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    查處用人單位未依法繳費(fèi)行為的職權(quán)劃分

    2019-01-25 22:28:48向春華
    中國社會(huì)保障 2019年3期
    關(guān)鍵詞:上訴人社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)一審

    ■文/向春華

    核心提示:根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》的有關(guān)規(guī)定,對(duì)用人單位未按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的投訴予以受理并依法處理,以及對(duì)經(jīng)責(zé)令限期繳納或者補(bǔ)足“逾期仍不繳納”的“處欠繳數(shù)額一倍以上三倍以下的罰款”,是社會(huì)保險(xiǎn)行政部門的法定職責(zé)。但是,對(duì)用人單位未按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的,責(zé)令限期繳納或者補(bǔ)足以及加收滯納金,則是社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)而非社會(huì)保險(xiǎn)行政部門的法定職責(zé)。

    那么,原用人單位因“勞動(dòng)者在其他單位處于繳費(fèi)狀態(tài),社會(huì)保障號(hào)碼是唯一且不能重復(fù)的,導(dǎo)致社保系統(tǒng)無法操作補(bǔ)繳”而未能補(bǔ)繳的,是否屬于“逾期仍不繳納的”情形,應(yīng)否進(jìn)行行政處罰呢?

    基本案情

    2010年10月7日至2013年2月3日,解某在某電工器材公司工作期間,用人單位一直未為其繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。2014年11月18日,解某到屬地人社局投訴用人單位未給其本人繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi),并提交了相關(guān)書面材料。人社局審查其材料后于當(dāng)日立案。2014年11月26日,人社局向電工器材公司送達(dá)了調(diào)查詢問通知書,電工器材公司于2014年12月10日到人社局接受詢問。經(jīng)人社局調(diào)查核實(shí)后,2014年12月24日向電工器材公司送達(dá)了勞動(dòng)保障監(jiān)察責(zé)令改正指令書,責(zé)令電工器材公司自收到改正指令書之日起15日內(nèi)為解某繳納2010年10月至2013年1月的養(yǎng)老、工傷、失業(yè)、醫(yī)療、生育保險(xiǎn)費(fèi)(依法應(yīng)由勞動(dòng)者個(gè)人繳納的部分由其個(gè)人繳納)。2015年1月8日,電工器材公司與解某共同到社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦理社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳納事宜。因解某在某人力資源服務(wù)公司處于繳費(fèi)狀態(tài),社保繳費(fèi)系統(tǒng)無法操作補(bǔ)繳,需由解某從人力資源服務(wù)公司辦理社會(huì)保險(xiǎn)減員手續(xù),再由電工器材公司辦理補(bǔ)繳手續(xù)。因解某一直未辦理減員手續(xù),導(dǎo)致電工器材公司未能為其補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。2015年9月17日,解某向人社局郵寄行政處罰申請(qǐng)書,要求對(duì)電工器材公司按日加收滯納金并處以罰款,依法對(duì)其強(qiáng)制執(zhí)行。2015年9月18日人社局收到該申請(qǐng)書,于2015年9月24日約談解某,告知其對(duì)電工器材公司不存在行政處罰的情形。解某不服,遂訴至法院。

