論地方政府重大行政決策專家論證制度的完善

李慧

（廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)，廣東 廣州510420）

論地方政府重大行政決策專家論證制度的完善

李慧

（廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)，廣東 廣州510420）

在行政體制改革的大背景下，在推進(jìn)依法行政的進(jìn)路中，行政決策機(jī)制的創(chuàng)新與發(fā)展向來(lái)是政府職能轉(zhuǎn)變的重要試驗(yàn)田。當(dāng)前我國(guó)各地方政府紛紛出臺(tái)了關(guān)于重大行政決策需專家論證的程序性規(guī)定。在現(xiàn)有的立法框架下，結(jié)合當(dāng)前我國(guó)地方?jīng)Q策的實(shí)踐發(fā)展?fàn)顩r，分析我國(guó)地方政府重大行政決策專家論證制度存在的不足，從而有針對(duì)性地提出完善對(duì)策。

地方政府；重大行政決策；專家論證

隨著依法行政的深入發(fā)展和法治政府建設(shè)的不斷推進(jìn)，面對(duì)日益復(fù)雜的行政事務(wù)和公共服務(wù)需求，政府通過(guò)作出決策來(lái)保障行政職能的有效發(fā)揮。而行政決策的科學(xué)化、民主化和法制化對(duì)行政決策的決策機(jī)制又提出了新的要求。地方政府重大行政決策專家論證制度的構(gòu)建正是行政決策科學(xué)民主化的具體體現(xiàn)。

一、地方政府重大行政決策專家論證制度構(gòu)建的意義

（一）地方政府重大行政決策與專家論證制度

決策功能是政府職能發(fā)揮的重要體現(xiàn)，根據(jù)我國(guó)《憲法》第85、86、89條以及第105條的規(guī)定可知：我國(guó)行政決策是國(guó)務(wù)院及地方各級(jí)人民政府依據(jù)憲法授權(quán)所行使之以履行公共服務(wù)職能為目的的行政權(quán)能，行政決策的主體為各級(jí)人民政府，實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。[1]“科學(xué)民主依法決策是依法行政、建設(shè)法治政府的題中應(yīng)有之義。但是，到目前為止，在國(guó)家層面都還沒(méi)有政府重大行政決策具體程序方面的法律法規(guī)?！盵2]基于當(dāng)前重大行政決策的程序性立法實(shí)踐多見(jiàn)于各地方法規(guī)，因此，本文所探討的主題僅限于地方政府重大行政決策的專家論證制度。

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)就非常重視政府決策中專家論證制度的建立與完善。黨的十六大報(bào)告要求“完善專家咨詢制度，實(shí)行決策的論證制和責(zé)任制，防止決策的隨意性”；十七大報(bào)告明確提出“推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)”；[3]十八大報(bào)告明確提出要“健全決策機(jī)制和程序”；黨的十八屆三中全會(huì)指出要“構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的運(yùn)行體系”等。黨中央從頂層設(shè)計(jì)的高度為地方政府重大行政決策進(jìn)行專家論證的制度建設(shè)提供了最有力的支持與引導(dǎo)。在中央政策精神的引導(dǎo)下，我國(guó)各地方政府相繼出臺(tái)了關(guān)于重大行政決策需要專家論證的地方性法規(guī)，其中以廣東、湖南、四川等地的立法較為典型。在不斷發(fā)展的立法實(shí)踐中，我國(guó)地方政府重大行政決策專家論證制度也將不斷完善。

地方政府重大行政決策專家論證制度，指地方政府在進(jìn)行重大行政決策的過(guò)程中，專家組織受決策者的委托或邀請(qǐng)，運(yùn)用專業(yè)知識(shí)通過(guò)科學(xué)合理的評(píng)估論證并形成論證意見(jiàn)，作為決策者作出決策的重要參考依據(jù)的專業(yè)性論證活動(dòng)。

（二）地方政府重大行政決策需要專家論證

重大行政決策作為關(guān)乎國(guó)計(jì)民生發(fā)展的重大事項(xiàng)，需要在決策機(jī)制上不斷創(chuàng)新完善，以提高政府的工作效率，增強(qiáng)政府的公信力。具體來(lái)講，地方政府重大行政決策專家論證制度的必要性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.是政府職能轉(zhuǎn)變的必然要求

