“公調(diào)對接”的開展現(xiàn)狀、存在問題及對策分析
——以四川省成都市青白江區(qū)司法局為例

周大慶（四川省成都市青白江區(qū)司法局局長）

龔 劍（四川省成都市青白江區(qū)司法局副局長）

鄭意雄（四川省成都市青白江區(qū)司法局）

十九大報告指出“加強預(yù)防和化解社會矛盾機制建設(shè)”，而“公調(diào)對接”是當(dāng)前推進(jìn)基層訴源治理，增強矛盾糾紛化解社會化、法治化、專業(yè)化的重要形式，是基層踐行“楓橋經(jīng)驗”實現(xiàn)矛盾糾紛不上交、不激化的重要機制。

“公調(diào)對接”全稱人民調(diào)解與治安調(diào)解銜接聯(lián)動調(diào)解工作機制, 是指人民調(diào)解員入駐公安派出所，就近處理當(dāng)?shù)孛芗m紛，在源頭發(fā)現(xiàn)矛盾，在源頭調(diào)處矛盾。與傳統(tǒng)的行政（治安）調(diào)解相比，“公調(diào)對接”機制有著調(diào)解員隊伍更加專業(yè)、法律支持更加及時、調(diào)處效果更加鞏固的特點，有著快速厘清法律關(guān)系、明晰利害關(guān)系、確保當(dāng)事人得到合理賠償或補償?shù)膬?yōu)勢。四川省成都市青白江區(qū)司法局于2007年在四川省率先探索建立了第一家駐所調(diào)解室——“大彎街道人民調(diào)解委員會駐派出所調(diào)解室”，并陸續(xù)于3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道建立起駐所調(diào)解室，2018年4月，“公調(diào)對接”工作在轄區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道全面鋪開。

一、主要做法及取得成效

（一）主要做法

司法局根據(jù)轄區(qū)實際先后采取了以下措施：

1.強化銜接。自2018年4月以來，先后與區(qū)委政法委、區(qū)公安分局召開全區(qū)層面“公調(diào)對接”工作會兩次，有效增強了轄區(qū)各司法所、各派出所、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道對此項工作的重視，并會同區(qū)公安分局在原有《關(guān)于加強行政（治安）調(diào)解與人民調(diào)解銜接工作的實施細(xì)則（試行）》的基礎(chǔ)上，制定了《關(guān)于建立完善人民調(diào)解與治安行政調(diào)解銜接聯(lián)動機制的實施辦法》，文件中要求各駐所調(diào)解室要達(dá)到人民調(diào)解工作室“六有六統(tǒng)一”的標(biāo)準(zhǔn)，并就工作銜接機制作出了明確規(guī)定。

2.強化督導(dǎo)。將“公調(diào)對接”建設(shè)和開展情況納入公安和司法領(lǐng)域年度目標(biāo)考核項，有效增強了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的工作積極性。針對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的工作開展情況，2018年12月28日以區(qū)司法局和區(qū)公安分局的名義就“公調(diào)對接”工作中人員的確定、場地的提供、標(biāo)識的明確和調(diào)解工作的具體開展情況聯(lián)合下文通報，在“公調(diào)對接”全面推廣階段有效地壓實了工作責(zé)任，提升了工作實效。

3.強化補貼。根據(jù)《中華人民共和國人民調(diào)解法》《四川省人民調(diào)解條例》制定了《青白江區(qū)人民調(diào)解工作個案補貼辦法（試行）》，建立了個案補貼機制，通過調(diào)委會申報、司法所審核、司法局回訪的流程對上報的個案進(jìn)行了嚴(yán)格審查，在確保個案“合法性、真實性、規(guī)范性、完整性”的基礎(chǔ)上，發(fā)放60～300元不等的個案補貼，有力地調(diào)動了人民調(diào)解員的工作積極性。

4.強化培訓(xùn)。就新任人民調(diào)解員調(diào)解技能薄弱、角色轉(zhuǎn)換能力不強、法律專業(yè)素養(yǎng)不夠的情況，有計劃地對派駐人民調(diào)解員進(jìn)行培訓(xùn)教育，建立崗前培訓(xùn)、以會代訓(xùn)和年度培訓(xùn)機制，不斷提升人民調(diào)解員的整體素質(zhì)、調(diào)解水平和廉政意識。依托“科所長講堂”邀請專業(yè)律師、調(diào)解能手，以相關(guān)法律法規(guī)知識、調(diào)解工作流程和調(diào)解卷宗制作等作為主要培訓(xùn)內(nèi)容，著力提高人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)能力水平。

