關(guān)于完善強(qiáng)制隔離戒毒工作頂層設(shè)計(jì)的思考

阮湘濱（福建省漳州司法強(qiáng)制隔離戒毒所）

隨著《禁毒法》和《戒毒條例》的施行，公安機(jī)關(guān)和司法行政部門實(shí)施分段管理強(qiáng)制隔離戒毒工作的二元管理模式。運(yùn)行多年以來(lái)，強(qiáng)制隔離戒毒工作取得了明顯成效。但是，在強(qiáng)制隔離戒毒工作中仍存在一些亟待完善的問(wèn)題，需認(rèn)真予以研究解決。

一、當(dāng)前強(qiáng)制隔離戒毒執(zhí)法工作中存在的問(wèn)題

（一）執(zhí)法警察身份定位不清?！吨腥A人民共和國(guó)警察法》規(guī)定：“人民警察包括公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、勞動(dòng)教養(yǎng)管理機(jī)關(guān)的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察”?，F(xiàn)在的司法行政部門強(qiáng)制隔離戒毒場(chǎng)所，基本上都是原來(lái)的勞教所轉(zhuǎn)型而來(lái)的，2013年勞教制度廢除后，原來(lái)的勞教人民警察自然轉(zhuǎn)型為司法行政系統(tǒng)管理強(qiáng)制隔離戒毒人員的警察，但是，現(xiàn)行的《警察法》并沒(méi)有給予相應(yīng)身份屬性定位，其隸屬何警種并未明確。由此，又衍生了司法行政系統(tǒng)強(qiáng)制隔離戒毒所人民警察是否擁有持有公務(wù)用槍資格的爭(zhēng)議。據(jù)了解，福建省的司法行政強(qiáng)制隔離戒毒所在辦理持槍證年度審驗(yàn)過(guò)程中，相當(dāng)一部分因持槍資格問(wèn)題而未能及時(shí)辦理公務(wù)用槍年度審驗(yàn)。理由很簡(jiǎn)單，《中華人民共和國(guó)槍支管理法》第5條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)的人民警察，人民法院的司法警察，人民檢察院的司法警察和擔(dān)負(fù)案件偵查任務(wù)的檢察人員，海關(guān)的緝私人員，在依法履行職責(zé)時(shí)確有必要使用槍支的，可以配備公務(wù)用槍?！睒屩Ч芾聿块T在依法審驗(yàn)公務(wù)用槍時(shí)，找不到司法行政部門戒毒警察配備公務(wù)用槍的法律依據(jù)。司法行政強(qiáng)制隔離戒毒所是否還可以合法配備公務(wù)用槍，現(xiàn)有的公務(wù)用槍該如何審驗(yàn)、管理和處理，急需相關(guān)法律予以明確規(guī)定。

（二）分段式收治落實(shí)不暢。國(guó)務(wù)院頒布的《戒毒條例》規(guī)定：“被強(qiáng)制隔離戒毒的人員在公安機(jī)關(guān)的強(qiáng)制隔離戒毒場(chǎng)所執(zhí)行強(qiáng)制隔離戒毒3個(gè)月至6個(gè)月后，轉(zhuǎn)至司法行政部門的強(qiáng)制隔離戒毒場(chǎng)所繼續(xù)執(zhí)行強(qiáng)制隔離戒毒?！钡牵撘?guī)定在執(zhí)行過(guò)程中容易產(chǎn)生不同的理解，加上存在管理責(zé)任大小、管理難易程度不同、管理費(fèi)用高低等原因，出現(xiàn)了延遲轉(zhuǎn)送、選擇性轉(zhuǎn)送甚至不予轉(zhuǎn)送的問(wèn)題，有相當(dāng)一部分強(qiáng)制隔離戒毒人員直接在公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制隔離戒毒所完成了強(qiáng)制隔離戒毒期限，產(chǎn)生了公安機(jī)關(guān)和司法行政部門同時(shí)收治和解除強(qiáng)制隔離戒毒人員的“兩頭開(kāi)花”現(xiàn)象。由此，一方面直接導(dǎo)致部分司法行政戒毒場(chǎng)所收治戒毒人員數(shù)量不足，一定程度上造成了司法行政戒毒場(chǎng)所和警力的閑置浪費(fèi)。另一方面，處于收治環(huán)節(jié)下游的司法行政強(qiáng)制隔離戒毒場(chǎng)所收治轉(zhuǎn)送來(lái)的戒毒人員中，老弱病殘、重病患者等所占比例較大。以福建省某司法行政強(qiáng)制隔離戒毒所為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年該所全年平均每月在所人數(shù)630人，其中，重點(diǎn)跟蹤病號(hào)占年平均每月在所人數(shù)17.8%，病號(hào)多、醫(yī)療項(xiàng)目費(fèi)用大已成為司法行政強(qiáng)制隔離戒毒部門面臨的重要問(wèn)題。