當(dāng)前，政府職能轉(zhuǎn)變的路徑是由全能型政府轉(zhuǎn)向有限型政府，一方面使政府的有限精力與資源能夠發(fā)揮最大的行政效能，另一方面通過(guò)適度合理的放權(quán)讓市場(chǎng)與社會(huì)充分發(fā)揮參與公共治理的自覺(jué)性與自治性。地方政府的重大行政決策往往關(guān)乎公共利益的有效實(shí)現(xiàn)，通過(guò)建立專家論證的輔助性決策制度，克服了過(guò)去政府決策“一言堂”的有限理性，使得公眾的意見(jiàn)通過(guò)“意見(jiàn)領(lǐng)袖”——專家的作用得到有效傳達(dá)。而專家本身作為社會(huì)管理創(chuàng)新中的重要力量，理應(yīng)積極運(yùn)用專業(yè)知識(shí)與技能為政府決策貢獻(xiàn)自己的一份力量。

2.是決策機(jī)制創(chuàng)新的應(yīng)有之義

完善地方政府的重大行政決策機(jī)制是地方政府法治建設(shè)的一項(xiàng)樞紐工程，特別是隨著當(dāng)前我國(guó)民主政治的深入發(fā)展，決策機(jī)制的科學(xué)性與民主性建設(shè)愈加成為創(chuàng)新的重點(diǎn)。我國(guó)正處于行政體制改革的關(guān)鍵時(shí)期，建立健全重大行政決策的專家論證制度是時(shí)代的呼喚和轉(zhuǎn)型的需求。通過(guò)專家論證的智囊團(tuán)作用，可以進(jìn)一步完善地方政府重大行政決策機(jī)制，目前各地方政府已紛紛通過(guò)立法將專家論證作為重大行政決策的法定程序。通過(guò)法制化的賦權(quán)使得專家系統(tǒng)能夠充分發(fā)揮專業(yè)理性，以提高決策制定的科學(xué)性。

3.是決策思想傳遞的理性選擇

在地方政府重大行政決策的過(guò)程中，專家論證不僅起到了智囊團(tuán)的作用，同時(shí)專家論證的過(guò)程也是決策思想傳遞的過(guò)程。專家論證是將政府決策的主題置于觀點(diǎn)自由的公共領(lǐng)域，運(yùn)用專業(yè)知識(shí)進(jìn)行觀點(diǎn)的主張與交流，從而形成主流“意見(jiàn)氣候”，影響政府決策的作出。同時(shí)，在這一過(guò)程中，專家通過(guò)舉行論證會(huì)議、發(fā)表論證結(jié)論、開(kāi)展論證調(diào)查等方式也可以將政府決策的主流思想傳遞給大眾。因此，地方政府重大行政決策引入專家論證制度，是促進(jìn)決策思想傳遞的理性選擇。

二、地方政府重大行政決策專家論證制度存在的問(wèn)題

我國(guó)尚未形成關(guān)于行政決策的全國(guó)性統(tǒng)一立法，相關(guān)規(guī)范散見(jiàn)于單行法或地方立法中。[4]鑒于當(dāng)前我國(guó)的立法現(xiàn)狀和決策實(shí)踐的具體情況，筆者認(rèn)為，目前我國(guó)地方政府重大行政決策的專家論證制度主要存在以下幾個(gè)方面的不足：

（一）專家論證的決策意識(shí)不強(qiáng)

專家論證作為行政決策的創(chuàng)新機(jī)制，正在我國(guó)地方政府決策實(shí)踐中不斷發(fā)展，由于在國(guó)家立法層面還沒(méi)有作出統(tǒng)一性的立法規(guī)定，各地方的立法實(shí)踐也存在差異，因此，從總體上看，專家論證的決策意識(shí)還有待進(jìn)一步提高。專家論證決策意識(shí)的構(gòu)建不僅僅是政府單方面的職責(zé)，同時(shí)還需要專家的配合以及社會(huì)力量的支持與參與。政府的專家論證決策意識(shí)不強(qiáng)將導(dǎo)致專家論證制度形同虛設(shè)，專家系統(tǒng)自身的決策意識(shí)不強(qiáng)將導(dǎo)致專家論證的科學(xué)化水準(zhǔn)難以得到保障，社會(huì)方面的專家論證決策意識(shí)不強(qiáng)將導(dǎo)致專家論證的權(quán)威性以及輿論力量對(duì)專家系統(tǒng)支持的缺位。

