分稅制模式下地方財政自主權研究*

熊 偉

(武漢大學法學院，湖北 武漢 430072)

引言

分稅制是我國1994年開始實施、迄今仍在深化的財政管理體制，其核心在于處理中央與地方的財政關系，通過規(guī)范化、制度化的方式劃分政府間財政收支。長期以來，分稅制多被理解為一種財政分權體制，但從其制度內(nèi)容來看，相比之前的財政包干制，財政集權反而是難以掩飾的主調，實施之后的客觀效果也是如此。隨著現(xiàn)代政府職能的擴張，地方在促進經(jīng)濟發(fā)展、城市基礎設施建設、社會公共事務管理等方面的財政壓力越來越大。作為應對，地方一方面大力發(fā)展土地財政，賺取土地出讓金和其他與房地產(chǎn)相關的稅費收入；另一方面又通過各種形式舉借債務，在分稅制之外掙得了充分的財政自主空間。形式上的財政分權，實質上的財政集權，體制外的財政放權，實踐中的財政爭權，這些鮮明的現(xiàn)實特征成為目前分稅制運行的基本寫照。

與財政包干制相同，分稅制也以承認中央與地方分立、實行多級政府體制為前提。既然二者都需要劃分收支，就意味著在劃定的收支范圍內(nèi)，地方擁有財政自主權是自然而然的結果。與財政包干制不一樣的是，分稅制模式確立之初，地方財政自主權在量上受到極大限縮。但另一方面，由于采用了權威、統(tǒng)一、規(guī)范、公開的分權規(guī)則，地方財政自主權的穩(wěn)定性、有效性得到了更好的保障。1994年之后分稅制的調整和演進，大體上沿著這兩條主線交錯前行。前者主要受制于政策衡量，目的是平衡央地財力，維持民主集中制的國家體制；后者受法治國家原則指引，通過不斷強化分權規(guī)則的剛性，消除制度外行為的生存空間，使地方財政自主權逐漸法治化。

與以上背景相對應，本文所要研究的問題包括，在集權導向的分稅制模式下，地方如何擁有財政自主權？可以擁有哪些財政自主權？不同級次地方政府的財政自主權是否有所差異？中央對地方債是否有救助責任？在深化分稅制改革的過程中，推進政府間事權與財政支出責任相適應，對地方財政自主權會產(chǎn)生何種影響？此外，中央對地方財政有效的制約及監(jiān)管機制，更是地方財政自主權的制度前提，需要認真總結和歸納。通過對以上問題的探索，本文得出的結論是，在財政法的意義上，隨著地方財政自主權的落實，地方可以不再是中央的派出機構，而成為具有權利能力的主體，有獨立的意思表達機制，對內(nèi)擁有獨立的財產(chǎn)，對外獨立承擔財政責任。不僅如此，從財政自主到行政自治，在憲法的指引下，中國地方政府會經(jīng)歷蛻變，逐漸發(fā)展成法律上的實體，擁有不同程度的自治權。

一、“分稅”與“包干”：央地財政關系中的權力收放

統(tǒng)觀新中國成立以來的財稅實踐，集權與分權是中央與地方財政關系中財稅權力博弈的主旋律。[1]P30總體來講，在改革開放之前，中央集權是財政的主調，尤其以建國初期的統(tǒng)收統(tǒng)支為代表。雖然在1958年和1970年也有過短暫的分權經(jīng)歷，但最后都因為效果適得其反而不得不重新集權。改革開放之后，以“放權讓利”為抓手，為配合經(jīng)濟體制改革、激發(fā)社會發(fā)展活力，地方獲得了不同程度的自主權。分稅制之前的財政體制被稱為“包干制”，其特點可被歸納為“分灶吃飯”——央地財政收支通過合同形式加以劃分。財政包干制下，上繳中央的財政基數(shù)被包死，中央無法分享地方的增量收入，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，中央財政收入占全國財政收入的比重不斷下降，甚至出現(xiàn)中央向地方借款彌補財政缺口的情況。由于收入征管權掌握在地方，地方通過各種形式侵蝕中央收入的情況也屢見不鮮。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1984年，中央財政收入占全國財政收入的比重為40.5%，到1992年就已經(jīng)下降到了28.1%；1984年，全國財政收入占GDP的比重為22.8%，到1992年已經(jīng)下降到12.9%。如果將預算外收入統(tǒng)計進來，這兩個比重都會發(fā)生變化，但對于中央而言，其結果不會更好，只會更壞，因為預算外收入主要歸于地方。

財政包干制下央地財力的此消彼長，引發(fā)了朝野關于國家能力和國家安全的擔心，[2]P97-118分權的底線也作為一個問題被提出。[3]P37-56在此背景下，分稅制不是著眼于進一步分權，而是作為過度分權的糾偏舉措，也就在情理之中了。相對于包干制，分稅制在以下幾個方面實現(xiàn)了集權。第一，稅權集中在中央，地方不能開征稅收；如果沒有中央的授權，通常沒有稅收減免權，政府性基金開征權也在中央。第二，對經(jīng)濟發(fā)展、市場統(tǒng)一和財政收入有重要影響的稅收被劃入中央收入，或者通過高比例的方式由中央享有。第三，2000年之后，所得稅不再根據(jù)企業(yè)隸屬關系劃分，而是統(tǒng)一按比例分享，這就進一步集中了中央的財權。第四，除了國防、外交等有限的幾項開支固定在中央之外，其他開支項目都缺乏清晰的劃分標準，中央推卸支出責任的機會增加，地方缺乏相應的抵御能力。第五，財力從地方向中央傾斜之后，中央向地方轉移支付成為常態(tài)，地方對中央的財政依存度逐漸增加。即便是標準固定的稅收返還和一般性轉移支付，對中央而言都是資源和優(yōu)勢，可以作為制約地方的手段。

在處理中央與地方經(jīng)濟關系方面，基于效率和激勵方面的考慮，經(jīng)濟學家提出了“財政聯(lián)邦主義”的理念，①[4]并被用于解釋改革開放后經(jīng)濟上的飛躍。[5]盡管財政聯(lián)邦主義對于中國財政包干后的經(jīng)濟增長和社會進步確實有解釋力，但它不并足以解釋為何在1993年中國選擇放棄包干制，改行更為集權的財政分稅制。從大方向上講，財政包干制與財政聯(lián)邦主義是一致的，都強調發(fā)揮地方的積極性，實行中央向地方分權。但是，無論堅持何種主義，在分級財政體制下，必須使中央與地方保持“平衡”，保證中央足夠的財政管控能力。[6]p41-48財政包干制恰恰在這方面有所欠缺，不僅與經(jīng)濟體制改革統(tǒng)一高效、公開透明、規(guī)范穩(wěn)定的要求不符，更與我國高度集權的政治體制、政黨制度不太一致。有學者因此提出，財政聯(lián)邦制不符合中國國情，秉承歷史傳統(tǒng)和政治現(xiàn)實，我國應當實行財政郡縣制，在政治集權的前提下財政放權。[7]p30在筆者看來，財政聯(lián)邦主義并不代表一種政治主張，只是對地方財政分權的一種理論概括，無論是政治集權、財政放權，還是政治分權、財政分權，都可以通過這個模型進行解釋。財政郡縣制因此也可以被視為一種財政聯(lián)邦主義。

分稅制和包干制都屬于分權型財政體制，只是二者分權的方式、方法和程度不同而已。分權方式的不同在于，包干制采用承包合同的方式，中央與每個省份博弈談判，政策連續(xù)性不足；分稅制則采用制度化的方式，穩(wěn)定可靠，公開透明。分權方法的不同在于，包干制直接包死上解資金的數(shù)額，不分具體的收入形式；分稅制則以劃分稅種為主，中央稅、地方稅、共享稅分列，不涉及具體的金額。分權程度的不同在于，包干制偏向調動地方的積極性，上解完中央的，剩下是自己的；分稅制側重于增強中央的調控能力，留給地方的財力空間有限。財政分稅制與財政包干制的共性則在于，二者都堅持分級財政體制，承認以省為代表的地方具有財政主體地位，可以通過某種形式與中央分享財政利益，承認地方的財政自主權，可以在方案確定的范圍內(nèi)自主組織財源，自主安排財政支出。正因為如此，盡管有所調整，分稅制仍為地方保留了相當?shù)呢斦灾鳈唷?/p>

