健全科學(xué)、民主、依法決策機(jī)制大力推進(jìn)法治政府建設(shè)

王萬華（中國政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院教授）

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出“健全依法決策機(jī)制。把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實施綱要（2015-2020年）》進(jìn)一步對完善重大行政決策程序提出六項具體要求。為落實中央關(guān)于規(guī)范重大行政決策程序的立法要求，2019年5月，國務(wù)院發(fā)布了《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡稱《條例》）?！稐l例》的出臺標(biāo)志自《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》首次提出“建立健全重大行政決策機(jī)制”后，經(jīng)由五百余部地方立法先行先試，中央層面以行政法規(guī)的立法形式完成統(tǒng)一重大行政決策程序立法。《條例》首次將縣級以上地方人民政府的重大行政決策活動全面納入法治化軌道，充分保障了人民群眾對重大行政決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，極大推動了法治政府建設(shè)，是我國法治政府建設(shè)進(jìn)程中具有標(biāo)志性意義的立法。

《條例》分6章，共計44條，以決策流程為主線，完整規(guī)定了重大行政決策的作出、執(zhí)行、調(diào)整應(yīng)當(dāng)遵循的基本程序制度。

一、《條例》以“健全科學(xué)、民主、依法決策機(jī)制”為首要立法目的，為提高地方政府重大行政決策的質(zhì)量和效率、提升地方治理能力進(jìn)而實現(xiàn)有效公共治理提供了基本制度保障

重大行政決策事項對地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有重大影響，涉及重大公共利益或者公眾切身利益，社會關(guān)注度高，而重大行政決策的作出通常涉及復(fù)雜的專業(yè)性問題和多元利益整合問題，政府能否有效作出重大行政決策與地方治理效果密切相關(guān)。對此，《條例》第1條開宗明義提出以“健全科學(xué)、民主、依法決策機(jī)制”為首要立法目的，旨在建構(gòu)契合現(xiàn)代決策要求的法定程序制度，保證重大行政決策符合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，保障重大行政決策增進(jìn)人民群眾的利益和福祉，最終實現(xiàn)有效公共治理。為實現(xiàn)“健全科學(xué)、民主、依法決策機(jī)制”這一立法目的，《條例》在原則層面確立了科學(xué)決策原則、民主決策原則、依法決策原則三項基本原則，在制度層面建構(gòu)了體現(xiàn)科學(xué)決策原則的專家論證制度和風(fēng)險評估制度、體現(xiàn)民主決策原則的公眾參與制度和集體討論決定制度、體現(xiàn)依法決策原則的合法性審查制度，從而為提高地方政府重大行政決策的質(zhì)量和效率、提升地方治理能力進(jìn)而實現(xiàn)有效公共治理提供了基本制度保障。

二、《條例》明確了重大行政決策事項范圍與特征，解決了長期困擾地方的重大行政決策程序立法適用難問題

“重大”的判斷具有相當(dāng)模糊性，重大行政決策事項確定難是長期困擾地方重大行政決策程序立法實施的難題?！稐l例》采用正面列舉加兜底描述加反面排除的方式，明確了重大行政決策事項范圍?！稐l例》對常見的四類重大行政決策事項作了列舉規(guī)定，便于各級政府操作；同時采用兜底條款明確重大行政決策特點(diǎn)為“對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有重大影響、涉及重大公共利益或者公眾切身利益的重大事項”，為決策機(jī)關(guān)結(jié)合本地實際確定決策事項目錄明確了基本標(biāo)準(zhǔn)?！稐l例》還充分考慮到部分決策事項的特殊性，將宏觀調(diào)控決策、行政立法決策、突發(fā)事件應(yīng)急處置決策三類決策排除在《條例》適用范圍之外。為切實解決立法適用難的問題，《條例》吸收了江蘇省蘇州市等地方采用的決策事項目錄機(jī)制，鼓勵決策機(jī)關(guān)確定決策事項目錄，向社會公開。

三、《條例》明確了堅持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與政府作出重大行政決策之間的關(guān)系

《憲法》第1條規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”?！稐l例》根據(jù)《憲法》的規(guī)定，明確堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)在重大行政決策活動中體現(xiàn)為：必須堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，全面貫徹黨的路線方針政策和決策部署，發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到重大行政決策全過程。如《條例》規(guī)定決策事項目錄須經(jīng)同級黨委同意后向社會公布；重大行政決策出臺前應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向同級黨委請示報告。

四、《條例》系統(tǒng)規(guī)定了作出重大行政決策應(yīng)遵循的五項法定程序，實現(xiàn)五大程序機(jī)制法定化

《條例》規(guī)定公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定為政府作出重大行政決策應(yīng)當(dāng)遵循的五項法定程序，其中，合法性審查、集體討論決定為所有重大行政決策的法定必經(jīng)程序?！稐l例》采用設(shè)專節(jié)的形式對五項法定程序制度逐一作出具體規(guī)定，如風(fēng)險評估制度強(qiáng)調(diào)采用定性分析與定量分析相結(jié)合的方式進(jìn)行評估，再如專家論證制度系統(tǒng)規(guī)定了專家論證內(nèi)容與工作要求、論證方式和專家選擇，明確專家提供書面論證意見的，應(yīng)當(dāng)署名、蓋章。為保障五項法定程序制度得到有效實施，《條例》還規(guī)定了一系列保障機(jī)制，如要求省級人民政府建立決策咨詢專家論證庫；規(guī)定決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立重大行政決策過程記錄和材料歸檔制度，實現(xiàn)決策全程留痕等。