（二）專家論證的規(guī)范化建設(shè)不夠

盡管總體來(lái)看我國(guó)地方政府已初步建立了重大行政決策專家論證的地方性法規(guī)，但具體來(lái)看，各地方的立法實(shí)踐參差不齊，規(guī)范化建設(shè)還不夠完善。首先，關(guān)于專家論證組織的規(guī)范化建設(shè)仍存在立法上不夠具體、機(jī)制保障不夠健全的問(wèn)題；其次，關(guān)于專家論證程序的規(guī)定，仍存在原則規(guī)定過(guò)多具體規(guī)定不足以及監(jiān)督機(jī)制不健全等問(wèn)題；最后，關(guān)于專家論證的模式，從現(xiàn)有的地方立法來(lái)看，一定程度上存在論證模式單一以及較為封閉的問(wèn)題，難以充分保障專家論證的科學(xué)有效性。

（三）專家論證的保障機(jī)制不足

專家論證作為政府決策的支持系統(tǒng)，其功能的有效發(fā)揮依賴于相關(guān)保障機(jī)制的建立。專家論證系統(tǒng)的獨(dú)立性是需要保障的首要內(nèi)容?，F(xiàn)有的立法框架還不足以充分保障專家系統(tǒng)的獨(dú)立性，依然存在專家與政府同盟使論證異化為重復(fù)發(fā)言人的風(fēng)險(xiǎn)。有權(quán)力必有監(jiān)督，政府賦權(quán)于專家系統(tǒng)同樣需要監(jiān)督力量來(lái)制約專家論證的權(quán)力行使，而現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制依然存在監(jiān)督力度不足以及監(jiān)督主體單一的問(wèn)題。任何一項(xiàng)制度的創(chuàng)新都需要一定的激勵(lì)機(jī)制和責(zé)任機(jī)制來(lái)保障其更有效的實(shí)施，地方政府重大行政決策專家論證制度也不例外，現(xiàn)有的立法在這方面的規(guī)定還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

三、完善地方政府重大行政決策專家論證制度的對(duì)策

建立健全我國(guó)地方政府重大行政決策專家論證制度是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，需要政府、專家及社會(huì)各方的共同作用，需要從立法到實(shí)踐全面啟動(dòng)，從而不斷完善這一利政惠民制度。

（一）增強(qiáng)專家論證的決策意識(shí)

政府重大行政決策需進(jìn)行專家論證意識(shí)的培養(yǎng)，本質(zhì)上是實(shí)現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)型決策向科學(xué)、民主決策轉(zhuǎn)變的必然要求。作為行政決策的主體，政府需不斷增強(qiáng)專家論證的決策意識(shí)，政府不再是決策過(guò)程的唯一主體，而更多是以導(dǎo)航者的角色在專家論證、公眾參與的開(kāi)放模式下作出最科學(xué)的決定。因此，各地方政府應(yīng)立足于地方實(shí)踐，在現(xiàn)有法律法規(guī)的框架下，不斷改進(jìn)和完善重大行政決策專家論證制度的立法規(guī)范。具體到實(shí)踐層面，在地方政府作出重大行政決策的過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)積極引導(dǎo)專家系統(tǒng)進(jìn)行決策論證、有效配合專家關(guān)于信息資料的收集整理工作、廣泛聽(tīng)取專家系統(tǒng)的意見(jiàn)和建議、全面分析評(píng)估專家論證的成果，從而形成政府與專家有效互動(dòng)的良好局面。

此外，在專家論證系統(tǒng)內(nèi)部應(yīng)加強(qiáng)決策意識(shí)的培養(yǎng)，雖然從主體性質(zhì)上看，真正的決策者依然是行政主體本身，但專家系統(tǒng)的論證作用已然成為決策的有機(jī)組成部分，將直接影響決策的效力。因而，專家系統(tǒng)應(yīng)不斷提高自身的論證自覺(jué)性，不斷加強(qiáng)論證的專業(yè)性。

此外，社會(huì)力量的支持與參與同樣至關(guān)重要，只有社會(huì)輿論對(duì)專家論證給予肯定和支持，才能形成良好的意見(jiàn)環(huán)境來(lái)促進(jìn)政府進(jìn)一步加強(qiáng)專家論證的制度建設(shè)，同時(shí)促進(jìn)專家系統(tǒng)進(jìn)一步提高論證的積極性與權(quán)威性。