    審判

    一審法院認(rèn)為,《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第三條規(guī)定:“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府勞動(dòng)保障行政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的勞動(dòng)保障監(jiān)察工作”?!渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第七條規(guī)定:“國務(wù)院社會(huì)保險(xiǎn)行政部門負(fù)責(zé)全國的社會(huì)保險(xiǎn)管理工作,國務(wù)院其他有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)有關(guān)的社會(huì)保險(xiǎn)工作。縣級(jí)以上地方人民政府社會(huì)保險(xiǎn)行政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的社會(huì)保險(xiǎn)管理工作,縣級(jí)以上地方人民政府其他有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)有關(guān)的社會(huì)保險(xiǎn)工作。”被告人社局作為勞動(dòng)保障行政部門,具有就原告解某對(duì)第三人電工器材公司的投訴進(jìn)行受理并依法處理的法定職責(zé)?!渡綎|省勞動(dòng)和社會(huì)保障監(jiān)察條例》第三十條第一款規(guī)定:“用人單位未按照國家規(guī)定繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的,由勞動(dòng)和社會(huì)保障行政部門責(zé)令限期繳納;逾期不繳納的,除補(bǔ)繳欠繳的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)外,從欠繳之日起按日加收千分之二的滯納金?!痹嬷鲝堃罁?jù)上述條款之規(guī)定由被告對(duì)第三人按日加收滯納金。但是,該條款已被《山東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈山東省環(huán)境噪聲污染防治條例〉等二十五件地方性法規(guī)的決定》修改為“用人單位未按照國家規(guī)定繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的,由社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)責(zé)令限期繳納,并依法予以處理?!薄渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第八十六條規(guī)定:“用人單位未按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的,由社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)責(zé)令限期繳納或者補(bǔ)足,并自欠繳之日起,按日加收萬分之五的滯納金;逾期仍不繳納的,由有關(guān)行政部門處欠繳數(shù)額一倍以上三倍以下的罰款?!惫试嬷鲝垖?duì)用人單位“按日加收滯納金”并不屬于被告人社局的法定職責(zé),而是社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)的法定職責(zé),故對(duì)原告的此項(xiàng)訴訟請(qǐng)求不予支持?!渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第六十三條規(guī)定:“用人單位未按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的,由社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)責(zé)令其限期繳納或者補(bǔ)足。用人單位逾期仍未繳納或者補(bǔ)足社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的,社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)可以向銀行和其他金融機(jī)構(gòu)查詢其存款賬戶;并可以申請(qǐng)縣級(jí)以上有關(guān)行政部門作出劃撥社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的決定,書面通知其開戶銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)劃撥社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。用人單位賬戶余額少于應(yīng)當(dāng)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的,社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)可以要求該用人單位提供擔(dān)保,簽訂延期繳費(fèi)協(xié)議。用人單位未足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)且未提供擔(dān)保的,社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)可以申請(qǐng)人民法院扣押、查封、拍賣其價(jià)值相當(dāng)于應(yīng)當(dāng)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的財(cái)產(chǎn),以拍賣所得抵繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)?!北景钢校桓媸芾砹私饽车耐对V,在查證第三人未給解某繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)情況屬實(shí)后,向第三人下發(fā)了勞動(dòng)保障監(jiān)察責(zé)令改正指令書。第三人亦欲積極地履行該指令書的內(nèi)容,但原告在其他單位處于繳費(fèi)狀態(tài),社會(huì)保障號(hào)碼是唯一且不能重復(fù)的,導(dǎo)致社保系統(tǒng)無法操作補(bǔ)繳。因不歸責(zé)于第三人的原因?qū)е缕湮茨茉诜ǘㄆ谙迌?nèi)為原告補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi),原告據(jù)此主張被告應(yīng)對(duì)第三人進(jìn)行行政處罰并要求被告對(duì)第三人強(qiáng)制執(zhí)行,不符合法律規(guī)定的情形,原告請(qǐng)求被告履行法定職責(zé)的請(qǐng)求不能成立。且被告在收到原告的申請(qǐng)書后,對(duì)原告進(jìn)行了約談,告知其第三人不符合進(jìn)行行政處罰的情形;需要由原告本人協(xié)調(diào)人力資源服務(wù)公司作減員操作,再由第三人補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。因此,原告訴被告不履行法定職責(zé)理由不成立,對(duì)原告的訴訟請(qǐng)求不予支持,判決駁回了原告的訴訟請(qǐng)求。

    解某不服一審判決,上訴稱:一審判決認(rèn)定事實(shí)不清,適用法律錯(cuò)誤。第一,被上訴人設(shè)立的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)由被上訴人的多個(gè)科室共同組成,并不具備獨(dú)立的行政主體資格,被上訴人作為其設(shè)立機(jī)關(guān),應(yīng)當(dāng)作為本案一審被告,對(duì)一審第三人“按日加收滯納金并處欠繳數(shù)額一倍以上三倍以下的罰款”屬于被上訴人的法定職責(zé)。第二,“不歸責(zé)于第三人的原因”不是一審第三人未能在法定期限內(nèi)為上訴人補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)而免責(zé)的法定事由。根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第六十三條及八十六條規(guī)定,“逾期仍不繳納”就應(yīng)當(dāng)受到行政處罰及相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施,并無例外情況或免責(zé)事由。第三,一審第三人未能在法定期限內(nèi)為上訴人補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)當(dāng)歸責(zé)于一審第三人。造成現(xiàn)狀的直接原因,就是一審第三人未依法按時(shí)為上訴人繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi),一審第三人已經(jīng)有在先過錯(cuò),而上訴人在社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳納及補(bǔ)繳過程中并無任何過錯(cuò),“逾期仍未繳納”應(yīng)當(dāng)歸責(zé)于一審第三人。

    二審法院認(rèn)為,根據(jù)《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第三條和《社會(huì)保險(xiǎn)法》第七條規(guī)定,被上訴人作為勞動(dòng)保障行政部門,具有就上訴人解某對(duì)一審第三人電工器材公司的投訴進(jìn)行受理并依法處理的法定職責(zé),一審判決對(duì)此認(rèn)定正確。

    根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第六十三條和第八十六條規(guī)定,上訴人主張對(duì)用人單位“按日加收滯納金”及對(duì)用人單位采取強(qiáng)制措施并不屬于被上訴人的法定職責(zé),而是社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)的法定職責(zé),一審判決對(duì)上訴人的此項(xiàng)訴訟請(qǐng)求不予支持,并無不當(dāng)。