本文所謂的地方財政自主權，是指地方政府在法律政策規(guī)定范圍內(nèi)，自主組織、管理和運用財政資金的資格或能力。無論分稅制的方案后續(xù)如何調整，基于《國務院關于實行分稅制財政管理體制改革的決定》，以下幾個方面始終如一，成為保障地方財政自主權的制度屏障：第一，財政分級，地方形式上成為獨立的財政主體，擁有獨立的權力和利益。第二，在“統(tǒng)一所有、分級管理”的前提下，地方擁有獨立的資源和資產(chǎn)，可以獨立對外承擔責任。第三，地方有獨立的財政收入來源，地方稅費是其中的大頭，土地資產(chǎn)收入后來居上。第四，“一級政府一級預算”，地方自主安排財政收支計劃，無需經(jīng)過中央的審批。第五，只要不違反中央制定的強制性規(guī)定，地方可以自主進行財政支出。第六，地方自主進行財政管理和監(jiān)督，如收入征管、財政預算、會計檢查、合規(guī)審計等。至于地方通過巧立名目、欺上瞞下、違規(guī)操作而事實上形成的財政自主空間[8]p43-58。

本身就是需要治理整頓的對象，雖然也會給地方政府帶來財政收入，或者增加財政支出的靈活度，但不屬于制度層面的財政自主權，因此不在本文的討論范圍內(nèi)。

雖然地方在體現(xiàn)為“量”的財力上有所減少，但由于分稅制采取了更為規(guī)范、穩(wěn)定、公開的制度化分權方式，地方財政自主權反而得到了更好地保障。但是由于分稅制在形式上表現(xiàn)為國務院的行政決定，加之其本身也還有某些尚待完善的地方，特別是財政支出責任的劃分不明，地方財政自主權總體上顯得脆弱，難以抵御來自中央的支配和干擾，無法支撐地方成為真正獨立的財政主體。這種自主權只是中央放權的結果，其范圍和程度取決于最高行政機關的意志。隨著分稅制改革的深入，當央地財政支出的范圍劃分清楚、地方自主財源得到夯實和補充后，中央與地方財政關系會趨于平衡，地方財政自主空間會越來越規(guī)范。若能如此，從財政放權走向財政分權，從財政自主走向財政自治，分稅制改革將推動央地關系進入新的發(fā)展歷程。

二、從財力到財權：地方財政自主權的兩種指標

衡量地方財政自主權高低的標準是財力還是財權，這是一個需要進一步探究的問題。1993年國務院出臺的分稅制方案把“財權與事權相匹配”作為改革的基本原則，2007年之后，黨的“十七大”和“十八大”報告卻相繼提出，要“健全中央和地方財力與事權相匹配的體制”。財力與財權的差異在哪里？為什么不再提財權與事權的匹配，而改用財力替代財權？尤其是，十八屆三中全會“決定”中還出現(xiàn)了“事權與支出責任相適應”的提法，《國務院關于推進中央與地方財政事權與支出責任劃分改革的指導意見》即以此為基礎而制定，這僅僅只是表達方式的調整，還是意味著財政改革的轉向？從地方財政自主權的角度觀察，財權、財力、事權、支出責任，這些名詞相互關聯(lián)而又彼此區(qū)別，在學術層面上未必有嚴格的界定，但在政策性文件中應該各有所指。

1993年分稅制改革的對象是財政包干制。但從制度經(jīng)濟分析的角度看，分稅制實際上也可以歸為廣義包干制，表現(xiàn)為央地之間的財政分配契約。[9]p10不同的是，首先，分稅制重點解決中央財政能力不足，而不是繼續(xù)增強地方的財政自主性。其次，分稅制的核心在于劃分稅種，通過分稅實現(xiàn)改革目標，而不是繼續(xù)直接分利。最后，分稅制在形式上也沒有采用契約，而是采用統(tǒng)一的強制性制度，不需要再跟地方頻繁談判。盡管同樣著眼于央地利益分配，分稅制所要改變的，恰恰就是包干制的“分利”制；所要建立的，是劃分稅種為核心的“分權”制。在當時的情勢下，國有企業(yè)已經(jīng)全部實行利改稅，國有資源和資產(chǎn)未得到充分利用，國家財政收入的主體是稅收。②③分稅制之所以被命名為“分稅制”，不能不說與當時財政狀況有重要關聯(lián)。

1994年分稅制改革并未觸動事權，只是對央地財權進行了分割?；诖?，當時所謂的“財權”，僅僅是指財政收入權，并不涉及財政支出責任。站在地方政府的立場，財權固然重要，但其本身不是目的，其存在的價值，是為了創(chuàng)造財政收入。由于經(jīng)濟發(fā)展水平不一、資源豐富程度相異，即便征管努力程度相同，地方得到的收入也會差異很大。因此，1994年劃分財權之后，地方之間財力不平衡的問題凸顯。在事權和財權不做調整的前提下，轉移支付制度成為眾望所歸。尤其是2002年所得稅分享改革之后，地方利益進一步受限，但轉移支付資金的規(guī)模實現(xiàn)了跨越式增長，④⑤為實現(xiàn)地區(qū)之間的平衡發(fā)展、解決中西部財力不足的問題提供了保障。因此可以說，黨的十七大報告和十八大報告強調“財力與事權相匹配”，是對1994年“財權與事權相匹配”改革的完善，二者之間并不存在方向性沖突。

改革政策的轉型似乎提示我們，財力是連接財權與事權的關鍵，財力問題解決好了，可以彌補地方財權不足的問題，可以支撐地方履行支出責任。從黨的十七大以來的改革思路看，所謂“財力與事權相匹配”的要求，并未從擴大地方財權的角度入手，而是在財權與事權不變的前提下，通過中央對地方的轉移支付，解決地方行政所需要的財力短缺。中央與地方之間收支維持一定的缺口，通過轉移支付實現(xiàn)中央的調控意圖，維護中央的政治權威。但是，如果過于偏重中央對地方的財力調配，而不重視基礎性財權、事權安排的平衡，會形成事實上的中央財政專制，擠壓地方的財政自主權。

無論是財權與事權相匹配，還是財力與事權相匹配，其著眼點都在財政收入端，但如果事權沒有實現(xiàn)合理分割，財政收入改革必然跛腳。嚴格來說，事權確定是財政分權的前提。當財權分配、財力調整的改革進展20年，中央與地方之間基本形成分權架構之后，如果再不推進支出責任劃分的改革，前期收入劃分所帶來的正向效應會大幅減損。十八屆三中全會“決定”提出“事權與支出責任相適應”，正是在這種背景下順應時勢之舉。如果僅從財力彌補角度調整央地財政關系，只是看到了癥候，而沒有把握其病因。之所以需要如此大規(guī)模的中央對地方財政轉移支付，地方財力不足只是表象，真正原因在于財權與事權不匹配，地方財政自主權沒有得到足夠尊重。即便形式上表現(xiàn)為財力不足，根子仍在權責界定。財權分配不均，事權劃分不明，財權與事權的不匹配，才是造成地方財力不足的根本原因。

在財權與事權匹配的前提下，地方應具備提供公共服務的財力，而不是普遍需要中央的大規(guī)模財政救助。在區(qū)域間財力嚴重不均的狀況下，為了促進地區(qū)間協(xié)調發(fā)展，實現(xiàn)基本公共服務的均等化，首先也應該考慮一般性轉移支付，用規(guī)范化、標準化的手段，采用公開透明的因素法，計算地方可得的補助數(shù)額。轉移支付的指標確定之后，雙方根據(jù)公開信息都可以得知結果，中央的責任無可推脫，對地方實際上構成一種財權。[10]P279-280如果沒有這個特點，2014年修改的《預算法》也不會要求中央要將轉移支付數(shù)額提前告知地方，以便其編制下一年度的財政預算。就此而言，即便是用于彌補財力的轉移支付，也可以從法治化的角度理解，將其理解為地方權益，納入到財權與事權相匹配的分析框架中來。⑥只有政策性的專項轉移支付，才完全控制在中央政府及其部門，由其根據(jù)情況相機決定，無法從地方角度被理解為財權，而只是一種財力彌補手段。