（三）診斷評(píng)估工作銜接不緊。根據(jù)《禁毒法》第47條規(guī)定，經(jīng)過(guò)診斷評(píng)估后，對(duì)于戒毒人員需要提前解除強(qiáng)制隔離戒毒或者延長(zhǎng)強(qiáng)制隔離戒毒期限的，都應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)原決定機(jī)關(guān)即公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，而縣級(jí)公安機(jī)關(guān)就有權(quán)決定強(qiáng)制隔離戒毒，因此，司法行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制隔離戒毒所的診斷評(píng)估需要向十幾個(gè)甚至幾十個(gè)縣級(jí)公安機(jī)關(guān)報(bào)請(qǐng)審批。戒毒場(chǎng)所要派出大量的所政管理力量去跟各地公安機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)商來(lái)保證評(píng)估材料的嚴(yán)肅性。以福建省某司法行政強(qiáng)制隔離戒毒所為例，該所目前收治的人員中，有福建省內(nèi)5個(gè)地區(qū)公安機(jī)關(guān)決定強(qiáng)制隔離戒毒的戒毒人員。在診斷評(píng)估工作中，需向近50個(gè)縣（區(qū)）公安機(jī)關(guān)報(bào)批診斷評(píng)估材料，工作溝通協(xié)調(diào)不方便。2018年11月，福建省某司法行政強(qiáng)制隔離戒毒所向福州某個(gè)公安機(jī)關(guān)報(bào)送平潭籍戒毒人員吳某某診斷評(píng)估材料后，直到2019年3月25日才收到批復(fù)，歷時(shí)近5個(gè)月。

尷尬的執(zhí)法導(dǎo)致強(qiáng)制隔離戒毒的診斷評(píng)估等執(zhí)法工作的公平性、公正性、權(quán)威性受到質(zhì)疑，戒毒執(zhí)法公信力受到嚴(yán)重影響，并直接影響了戒毒人員的戒毒積極性。同時(shí)，轉(zhuǎn)送強(qiáng)制隔離戒毒人員環(huán)節(jié)和診斷評(píng)估環(huán)節(jié)審批的隨意性，非常容易產(chǎn)生權(quán)力尋租問(wèn)題，從而滋生執(zhí)法腐敗。

二、對(duì)強(qiáng)制隔離戒毒執(zhí)法工作中存在問(wèn)題的原因分析

（一）法律法規(guī)修訂不夠及時(shí)。每一部法律法規(guī)的施行和終止，必將引發(fā)一場(chǎng)深刻的變化，必須針對(duì)這些變化，及時(shí)修訂相關(guān)的法律法規(guī)，或者研究出臺(tái)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范。勞動(dòng)教養(yǎng)制度廢止已經(jīng)6年，《人民警察法》2012年10月修正實(shí)施已近7年，《戒毒條例》頒布實(shí)施也已經(jīng)8年，在法律法規(guī)實(shí)施過(guò)程中，一些規(guī)定和表述已經(jīng)明顯不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況，迫切需要與時(shí)俱進(jìn)及時(shí)進(jìn)行修訂。

（二）診斷評(píng)估審批不夠規(guī)范。各地公安機(jī)關(guān)診斷評(píng)估流程不一樣，審批標(biāo)準(zhǔn)也不一致。有的公安機(jī)關(guān)診斷評(píng)估審批工作統(tǒng)一由禁毒部門承辦，有的則由原辦案單位承辦。而一些辦案單位由于機(jī)構(gòu)改制（如邊防武警改制）、警力調(diào)撥（如抽調(diào)辦理專案）、人事調(diào)整以及基層警力緊張等原因，沒(méi)有及時(shí)交接審批工作，導(dǎo)致不及時(shí)審批診斷評(píng)估等問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮。另外，一些審批人員由于素質(zhì)參差不齊和對(duì)法律理解不一致，比如對(duì)“對(duì)被二次以上強(qiáng)制隔離戒毒的，應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)控制提前解除強(qiáng)制隔離戒毒期限”的規(guī)定，把握標(biāo)準(zhǔn)不一致，導(dǎo)致同一類診斷評(píng)估材料，在不同地區(qū)、甚至同一地區(qū)的不同縣區(qū)公安機(jī)關(guān)的批復(fù)結(jié)果不一樣。

（三）公文傳遞不夠嚴(yán)謹(jǐn)。司法行政強(qiáng)制隔離戒毒場(chǎng)所和公安機(jī)關(guān)之間傳遞的診斷評(píng)估材料文書，有相當(dāng)一大部分是通過(guò)民間快遞公司或其他非規(guī)范物流方式進(jìn)行傳遞的，由于收發(fā)的手續(xù)過(guò)于簡(jiǎn)單隨便，收發(fā)不及時(shí)和丟失診斷評(píng)估材料的現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)，容易造成原始材料滅失、泄露戒毒人員的個(gè)人信息等，導(dǎo)致工作銜接不及時(shí)、不到位。

