農(nóng)業(yè)科研單位優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效政策落地路徑分析

李英奎 蘇莉 王小容

摘要：通過對(duì)比分析國(guó)務(wù)院《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知》（國(guó)發(fā)〔2018〕25號(hào)）和中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號(hào)），提出國(guó)發(fā)〔2018〕25號(hào)文件在科研項(xiàng)目管理、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理和使用、評(píng)價(jià)激勵(lì)制度、科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)、分級(jí)責(zé)任擔(dān)當(dāng)機(jī)制、科研管理改革試點(diǎn)幾方面的創(chuàng)新點(diǎn)。通過座談和問卷實(shí)地調(diào)研了7個(gè)重慶市農(nóng)口科研單位，發(fā)現(xiàn)政策落實(shí)存在分級(jí)主體責(zé)任不明確、地方配套政策沒跟上、科研單位部門配合不夠、科研單位制度修訂滯后等問題;結(jié)合農(nóng)業(yè)科研單位的特點(diǎn)，從明確分級(jí)主體責(zé)任、及時(shí)出臺(tái)地方政府配套政策、加強(qiáng)科研單位部門間配合、制定科研單位制度與操作手冊(cè)等幾方面優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效政策落地的建議措施。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)科研單位;科研管理;科研績(jī)效;創(chuàng)新點(diǎn);新政策落地;問題

中圖分類號(hào)： G311 ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A ?文章編號(hào)：1002-1302（2019）22-0339-04

國(guó)務(wù)院在“放管服”改革初見成效的基礎(chǔ)上，為了進(jìn)一步釋放科學(xué)技術(shù)研究創(chuàng)新的活力，出臺(tái)了《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知》（國(guó)發(fā)〔2018〕25號(hào)）[1]。國(guó)發(fā)〔2018〕25號(hào)文件與中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號(hào)）相比具有更大的“放權(quán)”“放活”效應(yīng)，國(guó)發(fā)〔2018〕25號(hào)文件從科研項(xiàng)目及其經(jīng)費(fèi)管理的優(yōu)化、創(chuàng)新評(píng)價(jià)激勵(lì)制度的完善、科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的加強(qiáng)、分級(jí)責(zé)任擔(dān)當(dāng)機(jī)制的建立與強(qiáng)化[2]、科研管理改革試點(diǎn)的開展等方面賦予了農(nóng)業(yè)科研單位更多的制度制定權(quán)、項(xiàng)目預(yù)算編制與調(diào)整權(quán)、項(xiàng)目資金使用與管理權(quán)，更大力度地為農(nóng)業(yè)科研人員“松綁”，減輕農(nóng)業(yè)科研人員負(fù)擔(dān)、調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)科研人員的積極性和創(chuàng)造性[3]。但是要做到新政策的真正落地，還有很長(zhǎng)的路要走，存在的一些問題還需要高度重視，并采取有效的措施加以解決。

1 新政策的創(chuàng)新點(diǎn)

國(guó)發(fā)〔2018〕25號(hào)文件與中辦發(fā)〔2016〕50號(hào)文件相比有以下幾個(gè)方面的創(chuàng)新：

1.1 科研項(xiàng)目管理有創(chuàng)新

一是合理確定項(xiàng)目數(shù)量，完善國(guó)家科技管理信息系統(tǒng)，定期發(fā)布申報(bào)指南，針對(duì)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)實(shí)行“里程碑”式管理，以承擔(dān)單位自我管理為主的科研項(xiàng)目一般不開展過程檢查;二是將財(cái)務(wù)驗(yàn)收和技術(shù)驗(yàn)收合并[4]，在項(xiàng)目實(shí)施期末進(jìn)行一次性綜合績(jī)效評(píng)價(jià);三是簡(jiǎn)化流程和材料報(bào)送環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)一表多用，科技管理信息系統(tǒng)向相關(guān)主體開放，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享;四是建立健全學(xué)術(shù)助理制度，允許購(gòu)買財(cái)會(huì)等專業(yè)服務(wù);五是將更大技術(shù)路線決策權(quán)賦予科研人員，申報(bào)時(shí)以科研人員提出的技術(shù)路線為主進(jìn)行認(rèn)證，實(shí)施過程中在不變研究方向、不降低指標(biāo)的前提下科研人員可以自主調(diào)整方案和技術(shù)路線;六是賦予科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人更大的自主權(quán)，科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人可以根據(jù)項(xiàng)目的需要自主組建科研團(tuán)隊(duì)，在項(xiàng)目實(shí)施過程中還可以進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整[5];七是開展聯(lián)合檢查，探索“雙隨機(jī)、一公開”的檢查方式，實(shí)行檢查結(jié)果信息共享互認(rèn)，避免多頭重復(fù)檢查。

