆明市為例

張煥彬（司法部法律援助中心）

根據(jù)司法部統(tǒng)一安排，2019年2月15～17日，公共法律服務(wù)駐在式調(diào)研第九組張效禮、張煥彬兩位同志赴云南省昆明市就基層公共法律服務(wù)體系建設(shè)，特別是覆蓋全業(yè)務(wù)、全時空的法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和服務(wù)群眾情況進(jìn)行蹲點(diǎn)駐在式調(diào)研。調(diào)研組分別實(shí)地走訪調(diào)研了市級平臺1個（含電話中心1個）、區(qū)級平臺2個、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）級平臺3個、社區(qū)平臺（站點(diǎn)）2個、公證機(jī)構(gòu)1家、司法鑒定機(jī)構(gòu)2家、協(xié)會組織1個（具體為昆明市公共法律服務(wù)中心及“12348”熱線電話中心，晉寧區(qū)法律服務(wù)中心及晉城司法所、昆陽街道公共法律服務(wù)站和中和社區(qū)公共法律服務(wù)站，五華區(qū)公共法律服務(wù)中心及龍翔街道公共法律服務(wù)站和司法所、蓮花街道蘇家塘社區(qū)公共法律服務(wù)工作室，昆明市明信公證處家事法律服務(wù)中心，昆明市律師協(xié)會，云南云通司法鑒定中心、云南乾盛司法鑒定中心），共計13個法律機(jī)關(guān)平臺（機(jī)構(gòu)），召開座談會10次，與司法行政管理干部、法律服務(wù)工作者及人民群眾共計50多人進(jìn)行座談。全面了解了云南省特別是昆明市公共法律服務(wù)體系建設(shè)情況，發(fā)現(xiàn)了一些短板和問題，初步形成加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的思路和建議。

一、基本做法

近年來，云南省各級司法行政機(jī)關(guān)認(rèn)真落實(shí)司法部部署，全力推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)，協(xié)同推進(jìn)三大平臺、服務(wù)產(chǎn)品、人才隊伍、制度標(biāo)準(zhǔn)、組織保障五大體系建設(shè)，基本建成了覆蓋全省城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系構(gòu)架，發(fā)揮了司法行政業(yè)務(wù)綜合優(yōu)勢，形成了司法行政工作品牌，贏得了社會各個方面高度肯定。

（一）大力度推進(jìn)。云南省各級司法行政機(jī)關(guān)積極爭取黨委、政府支持，堅持以人民為中心發(fā)展思想，高站位、大力度推進(jìn)全省公共法律服務(wù)體系建設(shè)。省司法廳陸續(xù)出臺《推進(jìn)公共法律服務(wù)實(shí)體平臺建設(shè)的意見》《關(guān)于認(rèn)真做好標(biāo)準(zhǔn)化公共法律服務(wù)示范點(diǎn)建設(shè)工作的通知》，按照“頂層設(shè)計、基層創(chuàng)新，試點(diǎn)先行、分批建設(shè)，因地制宜、逐步提升，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、強(qiáng)化基層，軟硬并行、注重實(shí)效”的原則開展實(shí)體平臺建設(shè)。出臺了《“12348”云南法網(wǎng)、云南掌上“12348”和云嶺法務(wù)通管理使用辦法》，運(yùn)用信息化手段實(shí)行全流程網(wǎng)上受理、網(wǎng)上辦理、網(wǎng)上監(jiān)管、網(wǎng)上評估。做到運(yùn)行統(tǒng)一調(diào)度、信息實(shí)時入網(wǎng)、數(shù)據(jù)統(tǒng)一歸集，確保網(wǎng)上法律服務(wù)便捷、專業(yè)、規(guī)范、高效。出臺了《關(guān)于開展“萬人進(jìn)千村幫萬戶”法律服務(wù)助推脫貧攻堅專項(xiàng)行動的通知》，組織萬名法律服務(wù)工作者積極行動起來，確保建檔立卡貧困戶實(shí)現(xiàn)“在脫貧攻堅、全面小康的路上決不讓一個貧困地區(qū)因?yàn)榉蓡栴}走錯路，決不讓一個建檔立卡貧困戶因?yàn)槿狈Ψ煞?wù)走彎路，決不讓一個貧困群眾因?yàn)榉衫щy而迷路”的工作目標(biāo)。各市州也強(qiáng)力推動公共法律服務(wù)中心、站點(diǎn)建設(shè)，在較短時間完成了各項(xiàng)工作目標(biāo)。