更進一步說，將財權僅理解為財政收入也不可取，廣義的財權應該包括“收錢”、“管錢”和“花錢”，覆蓋財政收入、財政管理和財政支出。對于地方政府而言，財政支出不僅僅是一種責任，也是一種權力。哪些事情地方負有支出責任，哪些事情地方擁有自主安排支出的權力，這也是央地財政關系的核心議題，不可簡單歸結為“事權”，從而將其與“財權”相對立。事實上，財權與事權是一體兩面的關系。事權包括財權，財權體現(xiàn)事權。財政管理、財政支出也是地方財權的應有之義。

不能否認，地方財力是否充裕，是衡量財政自主權的重要指標。財權統(tǒng)一分配之后，全國大致均衡，但財力卻可能大相徑庭。即便將一般性或均衡性轉移支付納入地方財權，也不可能完全消除地方之間的財力差距。因此，在分稅制實施一段時期后，不斷有學者和官員提出，財力均衡是政府間財政關系的關鍵，財權在次。[11]P1但如上文所述，財力不均是財權分配不合理的結果。要徹底解決地方財政自主權的問題，還是應該夯實財權，而不是僅僅通過轉移支付補充財力。例如，建設地方主體性稅種，激發(fā)地方開拓財源的積極性，嚴格界定地方支出的范圍，增加地方支出的自主權，等等。政府間轉移支付盡管也很重要，但只是調節(jié)性財政手段，屬于財政內(nèi)部的第二次分配，不能解決基礎性的權益配置問題。只有財權得到合理配置，轉移支付的功能才能歸位，而不是越俎代庖，用調節(jié)性手段替代基礎性安排。

三、分稅制模式下地方財政自主權的向度

抽象談論分稅制下的地方財政自主權，很難發(fā)現(xiàn)其與之前包干制下的不同，無法測度各財政節(jié)點的權限空間，給人籠統(tǒng)模糊的整體印象。例如，地方在預算方面的自主權不同于收入方面的，收入方面的也不同于支出方面的。即便在財政收支體系內(nèi)部，不同的財政收支形式，地方擁有的權限空間也不一樣。由于我國地方政府既不是聯(lián)邦制下的邦，也不同于單一制下的地方自治法人，財政自主權受制于政治與法律的多重約束。只有緊密結合具體的法律法規(guī)和政策文件，才有可能描繪地方財政自主權的立體結構。

(一)地方預算自主權

一級政府能否自主行使預算權，是衡量其在財政上是否獨立的標志。[12]P171缺乏預算自主權的地方政府，其收入、支出、資金管理等，都不得不依賴上級政府，失去了作為一級獨立財政的基礎。改革開放以來，縣以上地方政府的預算自主權形式上都有充分保障，無論是1982年公布實施的《憲法》，還是財政包干制時期的《國家預算管理條例》，或是財政分稅制實施后的《預算法》，對此都有明確的規(guī)定。擁有預算自主權，意味著地方政府可以編制預算，根據(jù)施政計劃安排資金收支；意味著地方立法機關可以審查和批準預算，自然也可以否決預算草案，或者要求修改后重新提交審批；意味著地方可以自主執(zhí)行預算方案，并通過監(jiān)督機制保證資金安全，提高資金使用效率；還意味著地方需要自我負責，基于財力自求預算平衡，而不是將責任轉嫁給中央。

雖然地方可以自主決定預算，但通過法定程序、強制性標準以及政策性引導，中央對地方預算仍有很大話語權。例如，預算法及其實施條例都是中央立法，是地方預算必須遵循的程序規(guī)則。中央還會根據(jù)形勢對地方開支規(guī)定擴張或限縮的比例，作為預算編制的強制性標準，或者通過國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、政府年度工作計劃、黨中央重大決策等，引導地方政府的預算安排。至于通過人大、財政、審計、監(jiān)察、紀委等渠道，監(jiān)督地方財政預算的執(zhí)行情況，預警地方財政風險，督促建立危機應對機制，追究違法行為的法律責任，更是中央常用的手段，也會對地方預算自主權產(chǎn)生重要影響。

一方面賦予地方預算自主權，另一方面強調中央的統(tǒng)一領導，這是我國單一制體制下財政分權的必然要求，也是民主集中制國家機構原則的體現(xiàn)。二者之間雖然存在一些沖突，但不至于相互否定，只是內(nèi)部需要做好制度協(xié)調。事實上，地方預算自主必須接受憲法和法律的約束。離開這個前提，僅從抽象理論出發(fā)進行推理，缺乏現(xiàn)實意義。只要承認地方是預算主體，可以編制、審批、執(zhí)行預算，盡管有來自中央的干預，地方的預算自主空間仍然存在。隨著地方治理體系的完善，地方預算自主權會進一步擴大，來自中央的干預可以進一步優(yōu)化。但無論如何，在中國現(xiàn)行政治及憲法體制下，地方預算不可能完全自主。

(二)地方收入自主權

對于地方財政收入的范圍，《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》以及之后的相關調整方案已經(jīng)做了清晰的劃分，其中既有稅費，也有投資利潤或紅利，還有資產(chǎn)資源收入。收入類型不一樣，地方自主權也不相同。地方與其所投資企業(yè)如何進行利益分配，地方如何處分、利用其所管理的資產(chǎn)資源，這屬于行使資產(chǎn)或資源所有權的范圍，通常不會涉及第三者利益，只要不違反國家的強制性規(guī)定，地方一般享有充分自主權。例如，對建設用地是采用出租還是出讓的方式，出讓年限的長短，地方政府有權決定；投資利潤上繳比率的高低，自然資源特許使用費的標準，地方政府也有權決定。

然而，稅費之類的公共征收，事關地方居民的財產(chǎn)和自由，也會涉及資源自由流動以及全國市場的統(tǒng)一，影響地區(qū)之間的經(jīng)濟競爭，因此，盡管收入最終歸屬于地方政府，但其開征卻不宜任由地方?jīng)Q定，有必要受到中央的控制。例如，行政事業(yè)性收費是基于特定公共服務的對價，對繳費人利益影響較小，因此，對于僅在本地生效的行政事業(yè)性收費，可由地方自主決定是否設立和收取。⑦相對而言，政府性基金的繳納義務與基金設立事由的聯(lián)系并不直接，繳費與公共服務之間的受益關系體現(xiàn)得并不明顯，因此，全國或區(qū)域范圍內(nèi)實施的政府性基金由中央設定，地方性政府性基金的開征也必須經(jīng)過中央批準。⑧

至于稅收，無論是中央稅、地方稅還是中央與地方共享稅，分稅制改革方案已經(jīng)強調全國稅政統(tǒng)一，《立法法》對此作了進一步確認，稅收立法成為全國人大及其常委會的專屬權力，地方無權開征稅收。[13]782-99盡管如此，由于地方稅的稅源具有強烈的地方性，征稅方案通常不適合在全國范圍內(nèi)整齊劃一，即便中央統(tǒng)一立法，也不得不給地方保留一定的參與的空間。例如，國內(nèi)各地的環(huán)境容量不一，環(huán)境質量各異，《環(huán)境保護稅法》第六條允許地方參與確定稅率，第九條允許地方參與確定稅基，就是這方面的代表性例證。

對歸屬于地方的財政收入，除因為與中央共享而由中央直接征收外，一般由地方政府負責征收。不過，國地稅機構合并之后，稅務系統(tǒng)以中央領導為主，社保費和非稅收入也將轉由稅務系統(tǒng)征收。這意味著地方財政收入自主權的限縮。此外，對于地方自主開征的財政收入，中央雖然不會直接決定取消或者廢止，但是，基于國務院的統(tǒng)一領導權，中央可以要求地方做出相應處理。例如，財政部、發(fā)改委《關于清理規(guī)范一批行政事業(yè)性收費有關政策的通知》(財稅[2017]20號)就要求各省、自治區(qū)、直轄市財政部門會同有關部門對本地區(qū)出臺的行政事業(yè)性收費政策進行全面清理，這也是對地方財政自主權的限制。