1.2 科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理和使用有創(chuàng)新

一是科研單位預(yù)算調(diào)劑權(quán)增大，直接費(fèi)用中除設(shè)備費(fèi)外，差旅會(huì)議國(guó)際合作與交流費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、專家咨詢費(fèi)等其他科目費(fèi)用調(diào)劑權(quán)全部下放給項(xiàng)目承擔(dān)單位;二是科研單位自主采購(gòu)權(quán)限增加，對(duì)科研急需的設(shè)備與耗材可不走招投標(biāo)程序，隨到隨采，對(duì)獨(dú)家生產(chǎn)或代理的儀器設(shè)備可采用單一來源的方式進(jìn)行采購(gòu)。

1.3 評(píng)價(jià)激勵(lì)制度有創(chuàng)新

一是優(yōu)化整合科技領(lǐng)域人才計(jì)劃，因政策傾斜獲得支持的，科技人員離開相關(guān)崗位的取消相應(yīng)支持，1人只能獲得1項(xiàng)相同層次的人才計(jì)劃支持，取消薪酬待遇和職稱評(píng)定與入選人才計(jì)劃直接掛鉤的做法[6];二是建立不“唯論文、唯職稱、唯學(xué)歷”的績(jī)效評(píng)價(jià)新體系，減少評(píng)價(jià)頻率與次數(shù)，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果連續(xù)優(yōu)秀的，實(shí)行一定期限的免評(píng);三是對(duì)關(guān)鍵領(lǐng)域核心技術(shù)攻關(guān)的科技人員加大薪酬激勵(lì)[7]，對(duì)全職全時(shí)承擔(dān)任務(wù)的科研團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人實(shí)行年薪制，年薪支出在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中單獨(dú)核定，項(xiàng)目間接費(fèi)用中提取的績(jī)效支出向中青年科研骨干傾斜。

1.4 科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)有創(chuàng)新

新政策的績(jī)效評(píng)價(jià)體系如表1所示。一是項(xiàng)目管理從原來重?cái)?shù)量、重過程轉(zhuǎn)變?yōu)橹刭|(zhì)量、重結(jié)果;二是對(duì)基礎(chǔ)研究與應(yīng)用基礎(chǔ)研究項(xiàng)目、技術(shù)和產(chǎn)品開發(fā)類項(xiàng)目、應(yīng)用示范類項(xiàng)目分類開展績(jī)效評(píng)價(jià);三是開展項(xiàng)目綜合績(jī)效評(píng)價(jià)嚴(yán)格依據(jù)任務(wù)書設(shè)定的指標(biāo)進(jìn)行;四是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用得到加強(qiáng)，在項(xiàng)目的后續(xù)支持、職稱評(píng)定、收入分配、表彰獎(jiǎng)勵(lì)都向績(jī)效評(píng)價(jià)優(yōu)秀的科研人員傾斜[8]。

1.5 分級(jí)責(zé)任擔(dān)當(dāng)機(jī)制有創(chuàng)新

一是項(xiàng)目管理部門應(yīng)當(dāng)為科研院所建立自由探索和顛覆性技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)免責(zé)機(jī)制;二是既強(qiáng)化科研院所的主體責(zé)任又強(qiáng)化科研人員自身的主體責(zé)任;三是法人擔(dān)當(dāng)負(fù)責(zé)的考核激勵(lì)機(jī)制不斷完善，對(duì)落實(shí)國(guó)家科技體制改革政策做得好的在申請(qǐng)科技項(xiàng)目、核定績(jī)效工資總量等方面給予傾斜支持。