（二）全方位建設(shè)。一是建設(shè)“一條主干”，撐起四級公共法律服務(wù)主干線。按照統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一名稱標(biāo)牌、統(tǒng)一形象標(biāo)識、統(tǒng)一進(jìn)駐項(xiàng)目、統(tǒng)一服務(wù)載體、統(tǒng)一辦事流程的“六統(tǒng)一”原則開展州（市）、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）四級公共法律服務(wù)實(shí)體平臺建設(shè)，形成上下貫通、各有側(cè)重、功能互補(bǔ)、整體聯(lián)動的公共法律服務(wù)“主干線”。建成包括州（市）、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）四級公共法律服務(wù)實(shí)體平臺2528個，覆蓋16個州（市）、129個縣（市、區(qū)）和404個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、1980個村級平臺?；緦?shí)現(xiàn)自上到下、自省到村的公共法律服務(wù)主陣地建設(shè)工作，截至目前，通過實(shí)體平臺共辦理群眾法律服務(wù)事項(xiàng)8萬余件。二是高起點(diǎn)建設(shè)全省統(tǒng)一的公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺。將“互聯(lián)網(wǎng)+”思維貫徹到公共法律服務(wù)體系建設(shè)的全過程，建成運(yùn)行包括法律援助、律師服務(wù)、法治宣傳、公證、司法鑒定、人民調(diào)解、法律職業(yè)人才、志愿者管理等要素的網(wǎng)絡(luò)平臺。同時將“12348”法律服務(wù)熱線與如法網(wǎng)進(jìn)行業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)整合，使之成為集法律服務(wù)、政務(wù)監(jiān)督、輿情監(jiān)控、大數(shù)據(jù)分析和司法行政綜合服務(wù)于一體的熱線平臺。三是打造具備云南特色的“云南掌上12348”，實(shí)現(xiàn)“一部手機(jī)辦業(yè)務(wù)”的目標(biāo)。其中，“法律服務(wù)扶貧”欄目添加了全省476個貧困鄉(xiāng)、4277個貧困村所有貧困戶的微信服務(wù)群，已為全省87萬建檔立卡貧困戶提供法律服務(wù)。

（三）全業(yè)務(wù)覆蓋。堅持以需求為導(dǎo)向，積極打造一批受眾面廣、覆蓋面寬、適用度高的公共法律服務(wù)產(chǎn)品。涵蓋了法律援助、律師、基層法律服務(wù)、人民調(diào)解、司法鑒定、公證、司法考試、法制宣傳教育等共八大系列，包括了“辦事指南”“熱點(diǎn)服務(wù)”“網(wǎng)上辦事”“12348綜合服務(wù)”等100多項(xiàng)專題產(chǎn)品。 2017年4月起，首批公共法律服務(wù)產(chǎn)品在司法廳門戶網(wǎng)站、“12348”云南法網(wǎng)、云南掌上“12348”、“云嶺先鋒”法律援助便民服務(wù)平臺以多種渠道向社會公布，使法律服務(wù)看得見、摸得著、可使用、可評價，為探索建立公共法律服務(wù)“菜單式”供給，“訂單式”服務(wù)機(jī)制，滿足不同群體的個性化需求奠定了基礎(chǔ)。

二、主要問題

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，因公共法律服務(wù)平臺建設(shè)起步晚，工作基礎(chǔ)薄弱、認(rèn)識不到位、保障能力不足等原因，還存在一些困難和問題。主要是：

（一）公共法律服務(wù)平臺職責(zé)定位不明確。公共法律服務(wù)雖不是新概念，但自去年才成立的公共法律服務(wù)中心（實(shí)體平臺）卻是個新機(jī)構(gòu)。目前，云南省、市、縣公共法律服務(wù)中心主要是依托法律援助中心組建，僅僅是掛了一個牌子，機(jī)構(gòu)性質(zhì)、人員編制和業(yè)務(wù)職責(zé)都沒有明確規(guī)定，對不同層級實(shí)體法律服務(wù)平臺以及三大平臺所要承擔(dān)的任務(wù)理解各不相同，有些該進(jìn)駐的業(yè)務(wù)至今依然是空白，直接影響了平臺功能作用的發(fā)揮。

（二）實(shí)體和電話平臺的全時空、全業(yè)務(wù)服務(wù)落實(shí)不到位。云南省公共法律服務(wù)實(shí)體平臺和熱線平臺服務(wù)時間僅限于工作日的8小時內(nèi)，周末、節(jié)假日、夜間服務(wù)只限于網(wǎng)絡(luò)平臺。能夠提供7×24小時服務(wù)的是一些律師事務(wù)所、公證處、司法鑒定機(jī)構(gòu)、人民調(diào)解員等專業(yè)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員，但這些法律服務(wù)機(jī)構(gòu)分散在不同地區(qū)、地點(diǎn)，無法使老百姓通過公共法律服務(wù)平臺更加便捷地獲取法律服務(wù)。同時，在街道（社區(qū)）及農(nóng)村，受文化傳統(tǒng)、教育程度和對互聯(lián)網(wǎng)接受程度等影響，多數(shù)群眾更加信賴實(shí)體平臺，更喜歡面對面的咨詢服務(wù)，實(shí)體平臺非工作日、非工作時段不上班影響了群眾及時獲取法律服務(wù)。