(三)地方支出自主權

對屬于地方的財政收入，地方政府通?？梢宰灾髦С?，根據(jù)施政計劃安排使用財政資金。相比收入創(chuàng)設、征管方面的自主權，地方在財政支出方面的自主性更大，只要不違反中央的限制性或禁止性規(guī)定，任何支出均在地方自主權的范圍內(nèi)。不過，地方支出自主權應建立在中央與地方支出責任清晰劃分的基礎上。如果彼此的支出責任不明，憑借政治和法律優(yōu)勢，中央很容易將自己的責任轉嫁地方。分稅制改革方案所設想的，原本就是央地支出范圍得到清晰劃分的狀態(tài)，但自1994年至今，這一目標始終沒有實現(xiàn)。黨的十八大以來所提出的財政改革方案一再提及“事權與財政支出責任相適應”，十八屆三中全會甚至將其作為財政改革的三大任務之一，但遲至2016年8月，國務院才正式啟動財政事權與支出責任改革，迄今仍在推進中。⑨

盡管“自己的錢自己花”是通理，中央仍可能通過各種方式制約地方，具體如：(1)確立支出依據(jù)。例如，只有先設立機構、安排編制，才能安排財政資金，用于辦公設施、公務活動、人員工資等，而地方機構和編制的決定權掌握在中央。(2)設定支出標準。例如，地方公務人員的基本工資標準，會議、差旅等經(jīng)費的報銷標準，樓堂館所的建筑和裝修標準，全國范圍內(nèi)具有共通性，中央可以規(guī)定統(tǒng)一的標準，也可以設定一定的幅度。(3)強制性支出。盡管爭議很大，但現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)法》、《科技進步法》、《教育法》等確實為地方政府在相關項目上設定了財政支出的增長比例，⑩國務院近十年來也持續(xù)要求地方提高養(yǎng)老保險待遇，這些都屬于強制性支出。[14]p70-79(4)禁止性支出。在特定時期，基于節(jié)約資金、提高清廉度等考慮，中央會對地方設定一些禁止性支出項目，如“三公經(jīng)費”每年遞減，禁止新建或改擴建辦公場所，禁止投資于淘汰落后產(chǎn)業(yè)等。

中央強制或限制地方的財政支出，有時通過全國人大及其常委會的最高立法權，有時借助國務院的最高行政權，也有時是利用中共中央的最高領導權。在我國現(xiàn)行政治和憲法體制下，這三個方面都具備合法性基礎，體現(xiàn)了中央對地方政治集權的一面。中央之所以干涉地方的財政支出，除了形成統(tǒng)一標準或定額、有利于提高財政管理效率外，通常會伴隨特定的政策目標。以事實上構成財政支出的稅收及土地出讓金減免為例，中央禁止地方減免地方稅，一方面是因為地方稅立法出自中央，地方放棄中央設定的稅收，觸及中央的法律權威；另一方面，無論是直接的稅收減免，還是變相的稅收返還或財政獎勵，都可能成為地方經(jīng)濟競爭的工具，干預資源的自由流動、影響全國統(tǒng)一市場的形成。

地方財政自主權并不限于以上三個方面。除了預算、收入和支出，在中央統(tǒng)一領導的前提下，地方對所屬財政事務還擁有較為廣泛的管理權，如地方國庫管理、會計監(jiān)督、公款審計、國有資產(chǎn)管理、財政違法行為處罰處分等。既然賦予地方施政的空間，財政自主權就必不可少。盡管分稅制的整體思路是集權，但仍未突破財政分權的框架，只是分權的程度和方式發(fā)生了變化?，F(xiàn)有的財政自主權是否足以支撐地方在法律上成為獨立的財政主體，特別是可否因此獲得對外獨立舉債和償還的資格，這是下文需要繼續(xù)探索的問題。

四、不同級次地方財政自主權的差序配置

地方政府的級次不同，其財政自主權也會有不同。我國《憲法》確立了省、縣、鄉(xiāng)三級政府，省和縣之間設地區(qū)行政公署，是省政府的派出機構。但自1983 年起，“撤地設市”逐漸成為潮流，縣級政府普遍改由地級市管轄。改革初衷是以市帶縣，促進中心城市的發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體化。但市為了自身發(fā)展的需要，對縣多有擠壓和剝削。2005年，“省直管縣財政改革”開始試點，2009年之后全面推進。而以浙江為代表的一些省份，經(jīng)由“強縣擴權”、“擴權強縣”等階段，[15]p5按照中央機構編制委員會的安排，已經(jīng)全面或部分建立“省全面直管縣”體制，財政、經(jīng)濟、行政、人事等方面，縣政府和地級市平起平坐，直接向省級政府負責。

可見，經(jīng)由十余年的漸進改革，目前我國省、市、縣的關系并不統(tǒng)一，同時存在“地區(qū)管縣”、“市州管縣”、“省直管縣財政”、“擴權強縣”、“省全面直管縣”五種形態(tài)，加上2006年之后的“鄉(xiāng)財縣管”改革，地方政府內(nèi)部的管理體制錯綜復雜，為觀察地方財政自主權帶來了困難?？傮w而言，地方財政自主權呈現(xiàn)從上到下層層遞減的狀態(tài)。相比中央和省市，縣鄉(xiāng)政府不僅財權有限，財力更是捉襟見肘，但財政支出的范圍卻十分寬泛，導致公共服務提供嚴重不足。這是否應該是分稅制之下的常態(tài)，值得從財政自主權的角度反思。

(一)省以下政府間收支劃分的結構性問題

1994年分稅制改革只涉及中央與地方的財政關系，對于省以下地方政府相互之間的財政關系，國務院要求各省級政府自行制定執(zhí)行。事實上，基于“下管一級”的原則，各省遵循的邏輯與中央方案一致，只是規(guī)定其與地級市的財政收支如何劃分。至于市與所轄縣如何劃分收支，縣與所轄鄉(xiāng)如何劃分收支，分別由市、縣政府決定。在“省直管縣”財政改革后的地方，省直接與縣市劃分財政收支，不再經(jīng)過地級市這一層級，財政管理的扁平化得到加強。不過，由于收支劃分的決定權掌握在上級政府的手中，在財力相對失衡的情況下，省級政府在財權和財力分配上往往向自己傾斜，支出責任則盡量向下級推卸。市政府面對縣政府、縣政府面對鄉(xiāng)政府時，也會如此遵循同樣的邏輯。

由于中央并未勾畫地方分稅制的統(tǒng)一模式，而是授權地方自主決定，在分稅制改革初期，省以下政府收支劃分可謂五花八門，除了參照央地分權模式外，有的維持財政包干體制，有的嚴格與企業(yè)隸屬關系掛鉤，不同級次政府間的劃分方案也不一致，給規(guī)范地方財政關系帶來很大的障礙，不利于分稅制理念和制度在全國推廣。2002年所得稅收入分享改革之后，國務院批轉財政部的意見，要求完善省以下財政管理體制，讓財政收入劃分與企業(yè)隸屬關系脫鉤，科學厘清地方政府之間的支出責任，實施規(guī)范的財政轉移支付制度。

和央地財政分權方案一樣，劃分收入歸屬并不是難事，不管是將稅種按其性質分配給不同層級的地方，還是實行資產(chǎn)資源收入按比例共享，或是分出部分重點企業(yè)歸特定層級管轄，這些在規(guī)則設計上都可以做到。難的是，在決策權集中在上級的模式下，如何保障基層政府的財權和財力。由于上級政府的自利心理以及地方之間支出責任劃分不明，加之財政轉移支付制度并不完善，收入層層集中、支出層層下降成為必然，縣鄉(xiāng)財政陷入困境也就不會讓人感到意外了。2001年開始的農(nóng)村稅費改革，2005年開始的“省直管縣”財政改革，2006年開始的“鄉(xiāng)財縣管”改革，2010年開始的“省全面直管縣”試點，都在圍繞夯實基層地方財政做文章。不過，由于政府間職能未能得到清晰劃分，財政支出責任不明，轉移支付的隨意性難以抑制，縣鄉(xiāng)財政權輕責重的結構一直無法改變，分稅制改革的效應難免受到影響。