五、《條例》充分保障了公眾對重大行政決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)

公眾對重大行政決策的參與體現(xiàn)在各個階段。參與原則是現(xiàn)代行政程序制度的核心原則，《條例》在各個階段均規(guī)定了公眾對重大行政決策的參與。第一，在決策啟動階段，公民、法人或者其他組織有權(quán)提出書面決策事項建議，決策草案擬定后其有權(quán)向決策承辦單位提出意見，決策發(fā)布后其認(rèn)為決策在執(zhí)行中存在問題的，有權(quán)提出建議和意見。第二，在決策草案形成階段，為充分保障公眾參與權(quán)，《條例》要求決策承辦單位應(yīng)當(dāng)采取便于社會公眾參與的方式充分聽取意見，包括舉辦座談會、聽證會及實地走訪、書面征求意見、向社會公開征求意見、問卷調(diào)查、民意調(diào)查等多種方式，以充分聽取公眾意見。第三，在決策公布時，對于社會公眾普遍關(guān)心或者專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的重大行政決策，《條例》規(guī)定應(yīng)當(dāng)說明公眾意見、專家論證意見的采納情況，通過舉辦新聞發(fā)布會、接受訪談等方式進(jìn)行宣傳解讀。

在公眾參與制度建構(gòu)中，《條例》堅持了決策公正與決策效率并重的制度取向，強(qiáng)調(diào)既要充分保障公眾對重大行政決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，也要保證政府能夠有效率地作出決策。如舉辦聽證會作為司法化程度最高的聽取意見形式，僅在特定情形下適用，以提高決策效率；再如規(guī)定決策承辦單位根據(jù)需要遴選聽證參加人出席聽證會。

六、《條例》注重機(jī)制創(chuàng)新，將信息技術(shù)與重大行政決策各項程序機(jī)制相結(jié)合，既提高了決策效率，也增強(qiáng)了決策透明度，增進(jìn)了人民群眾對決策的認(rèn)同

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和大數(shù)據(jù)在深刻重構(gòu)政府公共治理方式，《條例》將信息技術(shù)廣泛應(yīng)用于重大行政決策各項程序機(jī)制中，電子化與決策程序相結(jié)合形成電子化決策機(jī)制。如規(guī)定向社會公開征求意見的，決策承辦單位應(yīng)當(dāng)通過政府網(wǎng)站、政務(wù)新媒體以及報刊、廣播、電視等便于社會公眾知曉的途徑公布決策草案及其說明等材料；決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過本級人民政府公報和政府網(wǎng)站以及在本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)行的報紙等途徑及時公布重大行政決策等。

七、《條例》規(guī)定了重大行政決策作出后的執(zhí)行與調(diào)整程序，實現(xiàn)對重大行政決策的事前、事中、事后全流程規(guī)范

為保障決策出臺后得以順利實施，《條例》明確規(guī)定決策執(zhí)行單位負(fù)有依法全面、及時、正確執(zhí)行重大行政決策的職責(zé)，負(fù)有向決策機(jī)關(guān)報告決策實施情況等職責(zé)。在決策實施過程中，對于依法作出的重大行政決策，未經(jīng)法定程序不得隨意變更或者停止執(zhí)行；需要作出重大調(diào)整的，必須履行《條例》規(guī)定的調(diào)整程序，以決策后評估結(jié)果作為調(diào)整重大行政決策的重要依據(jù)。

決策是面向未來的行為，在保證重大行政決策穩(wěn)定性的同時，《條例》規(guī)定了決策執(zhí)行單位報告制度、公眾提出意見和建議制度、決策后評估制度等多種機(jī)制，以科學(xué)評估決策實施效果，對其進(jìn)行適當(dāng)動態(tài)調(diào)整。

八、《條例》規(guī)定了重大行政決策的多元監(jiān)督機(jī)制和嚴(yán)格的追責(zé)機(jī)制

完善的監(jiān)督機(jī)制和嚴(yán)格的責(zé)任機(jī)制是《條例》所規(guī)定的決策程序制度得以有效實施的重要保障?！稐l例》規(guī)定了由三類監(jiān)督機(jī)制構(gòu)成的多元監(jiān)督體系，分別為本級人民代表大會及其常務(wù)委員會的監(jiān)督、上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、審計機(jī)關(guān)開展的審計監(jiān)督。《條例》規(guī)定將重大行政決策情況作為考核評價決策機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員的重要內(nèi)容，針對決策機(jī)關(guān)、決策承辦單位、決策執(zhí)行單位、參與決策的各類主體分別規(guī)定了各自的責(zé)任機(jī)制，其中，明確規(guī)定決策機(jī)關(guān)違反《條例》規(guī)定造成決策嚴(yán)重失誤，或者依法應(yīng)當(dāng)及時作出決策而久拖不決，造成重大損失、惡劣影響的，應(yīng)當(dāng)?shù)共樨?zé)任，實行終身責(zé)任追究制。