（三）群眾對公共法律服務(wù)的知曉率、首選率偏低。經(jīng)問卷調(diào)查，76%的群眾表示，當(dāng)生活中遇到了糾紛，想通過法律解決。但只有38%的群眾知道公共法律服務(wù)（法律援助）和“12348”熱線電話，69%的群眾沒打過“12348”熱線；遇到法律問題時，43%的群眾選擇網(wǎng)上通過搜索工具查詢，23%的群眾選擇打電話咨詢專業(yè)人士，34%的群眾選擇找律師當(dāng)面咨詢。54%的群眾認(rèn)為公共法律服務(wù)平臺在基礎(chǔ)發(fā)揮作用一般或沒有發(fā)揮作用。同時，了解公共法律服務(wù)的群眾對免費(fèi)的公共法律服務(wù)質(zhì)量持有懷疑態(tài)度，迫切需要高質(zhì)量的法律服務(wù)。

（四）駐場法律服務(wù)力量不足。座談時基層的同志普遍反映，公共法律服務(wù)平臺存在人員少、待遇差、留不住人的問題，基層公共法律服務(wù)平臺招聘的公益崗位的工作者月工資不足2000元，吸引力不足；司法所工作人員偏少，平均每個司法所3～4人，司法所工作人員大都非法律專業(yè)人員，業(yè)務(wù)知識有欠缺，還要負(fù)責(zé)地方政府交辦的其他工作，沒有足夠的能力和精力為群眾提供優(yōu)質(zhì)公共法律服務(wù)。三大公共法律服務(wù)平臺建成之后，專業(yè)法律服務(wù)人員、信息技術(shù)人才缺口更大。

（五）區(qū)域發(fā)展不平衡。云南全省法律服務(wù)資源主要集中在昆明市和其他地級城市等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，公共法律服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)度快、標(biāo)準(zhǔn)高、效果好。但是受經(jīng)濟(jì)條件和客觀因素制約，迪慶州、德宏州等地公共法律服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)度相對較慢、標(biāo)準(zhǔn)偏低。在已經(jīng)建成公共法律服務(wù)中心的市州，其城區(qū)街道公共法律服務(wù)站、社區(qū)服務(wù)點(diǎn)建設(shè)較為完善，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的站點(diǎn)建設(shè)相對滯后，有形式無內(nèi)容，有的僅僅是掛了一塊牌子，有些社區(qū)的駐點(diǎn)法律服務(wù)人員是社區(qū)工作人員，一人身兼多職，無法提供專業(yè)法律服務(wù)。

（六）經(jīng)費(fèi)保障不到位。省、市、縣三級財政對公共法律服務(wù)中心的場所建設(shè)經(jīng)費(fèi)保障力度雖然較以往有很大的進(jìn)步，但運(yùn)行經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，與實(shí)際工作需求有較大差距，一些服務(wù)項(xiàng)目還沒有經(jīng)費(fèi)保障，影響了公共法律服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)費(fèi)保障缺乏制度性安排，如昆明市司法局法律援助工作處目前承擔(dān)公共法律服務(wù)工作，其全年辦公經(jīng)費(fèi)僅3萬元，昆明市公共法律服務(wù)中心全年辦公經(jīng)費(fèi)只有8萬元，嚴(yán)重影響各項(xiàng)工作開展。另外，專業(yè)法律服務(wù)人員補(bǔ)貼低，如“12348”值守律師補(bǔ)貼和派駐到看守所、法院、檢察院的值班律師補(bǔ)貼每天100元且午飯自理，嚴(yán)重影響了律師參與公共法律服務(wù)的積極性和服務(wù)質(zhì)量。

（七）與有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合不順暢。公共法律服務(wù)平臺一般依托法援中心組建、由法援中心負(fù)責(zé)日常管理，但其業(yè)務(wù)內(nèi)容卻不限于法律援助領(lǐng)域。隨著業(yè)務(wù)工作的全面進(jìn)駐，很多其他部門負(fù)責(zé)的、非公共法律服務(wù)事項(xiàng)大量進(jìn)入法律服務(wù)平臺，需要與黨委、政府及公安、檢察院、法院等辦案機(jī)關(guān)及時溝通，幫助群眾解決問題，但沒有穩(wěn)定的工作機(jī)制，溝通協(xié)調(diào)的任務(wù)重、難度大。同時，公共法律服務(wù)中心建設(shè)與地方政府主導(dǎo)的政務(wù)大廳建設(shè)也有重復(fù)之處，兩個平臺各司其職、相互銜接配合的機(jī)制還未建立。