(二)省級財政管理權與財政自主權

省(包括直轄市、自治區(qū))在中國政治版圖中地位十分重要，不管是財政還是行政，在中央與基層之間都起著承上啟下的作用。由于我國疆域遼闊、人口眾多，各地經(jīng)濟社會發(fā)展的差異明顯，中央很難對各地采取整齊劃一的政策，往往需要省在本區(qū)域內(nèi)靈活調整。因此，除了組織本級財政收支，省還承擔著重要的對下管理職責。

從自主權的角度看，財政收支劃定之后，相比市、縣、鄉(xiāng)，省無疑擁有最大的空間。首先，與中央分稅制的集權原則保持一致，各省分稅制方案也都強調財力適當集中，省級政府在財權和財力方面有天然優(yōu)勢。其次，省以下職責劃分比央地之間更加原則，職責同構的現(xiàn)象嚴重，給省向下推卸支出責任提供了機會。第三，省級政府集中的財力較多，但如何將其用于轉移支付，缺乏明確的標準和程序，政府自主空間很大。第四，出于安全和效率的考慮，中央在向地方授權時，往往止于省級，或者只允許省實施特定行為，剝奪了省以下政府的資格。例如，地方收費的批準權、地方政府性基金的申請權、較大規(guī)模財政投資的審核權、遲延納稅的批準權，等等。第五，最為重要的是，不管是通過行政決策還是立法程序，省對基層政府的財政事務有管理權，涉及國有資產(chǎn)、財政預算、支出標準、收入征收、資金入庫等各個方面，只要不違反法律的強制性規(guī)定即可?？梢姡谪斦灾鳈喾矫?，現(xiàn)行體制下省所擁有的空間僅次于中央。造成這個結果的原因，根植于中國地大人多發(fā)展不平衡的現(xiàn)實，源于省級政府承上啟下的重要地位，也是中央為發(fā)揮地方積極性的有意安排。

以稅收為例，我國實施分稅制以來，盡管一直強調稅權集中于中央，但實際上地方仍通過各種方式分享稅權。例如，《車船稅法》和《環(huán)境保護稅法》都確認，省可以在法定幅度內(nèi)確定適用稅額，不同的是，前者授權給省級政府，后者受稅收法定原則的影響，授權給省人民代表大會。1994年稅制改革時，國務院甚至將屠宰稅和筵席稅下放地方管理，由省級政府自行決定是否征收，直至2006年相關條例被廢止?？梢灶A料，隨著中央與地方財政關系的發(fā)展，省級財政自主權還會擴張——只要地方有足夠的治理能力，對于不具有外溢性的地方稅源，由省級立法機關開征稅收，與納稅人同意原則并無沖突。

(三)“省直管縣”模式下市縣的財政關系

“省管縣”改革是一個漸進過程，大體呈現(xiàn)三個不同的階段。在每一個階段中，由于財權與事權的匹配方式不一，縣市財政關系也呈現(xiàn)不同樣態(tài)?！笆」芸h”改革的第一階段是“省管縣財政”，縣的財政事務直接跟省對接，在收入實現(xiàn)、資金管理、預算編制、轉移支付等方面，不再與地級市發(fā)生聯(lián)系。不過，由于人事行政、經(jīng)濟發(fā)展、社會管理等方面維持舊體制，地級市對所屬縣仍然擁有很大的支配權。財政直管之后，不少省份開始選擇有代表性的縣，將一些原本屬于市的經(jīng)濟管理權，下放給縣級政府行使。由于放權的范圍有限，縣在建制上仍然是市的下屬單位，只是經(jīng)濟社會管理的權力有所增強，因此被稱之為“擴權強縣”階段。在這一階段中，縣的經(jīng)濟社會權力有所增強，地級市的領導力相應減弱，縣級財政的自主空間隨之增加。第三階段是“省全面管縣”的階段，市和縣在人事、行政、經(jīng)濟等各方面徹底分開，財政上更是成為平等的主體，享有相同的財政權力，履行相同的財政義務，并直接向省級政府負責。只有到了這個階段，才恢復到《憲法》三級地方政府體制。

郡縣治，天下安。自秦始皇統(tǒng)一六國，我國就開始實行郡縣制，其對維護政權穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。相比歐洲的封建制，我國歷史上的郡縣不是獨立主體，無論是在行政還是財政，都只是中央政府的派出機構。新中國成立前期的統(tǒng)收統(tǒng)支實際上延續(xù)了郡縣制，縣一級雖然積淀了不少事實上的自主權，但在法律上仍依附于中央財政。改革開放之后，財政分權成為大勢所趨，發(fā)揮地方政府的積極性備受重視。特別是在包干制體制下，市縣所享有的自主性尤其開闊，縣域的創(chuàng)新和發(fā)展奠定了中國經(jīng)濟改革的基礎，也帶來了中央與地方財力失衡的弊端。分稅制改革后，財權和財力的反向調節(jié)讓縣級財政重新陷入被動。特別是在“市管縣”體制下，基層政府的境遇更加困難，有時連最基本的公共服務都難以提供。

在我國分稅制改革中，基于財力平衡的需要而適度集權固然必要，但保障地方、尤其是縣級政府的財政自主權也很重要。財權劃分是基礎，財力調劑只是補充。先設置一種嚴重失衡的財政結構，再通過中央、省、市轉移支付的方式，試圖解決縣級政府財力匱乏的難題，雖然上級的權威得到了保證，但這并不是富有效率的好方法。更為可取的是，承認縣級政府的財政自主權，清晰劃分財權和財力，允許其自主安排財政支出，減少上級政府的干預和審批?；谶@個目標，在行政效率進一步提高、科技運用越來越普遍、信息管理不斷優(yōu)化的背景下，改革“市管縣”模式，恢復“省管縣”體制，是一個值得肯定的舉措。

(四)“鄉(xiāng)財縣管”與“強鎮(zhèn)擴權”中的財政問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然原則上也被確認為一級預算主體，但按照1991 年《國家預算管理條例》和1994年《預算法》，經(jīng)省級政府確定，不具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以暫不設立預算。2014年《預算法》修訂后，經(jīng)省級政府批準，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算仍允許上一級政府代編，但強調需報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審批，形式上維持了鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算權的完整性。不過在實踐中，受財政現(xiàn)實和管理體制所致，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算權仍受到較大限制。2006年，鑒于農(nóng)村稅費改革之后鄉(xiāng)財政日益空心化，財政部正式提出“鄉(xiāng)財縣管”的概念，要求除財政收支規(guī)模大并具有一定管理水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，原則上推行鄉(xiāng)財縣管。

鄉(xiāng)財縣管的前提，是承認“鄉(xiāng)財”的存在，即確認鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的法律主體地位，確認鄉(xiāng)鎮(zhèn)對財政資金的所有權和使用權，確認鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政支出權。不過另一方面，隨著農(nóng)村稅費改革的深化和政府職能的轉變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入規(guī)模大幅下降，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出范圍明顯縮小，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在財政供養(yǎng)人員較多、債務負擔過重、管理水平低下等問題。為規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支行為，防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務風險，中央才決定改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式，實行鄉(xiāng)財縣管。鄉(xiāng)財縣管的一般要求是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理財政的法律主體地位不變，財政資金的所有權和使用權不變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債權債務關系不變?？h級財政部門在預算編制、賬戶設置、集中收付、政府采購和票據(jù)管理等方面，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政進行管理和監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在縣級財政部門的指導下，編制本級預算、決算草案和本級預算的調整方案，組織本級預算的執(zhí)行。

由于缺乏良好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政治理機制，強化上級對下級的財政控制成為首選，在規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政、維護農(nóng)村基層政權穩(wěn)定、化解社會矛盾和風險等方面，也的確取得了立竿見影的成效，與我國重視政府間縱向控制、輕視政府內(nèi)部治理的習慣保持一致，與《預算法》確立的“一級政府一級預算”也沒有沖突。不過，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)失去了在預算編制、賬戶設置、集中收付、政府采購和票據(jù)管理等方面的權力，僅在形式上保留本級人大對預算的審批權，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政法律地位徒有其表。就其實質而言，財政縣管之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)相當于縣級政府的職能部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算也就只是相當于縣級政府的部門預算了。