    《社會(huì)保險(xiǎn)法》第八十六條規(guī)定:“……逾期仍不繳納的,由有關(guān)行政部門處欠繳數(shù)額一倍以上三倍以下的罰款?!北景钢校蛏显V人在人力資源服務(wù)公司處于繳費(fèi)狀態(tài),社保繳費(fèi)系統(tǒng)無法操作補(bǔ)繳,導(dǎo)致一審第三人未能為上訴人補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。本院認(rèn)為,導(dǎo)致上訴人無法補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的根本原因,系上訴人解某在電工器材公司工作期間,該公司未依法為其繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi),經(jīng)被上訴人責(zé)令改正后,仍然未能補(bǔ)繳,屬于“逾期仍不繳納的”情形,被上訴人應(yīng)依法對(duì)其“處欠繳數(shù)額一倍以上三倍以下的罰款”。雖然未能對(duì)上訴人補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的原因系“上訴人在其他單位處于繳費(fèi)狀態(tài),社會(huì)保障號(hào)碼是唯一且不能重復(fù)的,導(dǎo)致社保系統(tǒng)無法操作補(bǔ)繳”,該原因?qū)儆谏鐣?huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)系統(tǒng)技術(shù)性、操作性問題,法律后果及法律責(zé)任不應(yīng)由上訴人承擔(dān)。一審判決認(rèn)為因不歸責(zé)于一審第三人的原因?qū)е缕湮茨茉诜ǘㄆ谙迌?nèi)為上訴人補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi),上訴人主張被上訴人應(yīng)對(duì)一審第三人進(jìn)行行政處罰不符合法律規(guī)定的情形,上訴人請(qǐng)求被上訴人履行法定職責(zé)的請(qǐng)求不能成立,屬于認(rèn)定事實(shí)不清,適用法律不當(dāng)。判決撤銷一審行政判決,限被上訴人人社局于本判決生效之日起30日內(nèi)對(duì)一審第三人電工器材公司履行行政處罰職責(zé)。[(2016)魯0181行初9號(hào)、(2016)魯01行終523號(hào)]

    評(píng)析

    █ 一、查處用人單位違法繳費(fèi)行為的職權(quán)劃分

    本案主要意義之一是,準(zhǔn)確劃分了社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu))和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)在用人單位未依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)行為中的職權(quán)界限。

    《勞動(dòng)法》規(guī)定的“勞動(dòng)行政部門”、《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定的“社會(huì)保險(xiǎn)行政部門”與《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》規(guī)定的“勞動(dòng)保障行政部門”實(shí)際多為同一部門,即人力資源社會(huì)保障行政部門。為了貫徹實(shí)施《勞動(dòng)法》等勞動(dòng)和社會(huì)保障法律、法規(guī)和規(guī)章,維護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益,在人社部門內(nèi)部專設(shè)了勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)勞動(dòng)保障監(jiān)察的具體實(shí)施,但其并不具有獨(dú)立法人地位,因此在對(duì)外實(shí)施勞動(dòng)保障監(jiān)察時(shí),是以“勞動(dòng)保障行政部門”的名義實(shí)施的。

    《社會(huì)保險(xiǎn)法》第六十三條和第八十六條對(duì)于用人單位未依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)違法行為的查處作了專門規(guī)定,區(qū)分了社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)、社會(huì)保險(xiǎn)行政部門以及其他行政部門的法定職責(zé)。該規(guī)定取代了《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(勞動(dòng)保障行政部門)查處社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)違法行為的職責(zé)規(guī)定。就本案所涉情形,針對(duì)責(zé)令補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)事項(xiàng),依照《社會(huì)保險(xiǎn)法》第六十三條和第八十六條規(guī)定,應(yīng)由社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)實(shí)施,由于稅務(wù)機(jī)關(guān)或社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)均為獨(dú)立法人,因此該事項(xiàng)為稅務(wù)機(jī)關(guān)或社保機(jī)構(gòu)的職責(zé)。要求社會(huì)保險(xiǎn)行政部門履行此項(xiàng)職責(zé),行政主體選擇錯(cuò)誤,亦缺乏法律依據(jù)。解某認(rèn)為人社局下設(shè)的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不具備獨(dú)立的行政主體資格,不符合編制規(guī)定,其上訴主張當(dāng)然也無法得到支持。