5.強化咨詢。為加強“公調(diào)對接”工作的法律保障服務(wù)，區(qū)司法局與區(qū)內(nèi)兩個律師事務(wù)所達(dá)成合作協(xié)議，聘請專業(yè)的律師團隊為“公調(diào)對接”工作提供專業(yè)調(diào)解和法律咨詢服務(wù)，并在2018年各村級法律顧問合同續(xù)訂中增加了“協(xié)助做好轄區(qū)駐所調(diào)解室、所轄村（社區(qū)）專業(yè)性和行業(yè)性調(diào)解工作，協(xié)助化解重大復(fù)雜矛盾糾紛，引導(dǎo)當(dāng)事人在法律框架內(nèi)解決問題”的條款。有效地保障了法律關(guān)系復(fù)雜、涉及金額大、涉及人員多的疑難糾紛案件得以順利解決。

（二）相關(guān)成效

1.建立好一套機制?？紤]到由派出所牽頭處置的矛盾糾紛的特殊性，“公調(diào)對接”工作的開展要有高度的法律意識、程序意識和證據(jù)意識。一是對符合通過調(diào)解結(jié)案且雙方愿意調(diào)解的矛盾糾紛，民警填寫《移送調(diào)解函》，連同收集其他材料一并移交；二是人民調(diào)解員接案登記后向派出所出具相應(yīng)的回執(zhí)，以《人民調(diào)解反饋函》的形式向派出所告知調(diào)解結(jié)果，并由人民調(diào)解員督促協(xié)議的履行；三是對調(diào)解成功并履行的案件，人民調(diào)解員負(fù)責(zé)形成規(guī)范化調(diào)解卷宗報司法所進(jìn)行回訪和人民調(diào)解平臺系統(tǒng)錄入、個案申報等后續(xù)工作。

2.培養(yǎng)好一支隊伍。2018年4月以來，司法局先后組織專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)、現(xiàn)場工作會，組織以會帶訓(xùn)等形式的培訓(xùn)會議20余次，有效提升了廣大駐所人民調(diào)解員的調(diào)解技能、法律素養(yǎng)和廉政意識。駐所人民調(diào)解員也在實踐中學(xué)，在學(xué)習(xí)中進(jìn)，在進(jìn)步中升，隊伍的精神面貌、業(yè)務(wù)技能、工作實效獲得了所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨委政府的充分肯定和公安派出所的充分認(rèn)可。

3.調(diào)處好一大批矛盾。自2018年4月“公調(diào)對接”工作全面推開以來，矛盾糾紛的調(diào)處完結(jié)數(shù)量不斷上升，在工作機制運行得好的派出所，駐所調(diào)解室調(diào)處的案件數(shù)量占到了總警情數(shù)量的三分之一，有效地釋放了警力，減輕了基層派出所的工作負(fù)擔(dān)。

表1 2019年1-4月全區(qū)公調(diào)案件情況

如表1所示，2019年1到4月，全區(qū)總計成功調(diào)處公調(diào)案件392件，按一個案件需要兩名警員出警、每次處置平均用時2個小時來計算，總計節(jié)省1568個小時。

圖1 原有駐所調(diào)解室成功調(diào)處案件增長情況

如圖1所示，最早建有駐所調(diào)解室的三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，在“公調(diào)對接”工作機制深化以后，成功調(diào)處的糾紛案件數(shù)量都有了明顯的增長。

4.形成了一些經(jīng)驗。在工作實踐中，廣大駐所人民調(diào)解員發(fā)揮主觀能動性，先后形成了兩個具有地方特色的調(diào)解經(jīng)驗：一是“有案必調(diào)”，對于不便于或者當(dāng)事人不同意回所調(diào)解的情形，調(diào)解員先期主動介入調(diào)解，確保適合調(diào)解的治安案件“有警必調(diào)”，并促使雙方達(dá)成和解，防止受害人受到損害后得不到合理賠償；二是“調(diào)解跟著警情走”，對于公安接警后初步判斷可以開展調(diào)解的案件，人民調(diào)解員走出辦公室主動跟隨出警民警第一時間前往現(xiàn)場，對于矛盾糾紛第一時間介入，第一時間調(diào)處。

二、存在的問題

（一）案件分布不均糾紛調(diào)處工作量大

圖2 同期調(diào)解案件中轄區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道占比情況

如圖2所示，在空間上，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道調(diào)解案件數(shù)量分布不均勻，大彎、紅陽、大同三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解案件總和占到總調(diào)解案件數(shù)量的54.85%，而相應(yīng)的工作人員卻僅占所有駐所人民調(diào)解員的38.14%；案件數(shù)量少的人和和龍王兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)總調(diào)解案件數(shù)為2件，總和只占到總調(diào)解案件數(shù)量的0.52%。

需要指出地是調(diào)解案件數(shù)量和轄區(qū)人口數(shù)量、經(jīng)濟活躍情況密切相關(guān)，對駐所調(diào)解而言，也與警情數(shù)量密切相關(guān)，大彎、紅陽、大同三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的警情數(shù)量多、“公調(diào)對接”機制運行得好，其調(diào)解的案件數(shù)量就多。