與鄉(xiāng)財縣管相對的做法是“強鎮(zhèn)擴權”，二者要解決的問題正好相反，前者旨在限縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政自主權，后者則是為了擴大鎮(zhèn)的財政自主權。在江蘇、浙江、廣東等沿海地區(qū)，一些經(jīng)濟發(fā)達的鎮(zhèn)在人口規(guī)模、經(jīng)濟總量、財政收支等方面，與中西部地區(qū)的縣級市甚至地級市相當。不過，受制于行政級別過低，在人員編制、機構設置、投資審核、行政執(zhí)法等方面，鎮(zhèn)政府的權限空間都非常有限，財政自主權自然受到很大限制，與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平極不相稱。為了解決這個問題，2000年之后，各地先后開展強鎮(zhèn)擴權試點，嘗試將部分縣級管理職權下放到試點鎮(zhèn)。國家發(fā)改委2014年甚至選擇浙江省蒼南縣龍港鎮(zhèn)、吉林省安圖縣二道白河鎮(zhèn)，探索將鎮(zhèn)改為市。

無論是強鎮(zhèn)擴權還是撤鎮(zhèn)設市，其結果都有助于擴大鎮(zhèn)財政自主權，方便鎮(zhèn)在本區(qū)域范圍內(nèi)組織建設和提供服務。不過，在地方體制整體未動時，局部改革總是會碰到各種羈絆。例如，現(xiàn)有的財政法和稅法未必將財政征收權和資金管理權賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)，地方的強鎮(zhèn)擴權改革試點也無法突破。一旦需要縣級財稅部門中轉，下放到鎮(zhèn)的財權就容易陷入空轉。即便撤鎮(zhèn)改市，無論是維持鎮(zhèn)級還是升格為副縣級，其法律地位都難免尷尬，與現(xiàn)行法律體系中享有執(zhí)法及管理權的“縣級人民政府”仍有很大差距。

由于各地經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然在憲法和地方組織法的角度維持統(tǒng)一法律地位，但無論是財政分配還是綜合管理，經(jīng)過持續(xù)的改革探索，不同地區(qū)的不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際上享有不同權限，鄉(xiāng)財縣管、強鎮(zhèn)擴權分別是其兩極，代表著財政自治權的收縮和擴張。就其內(nèi)容而言，在地方財政體系中，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)身處最基層，相對于省、市、縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財權最小，大部分情況下財力也最弱。作為最直接面對居民的政權單位，這種狀況并不理想，與財政分權的要求也不吻合。未來如果繼續(xù)維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)的存在，在厘清政府間財政支出責任的前提下，有必要賦予其充分的財權和財力，使其有能力為當?shù)鼐用裉峁┗竟卜?。即便無需繼續(xù)維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權，按照目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄的人口、面積，縣級政府仍需設立派出機構，為當?shù)鼐用窠嚯x提供公共服務。

五、地方債之問：為何中央可以不負責任？

中央與地方權力責任關系的定位，不僅關系到地方政府的法律地位，而且會影響到地方的對外償債能力。地方政府作為行政主體，對外從事行政管理、行政處罰、行政強制等活動，這取決于法律本身的創(chuàng)造，不需要考慮其財產(chǎn)能力和責任能力。即便由此而引發(fā)侵權賠償，也是通過國家賠償?shù)耐緩浇鉀Q。然而，當?shù)胤秸畬ν馀e借債務后，如果因為財力有限無法償還，中央是否負有償還責任？地方政府相互之間是否也是如此？按照中國《憲法》，地方政府究竟是不是獨立的法律主體？按照中國財政法，地方政府究竟能不能自負其責？對這些問題的回答，不宜單純訴諸憲法、法律的條文，也不宜僅憑國務院的表態(tài)，而應該結合地方財政自主權，從意思自主、權力分立、財產(chǎn)獨立的角度觀察。如果地方政府沒有獨立收入來源，不能形成地方資產(chǎn)，無法自主決定財政支出事項，而是完全聽命于中央的安排，就不應該自我負責。反之，則應該自負其責。

2014年《預算法》修改之前，我國一直不允許地方舉債，制度層面從未要求中央對地方債務負責。在特殊情況下，如果采用特定的法律安排，情況另當別論。例如，在中央轉貸地方的情形下，中央直接面向債權人，地方只對中央負責。再如，2014年之前，財政部試點過兩種地方債券發(fā)行模式——“中央代發(fā)代還”與“地方自發(fā)、中央代還”。[16]P105-106這兩種模式明顯借用了中央信用，需要財政部統(tǒng)一對外償還債務，之后再通過內(nèi)部程序結算。不過，2014年《預算法》修改后，在還未生效之前，國務院秉持法律修正案的精神，先后幾次就地方政府性債務表態(tài)，明確表示要硬化預算約束，防范道德風險，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。由于國務院本身就是利害關系人，其對外撇清責任的行為并不當然具有法律效力。要確定地方債的責任歸屬，還是應該回到央地財政關系，從地方財政地位的角度尋找結論。

從形式上看，中央與地方政府的機構分立、以及“一級政府、一級財政、一級預算”的體制，應該可以確定地方政府的財政主體地位，使其能夠自主決策，擁有相對獨立的財產(chǎn)，對外承擔法律責任。然而，從財政實際運行的情況看，僅憑地方人大審批本級預算，就認定地方是獨立財政主體，需對外獨立承擔財政責任，并不足以令人信服。形式上的預算權還應該跟收入、支出方面的權力相結合，才能判斷地方政府的財政法律地位如何。

改革開放之前，我國財政體制總體上“統(tǒng)收統(tǒng)支”，“在中央統(tǒng)一領導下，地方財政只是作為中央財政計劃的執(zhí)行單位加以考慮和設置的，其自身的利益主體地位未受到重視，也不具備對自身行為負責的基本條件?！盵17]P4在這種情形下，即便地方形式上編制預算，并報送本級人大審批，地方實質上也不是獨立的主體。如果地方政府對外發(fā)生債務，中央免不了需要承擔責任，即便第一責任人仍可能是地方。中央與地方類似于總機構與分支機構的關系。只不過，在計劃經(jīng)濟體制下，地方?jīng)]有獨立的利益，也就不存在舉債的動機?！胺衷畛燥垺钡呢斦芍茣r期，地方成為相對獨立的利益主體，但由于地方有較大的制度空間，可以通過跟中央博弈的方式爭取更多利益，地方也無必要通過舉債解決資金需求。

1994年分稅制實施后，地方的收入彈性空間被壓縮，且收入分配明顯處于劣勢，加之央地支出責任劃分不明，地方財力趨緊，對債務資金的渴求開始變得強烈起來。尤其是在應對“亞洲金融危機”和“次貸危機”的過程中，鼓勵地方舉債建設、擴大政府投資規(guī)模，成為中央宏觀政策的一部分。礙于《預算法》的限制，地方融資平臺應運而生，為地方大規(guī)模變相舉債提供了途徑，因此導致不少地方債臺高筑，債務風險陡增。在這種背景下，下級地方政府與上級的關系、地方與中央的財政關系，才會被社會所關注，因為這關系到誰該為地方債最終負責。從政治責任的角度看，既然要求下級服從上級、地方服從中央，中央在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一領導，地方在本行政區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一領導，任何一級地方政府發(fā)生債務危機，上級地方和中央政府都難逃干系,如果處理不好的話，會影響執(zhí)政黨的形象和中央權威。但是否因此就可以得出所有債務最終需要中央來償還的結論？筆者以為，對這個問題的回答必須謹慎，需要從多角度縝密考察后才能得出結論。

從民法的角度看，分稅制實施后，地方政府仍“有獨立經(jīng)費來源”，可以成為機關法人。相對于財政包干制，在分稅制下，中央與地方收入劃分更具有剛性，地方缺乏自主創(chuàng)造收入的彈性空間，財權和財力都向中央傾斜，地方的財政自主權總體上縮小。但在既定的時間段內(nèi)，央地之間的財政收支劃分可以大致辨明，各級地方財政收入的規(guī)模和財政支出的去向也相對穩(wěn)定。特別是土地財政興起之后，地方政府爭取到了一塊非常重要的財源，用于其經(jīng)濟社會發(fā)展、城市基礎建設。地方的財政自主權又因此獲得提升，足以支撐“有獨立經(jīng)費來源”的要求。即便經(jīng)過歷次調整，如所得稅分享改革，地方政府的財權削弱，但通過轉移支付的彌補，地方財力總體并未減少，只是在不同地方重新分配而已。所以，在分稅制下，除了經(jīng)省級政府批準不設預算的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其他地方政府應該都可以滿足機關法人的要求，獨立對外承擔債務。