（二）加強(qiáng)專家論證的規(guī)范化建設(shè)

1.專家論證組織

首先，專家?guī)斓慕ㄔO(shè)質(zhì)量直接決定了專家論證的專業(yè)化水準(zhǔn)及研究實(shí)力。專家?guī)煲话銓?shí)行地區(qū)化設(shè)立，地方各級(jí)政府的專家?guī)炜陕?lián)網(wǎng)運(yùn)行，以實(shí)現(xiàn)專家論證因地制宜、因事制宜。專家?guī)靸?nèi)部可以在政治、經(jīng)濟(jì)、法律等具體方面設(shè)立專業(yè)專家?guī)?。其次，專家的選任是保證專家組織建設(shè)健康發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，在實(shí)踐中需要通過(guò)程序性立法的進(jìn)一步完善來(lái)有效保障專家選任的公平公開(kāi)。最后，專家論證組織作為非政府咨詢機(jī)構(gòu)，需通過(guò)立法明確其管理主體，將管理責(zé)任落實(shí)到位，從而在行政權(quán)力的引導(dǎo)和監(jiān)督下促進(jìn)專家組織的健康有序發(fā)展。

2.專家論證程序

首先，在立法上，地方政府應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本地區(qū)發(fā)展實(shí)踐及專家?guī)斓慕M織情況，制定出科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、切實(shí)可行的專家論證程序。其次，專家論證的過(guò)程離不開(kāi)相關(guān)行政主體的管理與配合，包括政策指導(dǎo)及查閱相關(guān)信息資料等。因此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)積極引導(dǎo)、有效配合專家論證組織做好相關(guān)的信息收集與查閱工作，使專家論證能夠順利展開(kāi)。此外，專家論證的過(guò)程離不開(kāi)有效的社會(huì)監(jiān)督，這就需要將專家論證過(guò)程及論證結(jié)果向社會(huì)公眾公開(kāi)，同時(shí)做好社會(huì)公眾對(duì)專家論證的意見(jiàn)反饋工作。

3.專家論證模式

重大行政決策的專家論證制度并不絕對(duì)意味著只有專家才能成為這一論證方式的主體，通過(guò)公眾參與構(gòu)建開(kāi)放型的論證模式是決策民主性的體現(xiàn)。同時(shí)，專家的專業(yè)理性需要建立在了解公眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)之上，因此，開(kāi)放型的論證模式一方面需要專家在論證的過(guò)程中自覺(jué)做好相關(guān)公眾意見(jiàn)的收集與調(diào)研工作；另一方面各地方政府在立法上要進(jìn)一步完善公眾參與專家論證的程序性規(guī)定，例如，根據(jù)重大行政決策的具體屬性決定部分決策可組織聽(tīng)證會(huì)和座談會(huì)等，使公眾與專家形成良好互動(dòng)，從而提高決策的科學(xué)民主性。

（三）完善專家論證的法治保障

1.專家論證的獨(dú)立性

由于長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)政府實(shí)踐中對(duì)專家論證工作的開(kāi)展并不充分，因此在一定程序上依然存在專家論證獨(dú)立性不足的問(wèn)題。專家論證系統(tǒng)作為政府決策的輔助性組織，其功能有效發(fā)揮的前提即是保障其獨(dú)立性，政府應(yīng)從立法程序的規(guī)范化到資金方面的支持做出進(jìn)一步改進(jìn)，從而為專家論證創(chuàng)造良好的研究環(huán)境。具體來(lái)看，在專家論證的過(guò)程中，政府不應(yīng)以行政決策主體的優(yōu)勢(shì)地位給專家系統(tǒng)制造任何壓力，尤其是針對(duì)存在較大爭(zhēng)議的重大行政決策，專家的論證應(yīng)是多元觀點(diǎn)的充分討論與辯論，政府的作用則是整合專家意見(jiàn)而非引導(dǎo)主流意見(jiàn)的形成。同時(shí)，專家系統(tǒng)本身也應(yīng)提高其客觀論證的自律性，獨(dú)立自主地進(jìn)行研究論證，自覺(jué)秉承科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)術(shù)規(guī)范，不被外部力量所左右。