    █ 二、社會(huì)保險(xiǎn)行政部門對(duì)違法繳費(fèi)行為的處置

    本案另一意義是確定了社會(huì)保險(xiǎn)行政部門具有受理并依法處理勞動(dòng)者對(duì)用人單位未依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)投訴的法定職責(zé)。依照《社會(huì)保險(xiǎn)法》第八十六條規(guī)定,責(zé)令用人單位限期繳納或者補(bǔ)足社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi),按日加收滯納金,由社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)行使;逾期仍不繳納的,處欠繳數(shù)額一倍以上三倍以下的罰款,由有關(guān)行政部門行使。這一規(guī)定在一定程度上分割了對(duì)未依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)行為的糾正與處罰,如何避免作為受害者的勞動(dòng)者“一事跑二主”?確定社會(huì)保險(xiǎn)行政部門具有受理并依法處理的職責(zé),在一定程度上彌補(bǔ)了立法的缺陷。

    但是,囿于司法個(gè)案處理的局限,本案并未給出如何“依法處理”的結(jié)論。事實(shí)上,在本案中,人社局向電工器材公司送達(dá)了勞動(dòng)保障監(jiān)察責(zé)令改正指令書,責(zé)令電工器材公司自收到改正指令書之日起15日內(nèi)為解某繳納2010年10月至2013年1月的養(yǎng)老、工傷、失業(yè)、醫(yī)療、生育保險(xiǎn)費(fèi)。而按照《社會(huì)保險(xiǎn)法》或者山東省人大常委會(huì)修改決定,“用人單位未按照國家規(guī)定繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的,由社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)責(zé)令限期繳納,并依法予以處理”。雖然解某并未對(duì)此提出質(zhì)疑,但是司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行全面審查,而并不限于相對(duì)人的指稱。

    一方面,國家應(yīng)當(dāng)及時(shí)啟動(dòng)對(duì)《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》的修訂,避免與《社會(huì)保險(xiǎn)法》的沖突;另一方面,在現(xiàn)行法律框架下,社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu))受到此類投訴舉報(bào)后,既要及時(shí)對(duì)相對(duì)人作出回應(yīng),也應(yīng)及時(shí)將相關(guān)線索移交社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)進(jìn)行處理,更為得宜。

    █ 三、“逾期仍不繳納”情形的判定

    本案中,電工器材公司未履行勞動(dòng)保障監(jiān)察責(zé)令改正指令書,是由于“勞動(dòng)者在其他單位處于繳費(fèi)狀態(tài),社會(huì)保障號(hào)碼是唯一且不能重復(fù)的,導(dǎo)致社保系統(tǒng)無法操作補(bǔ)繳”所致,即是由于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)不接受補(bǔ)繳——且不論原因是否成立——而導(dǎo)致的。一審法院認(rèn)為,因不歸責(zé)于第三人的原因?qū)е缕湮茨茉诜ǘㄆ谙迌?nèi)為原告補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi),原告據(jù)此主張被告應(yīng)對(duì)第三人進(jìn)行行政處罰并要求被告對(duì)第三人強(qiáng)制執(zhí)行,不符合法律規(guī)定的情形;二審法院則認(rèn)為,因社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)系統(tǒng)技術(shù)性、操作性問題而無法補(bǔ)繳的,法律后果及法律責(zé)任不應(yīng)由上訴人承擔(dān),該情形仍屬于“逾期仍不繳納的”,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行處罰。比較而言,一審法院的判決更為恰當(dāng)。不能補(bǔ)繳的法律后果不應(yīng)由個(gè)人承擔(dān),難道就必須由用人單位承擔(dān)嗎?補(bǔ)繳與個(gè)人、用人單位有關(guān),但更與社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)有關(guān)。在社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)拒絕接受的情形下,用人單位是無法進(jìn)行補(bǔ)繳的。《社會(huì)保險(xiǎn)法》第八十六條規(guī)定的“逾期仍不繳納”雖未明確必須為主觀上的過錯(cuò),但在理論、立法和實(shí)踐上,對(duì)此基本予以認(rèn)可?!缎姓幜P法》第四條第二款規(guī)定:“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù),與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)?!钡谖鍡l規(guī)定:“實(shí)施行政處罰,糾正違法行為,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合,教育公民、法人或者其他組織自覺守法?!痹谟萌藛挝豢陀^上無法補(bǔ)繳、主觀上對(duì)未能補(bǔ)繳沒有過錯(cuò)的情形下,對(duì)用人單位實(shí)施行政處罰,與此不符。《行政強(qiáng)制法》第三十七條規(guī)定:“經(jīng)催告,當(dāng)事人逾期仍不履行行政決定,且無正當(dāng)理由的,行政機(jī)關(guān)可以作出強(qiáng)制執(zhí)行決定?!倍陀^上無法履行系“正當(dāng)理由”之一。因此,“逾期仍不繳納”應(yīng)指逾期仍拒不繳納,即當(dāng)事人有條件繳納而拒絕繳納,主觀上存在惡意。本案中,用人單位客觀上無法繳納,主觀上不存在惡意,應(yīng)不屬于“逾期仍不繳納”?!?/p>

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