（四）執(zhí)法監(jiān)督不夠到位?！督痉ā贰督涠緱l例》等法律法規(guī)規(guī)定了對(duì)強(qiáng)制隔離戒毒場(chǎng)所的工作人員的法律監(jiān)督，對(duì)強(qiáng)制隔離戒毒決定機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定則不明確，而《強(qiáng)制隔離戒毒診斷評(píng)估辦法》第5條也只規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)、司法行政部門、衛(wèi)生計(jì)生行政部門應(yīng)當(dāng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)強(qiáng)制隔離戒毒診斷評(píng)估工作進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)”，沒(méi)有具體規(guī)定對(duì)戒毒執(zhí)法、診斷評(píng)估工作的監(jiān)督內(nèi)容、方式和法律責(zé)任，相關(guān)執(zhí)法監(jiān)督的規(guī)定比較空泛籠統(tǒng)，因而，對(duì)強(qiáng)制隔離戒毒決定機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督還不夠到位，審批的期限有很大的隨意性。

三、急需完善強(qiáng)制隔離戒毒工作頂層設(shè)計(jì)

為進(jìn)一步推進(jìn)強(qiáng)制隔離戒毒工作的深入開(kāi)展，急需從以下幾個(gè)方面完善相關(guān)頂層設(shè)計(jì)。

（一）與時(shí)俱進(jìn)修訂法律法規(guī)。當(dāng)前，建議抓緊修訂強(qiáng)制隔離戒毒有關(guān)法律法規(guī)。

1.修訂《戒毒條例》。一是取消分段管理模式。國(guó)務(wù)院《戒毒條例》發(fā)布后，2013年11月12日黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制。從強(qiáng)制隔離戒毒管理機(jī)制目前運(yùn)行情況看，分段管理明顯弊大于利，可以對(duì)強(qiáng)制隔離戒毒工作流程進(jìn)行整合。因此，建議取消公安、司法行政分段管理強(qiáng)制隔離戒毒人員模式，統(tǒng)一由司法行政部門負(fù)責(zé)強(qiáng)制隔離戒毒管理工作。這樣，既整合司法行政部門較完整的戒毒專業(yè)化隊(duì)伍、較優(yōu)美的戒治環(huán)境、較完善的戒毒硬件設(shè)施和管理制度等優(yōu)勢(shì)，又能共享公安機(jī)關(guān)吸毒人員動(dòng)態(tài)管控?cái)?shù)據(jù)庫(kù)等工作資源，保證強(qiáng)制隔離戒毒與社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)工作的緊密銜接，消除工作重疊，避免戒毒場(chǎng)所重復(fù)建設(shè)。由于司法行政部門已經(jīng)在總結(jié)勞教戒毒工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立起較完整的強(qiáng)制隔離戒毒體系，其戒毒專業(yè)化隊(duì)伍、戒毒科學(xué)研究、戒毒硬件設(shè)施、戒毒工作模式、戒治環(huán)境以及戒毒場(chǎng)所管理制度等方面日趨完善，基本形成了符合戒毒工作規(guī)律和特點(diǎn)的工作模式。同時(shí)，公安機(jī)關(guān)是打擊違法犯罪的尖刀，從管理強(qiáng)制隔離戒毒的工作中解脫出來(lái)，能夠更好地集中優(yōu)勢(shì)警力，發(fā)揮維護(hù)社會(huì)治安和打擊犯罪的重要職能。因此，建議由司法行政部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)管理強(qiáng)制隔離戒毒執(zhí)行工作。目前，重慶、云南、青海、山東、湖南等省市已經(jīng)將公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制隔離戒毒工作移交給司法行政部門執(zhí)行。二是改進(jìn)審批方式。戒毒人員的表現(xiàn)好壞與否，戒毒場(chǎng)所最清楚，而決定機(jī)關(guān)只能是在看材料的基礎(chǔ)上來(lái)下判斷，這樣難免導(dǎo)致主觀臆斷，或者出現(xiàn)審批“走過(guò)場(chǎng)”的現(xiàn)象。因此，建議強(qiáng)制隔離戒毒的決定機(jī)關(guān)適當(dāng)放權(quán)，對(duì)提前解除強(qiáng)制隔離戒毒、延長(zhǎng)強(qiáng)制隔離戒毒期限3個(gè)月以下的審批，可由決定機(jī)關(guān)委托強(qiáng)制隔離戒毒場(chǎng)所審批，既提高強(qiáng)制隔離戒毒所的權(quán)威和影響力，又可以減輕決定機(jī)關(guān)工作量，省略跨縣跨市寄送診斷評(píng)估材料的環(huán)節(jié)，大大提高工作效率，節(jié)約執(zhí)法成本。