1.6 科研管理改革試點(diǎn)有創(chuàng)新

一是“綠色通道”改革試點(diǎn);二是科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)簡(jiǎn)化預(yù)算編制試點(diǎn);三是擴(kuò)大科研經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)試點(diǎn)，對(duì)設(shè)備依賴度低和耗材少的基礎(chǔ)研究、軟件開發(fā)等項(xiàng)目提高間接經(jīng)費(fèi)比例，500萬元以下的部分不超過30%，500萬～1 000萬元的部分不超過25%，1 000萬元以上的部分不超過20%，新舊政策的對(duì)比如表2所示;四是對(duì)從事基礎(chǔ)前沿研究、公益性研究、應(yīng)用技術(shù)研究開發(fā)等科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類試點(diǎn);五是賦予科研人員職務(wù)科技成果所有權(quán)或長(zhǎng)期使用權(quán)試點(diǎn)[9]。

2 新政策落地的實(shí)地調(diào)研

基于對(duì)國(guó)發(fā)〔2018〕25號(hào)和中辦發(fā)〔2016〕50號(hào)的政策比較研究，本研究采取了座談法和問卷調(diào)查法，實(shí)地調(diào)研了重慶市農(nóng)業(yè)科學(xué)院、重慶市畜牧科學(xué)院、重慶水產(chǎn)科學(xué)研究所、重慶市林業(yè)科學(xué)研究院、重慶萬州水產(chǎn)研究所、重慶三峽農(nóng)業(yè)科學(xué)院、渝東南農(nóng)業(yè)科學(xué)院等7個(gè)重慶市的農(nóng)口科研單位，被調(diào)研的這7個(gè)單位均為公益類事業(yè)單位，其中全額撥款單位4個(gè)，差額撥款單位3個(gè);下屬科研院所為非獨(dú)立法人單位的2個(gè)，無下屬科研院所的單位5個(gè);實(shí)行財(cái)務(wù)統(tǒng)一核算的7個(gè);“放管服”新政策落地的牽頭部門為財(cái)務(wù)部門的1個(gè)，牽頭部門為科技管理部門的6個(gè)。本次調(diào)研共向150名人員（4類崗位）收集了問卷，以此來分析目前國(guó)發(fā)〔2018〕25號(hào)政策的落實(shí)情況及落實(shí)中存在的難點(diǎn)等。

這150個(gè)調(diào)查樣本中，科研崗位人員86人，財(cái)務(wù)崗位人員27人，人事崗位人員16人，其他崗位人員21人。各崗位人員占總樣本的比例分布如圖1所示，其中科研崗位人員占比超過一半。

2.1 調(diào)查問卷內(nèi)容

本研究調(diào)研設(shè)計(jì)的調(diào)查問卷包括：被問卷人的基本信息、工作單位性質(zhì)、工作崗位、職務(wù)、工作年限、是否了解和執(zhí)行國(guó)發(fā)〔2018〕25號(hào)文件、新政策落地的牽頭部門是誰、新政策落地會(huì)發(fā)揮哪些作用、落地實(shí)施有哪些難點(diǎn)、相對(duì)舊政策新政策有哪些創(chuàng)新，新政策中哪些激勵(lì)措施大家最為認(rèn)可，哪些簡(jiǎn)化流程的政策最能提升科研效率等。