在分稅制下，中央與地方的收入劃分非常清楚，但在財政承擔、預算安排、支出標準等方面，地方確實受到中央很多干預，影響地方財政自主權的穩(wěn)定性。不過，只要這種干預建立在法律基礎上，具有公開透明和可預見性的特點，對地方的財政主體地位不至于構成太大威脅。中央即便要在支出方面施加影響，通常也會是事出有因，基于某些重大改革的需要，如農(nóng)村義務教育改革、成品油消費稅改革等，且事先明確規(guī)則，事后通過轉移支付彌補地方損失。鑒于地方財政保持了相對獨立性，不管是形式還是實質上，都存在自主決策、自我負責的空間，要認定其為中央的派出機構，要求中央對地方債務承擔責任，確實會存在比較大的法律障礙。

盡管我國地方政府既不是聯(lián)邦制的邦，也不是單一制下的自治法人，而是堅持民主集中制，但這并不妨礙地方在行政上、財政上成為獨立的法律主體?！稇椃ā匪_認的“堅持中央的統(tǒng)一領導，充分發(fā)揮地方主動性積極性”，為這種政治上一體、法律上區(qū)分的體制提供了依據(jù)。就中央與地方財政關系而言，這兩方面都需要把握好度。過分強調前者而忽視后者，最終的結果就是地方融入中央，全國只有一個財政主體，地方都是附屬機構。過分強調后者而忽視前者，又容易導致地方與中央的斷裂，挑戰(zhàn)國家統(tǒng)一和中央權威。在承認地方財政責任能力的前提下，允許中央基于穩(wěn)定、規(guī)范、公開的原則干預地方，這是目前央地財政關系的必然選擇。

在治理地方債務風險的問題上，自從2010年以來，中央采取了一系列措施，干預地方政府性債務的治理。例如，在《預算法》修改之前，國務院就要求地方加強對融資平臺公司的管理，財政部推動地方政府發(fā)行債券試點?！额A算法》修改后，省級政府被賦予發(fā)行債券的資格，但發(fā)行資格和額度仍需中央審核，實行規(guī)?？刂坪皖A算管理。以此為基礎，財政部建立了地方政府性債務風險預警機制，并要求地方建立債務風險應急處置機制，同時將存量債務納入預算管理，允許發(fā)行債券實施債務置換。這些措施很清晰地顯示出，中央對地方債務的干預不可謂不深，但是，這些舉措都是基于中央作為領導者的角色，債務人依然是地方政府。中央干預地方債的原因在于，地方債雖然主體明確，內(nèi)容確定，但地方政府并不是一般的債務人，債務違約會影響黨和政府的形象，也會影響公眾利益。[18]P63防范地方債務風險，督促地方強化債務治理，是中央的一項重要職能。

在分級政府體制下，如果借債相關的經(jīng)濟社會效益都留在本地，政治業(yè)績歸于當時的黨務及行政負責人，而償債風險卻可以推卸給上級政府甚至中央，這無論如何都不是明智的舉措，其所帶來的道德風險將無從控制，預算軟約束會成為地方政府的常態(tài)。因此，在分級政府、分級財政的體制下，還是應該明確分級負責的原則。上級對下級的管理、督促、接管乃至救助，都不能改變債務關系的結構。至于地方與中央、下級與上級之間支出責任不明，導致地方財政自主權邊界模糊、影響地方政府財政償債能力的問題，可以在財政法治建設的過程中逐步解決。現(xiàn)有的情況盡管不甚理想，還不至于到否定一級政府責任能力的程度?；诘胤秸默F(xiàn)實財政責任能力以及塑造地方財政主體地位的必要性，對于地方債務，中央應以不負償還責任為原則，以特殊救助為例外。

六、從財政自主到行政自治：地方政府的法治前景

盡管不同層級地方政府的情況不一樣，但無論是財政收入、預算管理還是政府支出，中國地方政府已經(jīng)擁有一定程度的自主權。在建設現(xiàn)代財政制度和法治國家的要求下，央地財政關系的走向是延續(xù)傳統(tǒng)的思路，僅僅從發(fā)揮地方積極性的角度適當放權，還是著眼于長遠和根本，通過規(guī)范化的方式有序分權，這關系到我國國家結構形式的定位。事實上，純粹用單一制來理解我國中央與地方關系，已經(jīng)不足以包容特別行政區(qū)的差異性，對民族區(qū)域自治的特殊性也體現(xiàn)不明顯。即便是一般的地方政府，也不完全是中央的派出機構，而是在行政管理、人事安排、財政決策、責任承擔方面具有相對獨立性，其法律地位來自憲法確認。盡管目前這些方面還不是特別清晰，但通過深化分稅制財政管理體制改革，如果地方的財政自主權能夠規(guī)范、穩(wěn)定、明確，可以反過來促進政府間關系的法治化，讓各級地方真正成為適格的行政主體，無論是財政還是行政都事實上擁有自主權。

目前對地方財政自主權影響最大的事項，一是政府間財政支出責任劃分不明；二是將地方事權等同于財政支出責任，支出決定權很多情況下仍由中央掌控，通常以審批權、核準權等形式存在。不過，隨著政府之間事權與支出責任劃分改革的推進，中央與地方之間、地方政府相互之間的支出責任應該會越來越清晰。不僅如此，不管是采用立法模式還是行政模式，在法治國家原則的要求下，財政分權的規(guī)范化和穩(wěn)定性也都會提高。這可以減少中央向地方推卸支出責任的情況，讓各級政府各司其職、各盡其責。如果需要地方承擔中央的事權，可以通過委托的方式達成協(xié)議，但支出責任仍由中央承擔。此外，隨著行政審批制度改革的深入，地方性事務的權力下放成為必然。這意味著，地方有更多的機會決定自己的事情，中央決策、地方買單的現(xiàn)象會逐漸減少，與此相關的財政關系也會越來越規(guī)范。

就財政收入而言，盡管地方在稅費方面并無太大自主權，但隨著稅收法定和費用法定的推進，對于已經(jīng)賦予地方的職權，其規(guī)范性和穩(wěn)定性可以得到保障。在資源資產(chǎn)收入以及投資收益方面，只要不違反法律的強制性規(guī)定，目前地方已經(jīng)擁有充分的自主權。另一方面，隨著地方治理規(guī)范化程度的提高，對于不具有外溢性的地方稅費，賦予地方自主立法權，也不見得完全不可能。至少，這并不違反稅收法定原則和財政議會主義原則，中央與地方的財政關系越規(guī)范，地方越能抵制中央的不當干預。即便地方的實際權力空間不大，權力行使也會有更好的保障。

在預算方面， 基于國務院對地方政府的統(tǒng)一領導權，中央對地方享有很大的干預空間。中央要求地方預算遵守法律法規(guī)、遵從各種經(jīng)濟規(guī)劃，其合理性當然是無可置疑的，這是統(tǒng)一國家的必然要求。但從尊重地方預算自主權的角度看，上級政府直接對下級政府的預算提出具體指示，這種情況應該逐步限縮。即便有需要，也應該借助法律法規(guī)的立法程序，而不是通過行政渠道直接下命令。[19]P10事實上，《預算法》并未要求地方在編制預算時服從中央指令，國務院自我擴權本身存在一定的問題。地方預算審批通過后，中央有權監(jiān)督地方的預算執(zhí)行，上級有權監(jiān)督下級的預算執(zhí)行。但地方預算的執(zhí)行權本身來自法律賦予，中央對地方的監(jiān)督并不能增設地方義務，只能要求地方依法嚴格履行職責。排除上述兩個部分的干預，由于有了《預算法》的保障，基于“一級政府一級預算”的機理，加上中央與地方收支劃分逐漸明晰，地方預算仍保留較大的空間，與目前地方政府所需的財政自主權基本一致。