2.專家論證的監(jiān)督機(jī)制

在專業(yè)性較強(qiáng)的專家論證機(jī)制中，如果缺少必要的內(nèi)部自我約束機(jī)制，將會(huì)使專家論證異化成新的話語(yǔ)霸權(quán)，因此，同行評(píng)議可作為專家論證結(jié)果的評(píng)估與驗(yàn)證機(jī)制。尤其是匿名評(píng)議，在一定程序上可以克服咨詢機(jī)構(gòu)內(nèi)部某些專家以“權(quán)威學(xué)者”身份壓制不同意見(jiàn)的弊病，從而以競(jìng)爭(zhēng)性的觀點(diǎn)完善決策方案，確保決策的科學(xué)性與正當(dāng)性。[4]此外，從外部監(jiān)督來(lái)看，需要充分發(fā)揮社會(huì)公眾對(duì)專家論證工作的監(jiān)督作用。專家論證的結(jié)果應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)，接受公眾的討論與評(píng)判，公眾的評(píng)論形成一定的“意見(jiàn)氣候”，即作為一種外部的軟性監(jiān)督對(duì)專家論證形成一種潛在的壓力，促使其能夠更好地運(yùn)用專業(yè)知識(shí)履行論證職責(zé)。

3.專家論證的激勵(lì)機(jī)制與責(zé)任機(jī)制

專家論證功能的有效發(fā)揮，離不開(kāi)專家自身的學(xué)術(shù)自覺(jué)性和社會(huì)責(zé)任感，同時(shí)，也需要地方政府根據(jù)實(shí)踐建立合理有效的激勵(lì)機(jī)制，以激發(fā)專家系統(tǒng)被社會(huì)認(rèn)同的榮譽(yù)感，從而促使專家系統(tǒng)能夠更好地發(fā)揮其專業(yè)理性以及學(xué)術(shù)創(chuàng)新性。可通過(guò)設(shè)立“重大行政決策專家論證特殊貢獻(xiàn)獎(jiǎng)”等形式來(lái)肯定專家的勞動(dòng)成果，同時(shí)在資金支持方面應(yīng)做好設(shè)立工作，做好資助或獎(jiǎng)勵(lì)那些潛心科研的專家人員。

在保障專家權(quán)利的同時(shí)也應(yīng)對(duì)專家系統(tǒng)作出合理的義務(wù)性規(guī)定，從而制定相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制來(lái)督促專家系統(tǒng)論證職能的有效發(fā)揮。建立專家論證的績(jī)效考核制度，從而在專家系統(tǒng)內(nèi)部形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在促進(jìn)專家論證工作積極性的同時(shí)，也對(duì)專家付出的努力給予了肯定。建立專家論證的社會(huì)效果評(píng)估機(jī)制，從政策實(shí)施的效果以及社會(huì)公眾對(duì)專家論證的意見(jiàn)反饋方面來(lái)全面評(píng)估專家論證的效果。同時(shí)，也應(yīng)通過(guò)正面引導(dǎo)和積極倡導(dǎo)來(lái)督促專家系統(tǒng)社會(huì)責(zé)任感的建設(shè)，從而在專家系統(tǒng)內(nèi)部形成良好的自律性約束機(jī)制。

結(jié)語(yǔ)

地方政府重大行政決策專家論證制度的建立與完善是政府依法行政的重要體現(xiàn)，是法治政府建設(shè)的必然要求，是政府決策科學(xué)化、民主化和法制化的應(yīng)有之義，同時(shí)也是地方政府不斷提高決策質(zhì)量和提升決策能力的重要手段。建立健全地方政府重大行政決策機(jī)制是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，從法制的規(guī)范到機(jī)制的完善，需要政府、專家以及社會(huì)各方力量的共同努力，以促進(jìn)地方政府重大行政決策專家論證制度能夠充分發(fā)揮其應(yīng)有的功效和價(jià)值。

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[3]宋開(kāi)文,王義保.論當(dāng)前重大工程專家論證制度的問(wèn)題與完善[J].安徽理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2013(2).

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D912.1

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1673―2391(2014)07―0050―03

2014-05-09 責(zé)任編校：江 流

廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目“重大行政決策需進(jìn)行成本效益分析之研究”（13GWCXXM-29）。