（二）刑事自訴案件標(biāo)準(zhǔn)把控需要完善

刑事自訴案件主要有三類：一是告訴才處理的案件，主要涉及侮辱、誹謗罪；暴力干涉婚姻自由；虐待罪；侵占罪等特殊犯罪；二是被害人有證據(jù)證明的輕微刑事案件；三是被害人有證據(jù)證明對被告人侵犯自己人身、財產(chǎn)權(quán)利的行為應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，而公安機關(guān)或人民檢察院不予追究被告人刑事責(zé)任的案件。這其中，第二類和第三類案件往往隨著歷年司法解釋、刑事政策的變化而有不同的標(biāo)準(zhǔn)，需要調(diào)解員對相關(guān)情況有充分的了解掌握，防止出現(xiàn)不當(dāng)調(diào)解結(jié)案的情況。

（三）調(diào)解員工作風(fēng)險和廉潔風(fēng)險增大

在開展“公調(diào)對接”工作，尤其是在“刑事自訴”案件調(diào)解中，加害方對受害方造成的傷害越大，調(diào)解員枉法調(diào)解風(fēng)險遞增的可能性越大。在一般情況下，由于加害方對受害方造成的傷害越大，導(dǎo)致賠償?shù)臉?biāo)的就越大，那么雙方在博弈過程中就會通過各種溝通渠道、深挖各種社會關(guān)系，直接或間接影響依法調(diào)解過程。一是會出現(xiàn)久調(diào)而不絕的現(xiàn)象；二是存在調(diào)解員“吃、拿、卡、要”等廉政風(fēng)險；三是存在其他力量向調(diào)解員施壓，從而導(dǎo)致有失公允的調(diào)解結(jié)果出現(xiàn)的情況。

三、相關(guān)工作建議

（一）理順工作機制，平衡調(diào)解員分布

人民調(diào)解員開展工作要給予充分切實的保護，對于掌握的線索，堅決打擊絕不手軟，讓廣大人民調(diào)解員放心調(diào)、敢于調(diào)，真正在矛盾糾紛的初始階段通過客觀中立的調(diào)解工作將矛盾糾紛予以化解；另一方面，通過廉政警示教育和強化隊伍管理，促使廣大人民調(diào)解員時刻繃緊廉政弦，明確在調(diào)解過程中不得侮辱當(dāng)事人、不得索取或收受財物或者謀取其他不正當(dāng)利益，不得泄露當(dāng)事人的個人隱私、商業(yè)秘密等，依法依規(guī)開展相關(guān)調(diào)解工作。

一是對于調(diào)解案件數(shù)量偏少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要深挖原因，進(jìn)一步理順工作機制，強化調(diào)解工作力度，增強工作實效。尤其要注重調(diào)解員的選任工作，注意從“五老”“鄉(xiāng)賢”等群體中選用人民調(diào)解員，配好配強人員隊伍力量。對于工作機制銜接不順暢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，要進(jìn)一步理順工作機制，做好銜接配合，不能只完全著眼于眼前的工作情況，也要為未來的進(jìn)一步工作搭建好機制和平臺。事實證明，凡是工作業(yè)務(wù)量大、警情多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，“公調(diào)對接”工作的開展效果反而會更好。二是對于工作量過大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，要進(jìn)一步充實人員隊伍，一方面增加人員數(shù)量，減輕相關(guān)調(diào)解員的工作壓力，另一方面在調(diào)解質(zhì)量和效率上要進(jìn)一步提升，不斷提高人民調(diào)解員的工作技能，提高調(diào)解效率。

（二）強化政策引導(dǎo)，把控好調(diào)解標(biāo)準(zhǔn)

對于涉及刑事自訴案件的標(biāo)準(zhǔn)，要強化與公安部門進(jìn)行對接，進(jìn)一步增強培訓(xùn)力度，對于案件是否適用調(diào)解來解決，調(diào)解員要做到心中有數(shù)，嚴(yán)格禁止應(yīng)當(dāng)進(jìn)入刑事程序而最后通過調(diào)解結(jié)案的情況出現(xiàn)，維護好雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益。在調(diào)解協(xié)議書簽訂后，必須督促雙方當(dāng)事人積極履行調(diào)解協(xié)議，從根本上保證矛盾糾紛的最終化解，維護社會和諧穩(wěn)定；另一方面，要樹立好調(diào)解意識，明確調(diào)解是在雙方當(dāng)事人自愿、平等的前提下開展的，不得阻撓當(dāng)事人通過其他合法途徑來維護自身合法權(quán)益。

（三）增強保護力度，繃緊黨風(fēng)廉政弦

一方面，司法行政部門和公安部門對于廣大

四、結(jié)語

“公調(diào)對接”工作的有效開展和機制的良好運行，一方面可以作為社會矛盾糾紛化解的“第一道防線”，有力地維護了雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益；另一方面，有效地降低了公安、檢察、法院等部門的工作量，降低了司法成本。實踐證明，開展好“公調(diào)對接”工作能夠有效保障維護社會公平正義，化解好矛盾糾紛，維護好群眾利益。