2.2 調(diào)研結(jié)果及分析

通過收集整理被調(diào)研的150個(gè)樣本問卷，得出目前重慶農(nóng)口科研單位對(duì)新政策的認(rèn)識(shí)程度如圖2至圖7所示。

從以前調(diào)研結(jié)果可以看出，有62名調(diào)查對(duì)象聽說過國(guó)發(fā)〔2018〕25號(hào)文件，有75名調(diào)查對(duì)象深入學(xué)習(xí)過文件，只有極少數(shù)調(diào)查對(duì)象未聽說過該文件;在新政策創(chuàng)新力度問卷調(diào)查中，認(rèn)為前所未有的32人、認(rèn)為非常大的75人、認(rèn)為較大的36人、認(rèn)為差不多的7人;在新政策落地的作用發(fā)揮問卷調(diào)查中，認(rèn)為能提高科研人員自主權(quán)的136人，認(rèn)為能提高科研人員的積極性的121人，認(rèn)為能提高科研人員創(chuàng)造性的116人，認(rèn)為能增強(qiáng)科技人員的成就感的116人，認(rèn)為提高科研效率的118人，認(rèn)為能加大農(nóng)業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)作用的96人，認(rèn)為能為科研人員松綁的131人;在新政策落地難點(diǎn)問卷調(diào)查中，認(rèn)為相關(guān)政策不配套的139人，認(rèn)為資金不足難以兌現(xiàn)的122人，認(rèn)為部門缺乏協(xié)調(diào)性的131人，認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)不夠重視的112人，認(rèn)為新政策過于放權(quán)、統(tǒng)籌管理有難度的42人;在最具激勵(lì)性政策問卷調(diào)查中，精簡(jiǎn)人才帽子62人，新的績(jī)效評(píng)價(jià)體系121人，實(shí)行一項(xiàng)一策98人，清單式管理和年薪制112人;在最提升效率的流程簡(jiǎn)化問卷調(diào)查中，簡(jiǎn)化科研項(xiàng)目申報(bào)和過程管理75人，合并驗(yàn)收94人，材料一次報(bào)送121人，技主路線決策權(quán)85人，預(yù)算自主調(diào)劑權(quán)134人，簡(jiǎn)化采購(gòu)流程136人。

3 政策落實(shí)中存在的問題

通過總結(jié)以上問卷調(diào)研結(jié)果并加以分析，目前農(nóng)業(yè)科研單位落實(shí)國(guó)發(fā)〔2018〕25號(hào)文件相關(guān)政策還存在如下的問題。

3.1 分級(jí)主體責(zé)任不明確

項(xiàng)目主管部門、農(nóng)業(yè)科研單位、農(nóng)業(yè)科研單位的二級(jí)研究機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)科研人員作為不同層級(jí)的主體，應(yīng)當(dāng)分別履行各自的職責(zé)，分別承擔(dān)各自的主體責(zé)任。目前明確分級(jí)主體責(zé)任的規(guī)范性文件很少，即使有這方面的制度，也因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠或宣傳培訓(xùn)不到位，使分級(jí)主體責(zé)任內(nèi)容未入腦入心，責(zé)任邊界不清晰，導(dǎo)致推諉、扯皮、貫徹落實(shí)新政策不力。

3.2 地方配套政策沒跟上

國(guó)發(fā)〔2018〕25號(hào)文件于2018年7月18日發(fā)布，許多省、自治區(qū)、直轄市由于要進(jìn)一步了解情況、征求相關(guān)部門的意見、考慮當(dāng)?shù)氐呢?cái)力、對(duì)接以前出臺(tái)的規(guī)范性文件等因素，所以至今沒有出臺(tái)與中央文件相配套的地方政策文件。這將造成農(nóng)業(yè)科研單位想執(zhí)行新政策又怕與以后出臺(tái)的地方政策不一致，過不了審計(jì)這一關(guān)的擔(dān)憂。

3.3 科研單位部門配合不夠

農(nóng)業(yè)科研單位林林總總，農(nóng)業(yè)科研單位的管理人員與科研人員的素質(zhì)參差不齊，單位各部門與新政策的相關(guān)程度不一樣，部門負(fù)責(zé)人對(duì)新政策的理解也不盡相同，再加上條塊管理，人事部門要考慮上級(jí)人事部門的政策，財(cái)務(wù)部門要考慮上級(jí)財(cái)政部門的政策，使各部門落實(shí)新政策心往一處想、勁往一處使的格局受到限制[10]。