三、意見建議

調(diào)研中，大家一致認(rèn)為，公共法律服務(wù)是推進(jìn)司法行政工作創(chuàng)新發(fā)展的重大機(jī)遇，要進(jìn)一步加大工作力度，加快構(gòu)建覆蓋全業(yè)務(wù)、全業(yè)務(wù)的法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

（一）明確法律服務(wù)平臺職責(zé)及管理體制。適應(yīng)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的新任務(wù)、新要求，加強(qiáng)與編制部門溝通，明確公共法律服務(wù)平臺工作職責(zé)、人員編制，合理設(shè)置公共法律服務(wù)中心、站（點(diǎn)），進(jìn)一步理順公共法律服務(wù)體系建設(shè)的管理體制和工作機(jī)制。

（二）加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障。將公共法律服務(wù)體系建設(shè)所需經(jīng)費(fèi)納入財政預(yù)算，將公共法律服務(wù)納入政府基本公共服務(wù)清單，完善政府購買公共法律服務(wù)機(jī)制，制定政府購買法律服務(wù)產(chǎn)品目錄，明確各項(xiàng)公共法律服務(wù)的保障標(biāo)準(zhǔn)。合理劃分中央和地方財政保障職責(zé)，確保各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)及時到位。對中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共法律服務(wù)體系建設(shè)經(jīng)費(fèi)爭取專項(xiàng)資金，予以重點(diǎn)支持。

（三）加強(qiáng)人員保障。進(jìn)一步加強(qiáng)司法行政機(jī)關(guān)內(nèi)部科室和業(yè)務(wù)人員整合，引導(dǎo)機(jī)關(guān)工作人員深入法律服務(wù)一線。加快整合律師、公證員、基層法律服務(wù)者、司法鑒定人員、人民調(diào)解員等服務(wù)力量，確保群眾能在公共法律服務(wù)中心享受到“功能全、服務(wù)廣、一站式”的法律服務(wù)。發(fā)展壯大法律服務(wù)志愿者隊伍，吸引法律專業(yè)院校大學(xué)生參與公共法律服務(wù)。加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強(qiáng)典型宣傳，努力打造一支穩(wěn)定的公共法律服務(wù)人才隊伍。

（四）整合服務(wù)平臺。整合三大平臺資源，加強(qiáng)各項(xiàng)業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)配合，促進(jìn)各業(yè)務(wù)之間的有機(jī)融合，逐步形成公共法律服務(wù)一個大品牌。充分發(fā)揮公共法律服務(wù)實(shí)體、網(wǎng)絡(luò)、熱線三大平臺及各業(yè)務(wù)專業(yè)機(jī)構(gòu)優(yōu)勢，促進(jìn)形成線上線下7×24一體化的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。做好統(tǒng)籌規(guī)劃和設(shè)計，順應(yīng)網(wǎng)絡(luò)信息時代要求，穩(wěn)步推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”公共法律服務(wù)模式，逐步實(shí)現(xiàn)公共法律服務(wù)網(wǎng)上受理、流程網(wǎng)上管理、活動網(wǎng)上監(jiān)管、質(zhì)量網(wǎng)上考核，不斷提高公共法律服務(wù)質(zhì)量和監(jiān)管效率。重點(diǎn)加強(qiáng)縣級公共法律服務(wù)平臺建設(shè)，推動具備條件的法律服務(wù)業(yè)務(wù)加快進(jìn)駐。

（五）完善公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。歸納總結(jié)近年來公共法律服務(wù)工作的好做法好經(jīng)驗(yàn)，綜合考慮東中西部不同發(fā)展水平和工作開展情況，充分考慮基層群眾法律需求，科學(xué)設(shè)定三大平臺服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和考核辦法。尤其鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）公共法律服務(wù)站點(diǎn)建設(shè)應(yīng)當(dāng)因地制宜，在場地建設(shè)、崗位設(shè)置、人員配備和服務(wù)方式上不搞“一刀切”，以實(shí)用、便民為主。明確各業(yè)務(wù)領(lǐng)域開展服務(wù)的范圍、方式、標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量要求，增強(qiáng)群眾對公共法律服務(wù)的認(rèn)可度、滿意度和公信力。

（六）加大宣傳力度。充分發(fā)揮村居（社區(qū)）公共法律服務(wù)站點(diǎn)直接面向人民群眾的優(yōu)勢，開展點(diǎn)對點(diǎn)、面對面的宣傳，加大媒體廣告投放，努力提高群眾知曉率。改進(jìn)宣傳方式，加大典型推介，用人民群眾聽得懂、能明白的語言講清公共法律服務(wù)的優(yōu)勢、特點(diǎn)、獲取方式等，提高群眾首選率。