2.修訂《人民警察法》。完善人民警察范疇，明確司法行政系統(tǒng)從事強(qiáng)制隔離戒毒工作的人民警察的隸屬關(guān)系。從當(dāng)前運(yùn)行的情況來(lái)看，監(jiān)獄警察和司法行政系統(tǒng)戒毒警察同屬司法行政系統(tǒng)，建議把司法行政系統(tǒng)管理強(qiáng)制隔離戒毒的人民警察與監(jiān)獄人民警察合并，統(tǒng)稱司法行政系統(tǒng)人民警察，表述為“人民警察包括公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、司法行政系統(tǒng)的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察”。

（二）規(guī)范診斷評(píng)估工作。一是規(guī)范診斷評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。建議由國(guó)家禁毒委牽頭，組織相關(guān)部門的人員，研究出臺(tái)《戒毒條例》《強(qiáng)制隔離戒毒診斷評(píng)估辦法》中具體條款的指導(dǎo)性釋義，為各級(jí)部門開(kāi)展診斷評(píng)估工作答疑解惑，規(guī)范診斷評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，應(yīng)發(fā)揮科技的力量，學(xué)習(xí)公安機(jī)關(guān)建設(shè)專網(wǎng)的經(jīng)驗(yàn)，建設(shè)禁戒毒工作內(nèi)部專網(wǎng)，連接各級(jí)政府禁毒委、公安機(jī)關(guān)、司法行政部門等強(qiáng)制隔離戒毒相關(guān)工作部門，配套強(qiáng)制隔離戒毒診斷評(píng)估網(wǎng)上審批系統(tǒng)，對(duì)強(qiáng)制隔離戒毒診斷評(píng)估等工作實(shí)行網(wǎng)上審批制度，提高辦公效率。二是規(guī)范公文送達(dá)方式。由于建設(shè)內(nèi)部專網(wǎng)需要一個(gè)過(guò)程，當(dāng)前應(yīng)先規(guī)范建立專門的診斷評(píng)估文書公文送達(dá)方式，杜絕通過(guò)民間普通快遞公司和其他不規(guī)范物流傳遞診斷評(píng)估材料的現(xiàn)象，要求按《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》的要求，所有診斷評(píng)估材料以郵政機(jī)要通信或掛號(hào)信的形式進(jìn)行送達(dá)，并規(guī)定以郵戳日期為法定的送達(dá)日期，計(jì)算診斷評(píng)估審批期限，界定延遲審批或者遺漏審批診斷評(píng)估的責(zé)任。三是規(guī)范溝通協(xié)作。在《戒毒條例》修改前，應(yīng)該加強(qiáng)強(qiáng)制隔離戒毒決定機(jī)關(guān)和戒毒場(chǎng)所的溝通聯(lián)系，可建立聯(lián)席委員會(huì)制度和禁毒工作月分析制度，定期組織公安禁毒部門、法制部門和司法行政戒毒場(chǎng)所進(jìn)行溝通聯(lián)系，進(jìn)一步規(guī)范公安戒毒所轉(zhuǎn)送對(duì)象范圍、時(shí)限、轉(zhuǎn)送方式等，消除工作隔閡。

（三）強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督。一要加強(qiáng)法律監(jiān)督。建議檢察機(jī)關(guān)把強(qiáng)制隔離戒毒的診斷評(píng)估工作列入重點(diǎn)法律監(jiān)督范圍，加強(qiáng)戒毒執(zhí)法程序的監(jiān)督，確保戒毒診斷評(píng)估科學(xué)、及時(shí)、有序。二要加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。尤其要加強(qiáng)強(qiáng)制隔離戒毒決定機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，定期、不定期地組織對(duì)本級(jí)和下級(jí)公安機(jī)關(guān)的戒毒執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行檢查或者評(píng)議。同時(shí)，建議由縣級(jí)以上禁毒委員會(huì)牽頭，組織公安機(jī)關(guān)、司法行政部門、衛(wèi)生行政部門成立專門的診斷評(píng)估工作督促檢查機(jī)構(gòu)，定期對(duì)強(qiáng)制隔離戒毒執(zhí)行場(chǎng)所和強(qiáng)制隔離戒毒決定機(jī)關(guān)開(kāi)展診斷評(píng)估工作專項(xiàng)執(zhí)法檢查，對(duì)在戒毒執(zhí)法診斷評(píng)估工作中玩忽職守、徇私舞弊、不履行法定職責(zé)的行為依紀(jì)依規(guī)嚴(yán)肅處理，對(duì)涉嫌違法犯罪的要及時(shí)移交相關(guān)部門處理。