在央地財力不均衡的狀態(tài)下，轉移支付確實會影響地方財政自主權，成為中央干預地方財政的重要手段。在標準不明確、程序不清晰的情況下，地方要爭取到轉移支付資金，往往訴諸不正常的渠道，求助人情和關系，嚴重挫傷了地方財政的積極性。[20]P217-218不過，這些現(xiàn)象并不足以否定轉移支付制度。我們需要做的，是盡可能讓轉移支付規(guī)范和透明，限制中央政府過大的自由裁量權，排除其隨意性。在這方面，自從《預算法》修改之后，轉移支付制度已經(jīng)發(fā)生了很大轉變，建立在因素法基礎上的一般性轉移支付受到強調，地方可以提前得知資金的額度并列入預算，事實上成為一種財政的自主權。專項轉移支付側重于中央對地方的政策調控，用于解決特別需要，目前已經(jīng)大幅度縮減、合并或者清理，對地方財政的影響開始降低。從這個角度而言，即便是中央支配體現(xiàn)為轉移支付，只要建立相應的制度，地方仍保有一定的財政自主權。

在法律制定、法治實施、法律監(jiān)督和保障、黨內(nèi)法規(guī)建設等方面，自黨的十八大以來，我國已經(jīng)取得了令人矚目的成績，依法治國、依法執(zhí)政、依法行政穩(wěn)步推進。盡管中央與地方關系的法治化并未列入其中，不能不說是一個比較大的遺憾，但是，此前十八屆三中全會“決定”已經(jīng)從財政角度切入到了央地關系，提出建立事權與支出責任相適應的制度。筆者認為，這種以財促政的思路，反映了高度的政治智慧，是當前深化央地關系改革的可行現(xiàn)實選擇。相比政治改革或全面綜合的法律改革，財政改革所涉及到的利益更加具體，社會敏感度不高，不需要要觸動根本性的體制，可以先從局部制度或規(guī)則開始，甚至不一定要立法先行，行政手段本身就有很大的空間。[21]p6-21因此，在不觸動憲法體制的前提下，通過財政改革帶動法律變革，進一步規(guī)范中央與地方的憲制關系，更應該值得鼓勵和肯定。

通過近年來的財政改革，分稅制得到進一步的落實，中央與地方財政關系越來越清晰，總體來說有利于強化地方財政自主權。例如，2014年《預算法》修改后，省級政府發(fā)行債券的資格得以確認，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預算主體資格不再有例外；轉移支付資金提前下達并列入下級預算，專項轉移支付的規(guī)模受到限制，一般不得要求地方提供配套資金；地方對其政府性債務自負其責，中央實行不救助原則，但負有管理責任。特別是事權與支出責任相適應的改革，如果能夠全面深入落實和推進，不管是通過法律加以確認，還是由行政法規(guī)予以規(guī)范，中央與地方之間、各級地方之間的責、權、利將變得清晰。哪怕只是借助中共中央、國務院的文件，只要內(nèi)容能夠不斷優(yōu)化，也代表著地方自治制度演進的過程。

地方自治不是洪水猛獸，它有助于解決地方性問題、擴大居民參與空間。自治并無統(tǒng)一的標準，但可以有程度的差異，取決于地方的客觀需要以及國家的政制可能。[22]P31-32我國特別行政區(qū)已經(jīng)高度自治，民族自治地方也享有一定的自治權，經(jīng)濟特區(qū)則在改革開放方面享有某些特權。這些都是我國探索和實施地方自治的實例，與憲法的原則和精神并不抵觸。盡管地方國家機構行使職權要接受中央的統(tǒng)一領導，地方領導人的產(chǎn)生也服從“黨管干部”的原則，但不可否認，至少從制度形式上看，中國地方所享有的自治權并不比法國、日本的自治地方小，其第一位的權源甚至并非來自中央授予，而是直接來自憲法創(chuàng)設。根據(jù)不同時期的需要，根據(jù)不同地方的實際情況，地方自治的程度可以有所差異，不同層級地方擁有的權力也不一樣。我們希望追求的，是在法治化基礎上，中央的領導權有規(guī)則可循，地方的自主權有尺度可量。即便實行地方自治，中央對地方仍有合理的干預空間。只不過，這種干預不應隨意，而應建立在法治軌道上。

目前影響地方自治的因素，在于過于強調中央統(tǒng)一領導，對如何發(fā)揮地方積極性、主動性認識不足，尤其是缺乏權威、穩(wěn)定、清晰的規(guī)則，地方仍難免成為中央的附庸，在人事、行政、財政等方面聽命于中央。出現(xiàn)這個結果，主要出于中央對地方自行其是、各自為政的擔憂，歷史上曾經(jīng)的藩鎮(zhèn)割據(jù)、新中國建立后的地方山頭主義、改革開放后的省市擁財自重，都容易讓中央產(chǎn)生集權的沖動。特別是，當前正處于改革開放的變動時期，各種矛盾集中爆發(fā)，各種問題突出呈現(xiàn)，執(zhí)政者希望整合各方面的利益、實現(xiàn)全國一盤棋，這也是完全可以理解的。但隨著民主實踐的推進和法治觀念的增強，地方政府對地方事務的治理能力在不斷改善，其合法性可以更多來自于地方民意，而不是中央或上級的命令。以稅收立法為例，對于純粹地方性的稅種，只要地方居民自己同意，由地方自主立法完全沒問題，與稅收法定的原理并無沖突；[23]P159對于具有外溢性的稅種，因其會影響資源配置、地方競爭，中央保留立法權亦屬理所當然。其他公共行政事務的治理也是這個道理。

綜上所述，隨著分稅制改革和國家法治化進程的深入，中央與地方之間的事權會越來越清晰，不僅財政收入、支出和管理方面的權責劃分會得以明確，地方財政自主權也會逐步強化。從目前偏向中央集權的政治環(huán)境下，地方財政自主權的“量”未必會大幅增加，但是，由于實行規(guī)范化分權模式，地方財政自主權的“質”可以得到更大程度的保障，其穩(wěn)定性、剛性會因此而提升。黨的十八屆三中全會“決定”指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱。隨著財政體制改革的推進，特別是隨著地方事權范圍的特定化，地方的行政自主空間也會逐漸增強，地方民主所能發(fā)揮的作用不斷突出。惟其如此，《憲法》關于中央與地方關系的原則性規(guī)定才有機會落實。

注釋：

① 財政聯(lián)邦主義所關注的是政府的縱向結構，即如何規(guī)定各級政府的不同職能，以及怎樣對財政手段進行組合，才能使各級政府在公平與效率的雙重標準下最好地行使其職權。

② 1992年國家財政總收入為4188.97億元，其中各項稅收收入為3138.79億元，占財政總收入的比重約為74.93%。

③ 關于1992年國家預算執(zhí)行情況和1993年國家預算草案的報告[EB/OL]. 中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/28/content_2880.htm，2019-1-7.

④ 2002年是所得稅收入分享改革的第一年，當年中央對地方的稅收返還和補助支出為7351.77億元，到了2017年這一數(shù)字已經(jīng)增長到65051.78億元。

⑤ 關于2002年中央決算的報告，關于2017年中央決算的報告[EB/OL].中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2003-08/12/content_5318889.htm；http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-06/20/content_2056321.htm，2019-1-7.

⑥ 重大財政改革之后，如果地方利益受到影響，中央會設立轉移支付項目，彌補地方的財力損失?！罢{整工資轉移支付”、“農(nóng)村稅費改革轉移支付”、“義務教育保障機制轉移支付”、“成品油價格和稅費改革轉移支付”、“重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付”等，都屬于此種類型。這些項目雖有特定的目的或對象，但仍采納因素法進行分配，對地方而言，其所增加的不僅是財力，也是一種可以測度的財權，盡管尚缺乏相應的程序保障，但中央的隨意性大大降低，地方獲取資金的確定性大大增加。

⑦ 參見《行政事業(yè)性收費標準管理暫行辦法》第四條。

⑧ 參見《政府性基金管理暫行辦法》第三條。

⑨ 參見《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》(國發(fā)[2016]49號)。

⑩ 參見《農(nóng)業(yè)法》第38條、《科學技術進步法》第59條、《教育法》第56條。