3.4 科研單位制度修訂滯后

中央的政策已出臺(tái)，而地方政府的政策沒有出臺(tái)的前提下，農(nóng)業(yè)科研單位要修訂完善原有的科研項(xiàng)目管理制度、科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理辦法、人力資源管理制度、采購(gòu)與招投標(biāo)制度等規(guī)范性文件是不太現(xiàn)實(shí)的。農(nóng)業(yè)科研單位要等到地方政府出臺(tái)政策后，才著手完善和修訂相關(guān)的制度與管理辦法，單位修訂和完善的制度和管理辦法正式出臺(tái)，往往是在中央出臺(tái)的政策很久以后了。

4 政策落實(shí)的建議措施

4.1 明確分級(jí)主體責(zé)任

項(xiàng)目主管部門承擔(dān)項(xiàng)目管理職責(zé)，作為管理主體應(yīng)當(dāng)在中央政策框架下，制定出允許科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)失敗免責(zé)的制度，以保證農(nóng)業(yè)科研單位和農(nóng)業(yè)科技人員在盡到勤勉義務(wù)后，因技術(shù)路線選擇有誤而難以實(shí)現(xiàn)預(yù)設(shè)目標(biāo)的情形進(jìn)行責(zé)任免除。農(nóng)業(yè)科研單位作為科研項(xiàng)目的承擔(dān)主體，要加強(qiáng)管理項(xiàng)目、科研經(jīng)費(fèi)的主體責(zé)任，以保證科研項(xiàng)目按時(shí)完成。農(nóng)業(yè)科研人員作為項(xiàng)目實(shí)施的具體操作者，應(yīng)當(dāng)做好項(xiàng)目任務(wù)書約定的事項(xiàng)，保證科研經(jīng)費(fèi)的合理、合法、有效使用，多出成果、出大成果。

4.2 地方政府及時(shí)出臺(tái)配套政策

地方政府的政策承上啟下，上接中央政策，下接農(nóng)業(yè)科研單位，對(duì)農(nóng)業(yè)科研單位出臺(tái)相關(guān)制度具有指導(dǎo)性和規(guī)范性作用。地方政府應(yīng)當(dāng)在中央政策出來后，立即著手調(diào)查研究，組織相關(guān)部門和各科研單位，在對(duì)以前的政策進(jìn)行比較分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，突出本地區(qū)的優(yōu)勢(shì)和特色，出臺(tái)本地區(qū)優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效的政策。

4.3 科研單位部門間加強(qiáng)配合

農(nóng)業(yè)科研單位主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)高度重視新政策的落地工作，及時(shí)組織單位內(nèi)部各處室、各科研機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和科研人員召開大會(huì)，集中宣傳貫徹中央和省級(jí)政策，要求各處室和研究機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人要吃透政策，特別是管采購(gòu)、財(cái)務(wù)、科研和人事的部門負(fù)責(zé)人要吃透政策，在吃透政策的基礎(chǔ)上，由科研部門牽頭，其他部門和機(jī)構(gòu)相互配合，共同致力于本單位的新政策落地工作。

4.4 科研單位制定制度與操作手冊(cè)

農(nóng)業(yè)科研單位“一把手”履行主體責(zé)任，各部門通力合作，按照國(guó)家科技體制改革的總體要求，制定并完善本單位的科學(xué)研究、成果轉(zhuǎn)化、科技誠(chéng)信、科研經(jīng)費(fèi)、財(cái)務(wù)助理、人力資源管理等具體的管理辦法，特別是要建立完善科研績(jī)效評(píng)價(jià)體系和簡(jiǎn)化采購(gòu)流程，在此基礎(chǔ)上，制定操作手冊(cè)，對(duì)可執(zhí)行條款操作有難度的部分進(jìn)行細(xì)化，對(duì)理解有歧義的部分進(jìn)行舉例說明，并對(duì)下一步出臺(tái)政策的可能性進(jìn)行預(yù)計(jì)，留下可操作的空間和接口，使操作手冊(cè)切實(shí)可行，為科研人員報(bào)賬理清線路，真正解決科研人員不知怎么報(bào)賬和報(bào)賬難的問題。

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