歷史街區(qū)“微改造”模式的發(fā)生機制研究
——以廣州市荔灣區(qū)恩寧路為例

□葛思坤

微改造作為城市更新的一種范式，學(xué)界普遍認(rèn)為其最早的定義是簡·雅各布（2005）所提出的“不間斷的小規(guī)模改建”，由此可理解，在城市化發(fā)展進程中，以微改造模式進行的城市更新，存在著無規(guī)劃的自發(fā)狀態(tài)與有規(guī)劃的規(guī)制狀態(tài)。

所謂微改造的自發(fā)狀態(tài)，就是由居民根據(jù)生活需要自發(fā)開展的小規(guī)模改建，在這種狀態(tài)下的微改造，從正面理解，是以最小的個人成本解決最迫切的居住需求，同時能夠在街區(qū)中呈現(xiàn)出“生活氣息”；從負(fù)面角度理解，則由于街區(qū)內(nèi)部不同個體之間、街區(qū)與城市總體規(guī)劃之間的需求存在博弈，常常會導(dǎo)致亂搭亂建、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、安全隱患等矛盾。但是，以大拆大建為手段的“重建”模式，正是只考慮到原生微改造中的負(fù)面問題，從城市規(guī)劃的整體角度推進，忽略居民在自己區(qū)域內(nèi)進行微改造所投入的經(jīng)濟和情感成本，造成了大量因拆遷引發(fā)的社會矛盾。

2015 年之后，在中國開始探索的微改造模式，則是一種具有規(guī)制的“微改造”，其出發(fā)點就是探索突破以往老舊城區(qū)在重建過程中面臨的或停滯或破壞的二元對立困境，通過將城市更新模式中的價值關(guān)照由作為客體的建筑向作為主體的居民轉(zhuǎn)移，以協(xié)調(diào)城市規(guī)劃與在地居民的需要，通過采取升級物質(zhì)性的人居環(huán)境和延續(xù)非物質(zhì)性的社區(qū)文化脈絡(luò)的相結(jié)合思路，以實現(xiàn)社會網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)穩(wěn)定條件下的城市價值協(xié)同提升。

一、老舊城區(qū)采取“微改造”模式的動因分析

2014年發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》及2015 年中央城市工作會議中強調(diào)，在城市更新過程中，著重以城市修補、綜合整治的方式開展城市老舊住宅小區(qū)的更新工作，在2015年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于加強生態(tài)修復(fù)城市修補工作的指導(dǎo)意見》，明確提出將“生態(tài)修復(fù)、城市修補”作為城市更新的邏輯理念。

隨后，廣州、上海等大型城市積極回應(yīng)，分別發(fā)布《廣州市老舊小區(qū)微改造實施方案》、《上海市城市更新四大行動計劃》對接城市總體規(guī)劃方案并迅速啟動針對各自老舊城區(qū)特點的改造方案，廣州的恩寧路歷史街區(qū)，上海的永嘉路中心風(fēng)貌區(qū)等一批具有代表性的城市微改造項目，都逐步啟動并探索出一些工作成果。

城市的發(fā)展，在可觀可感的角度來評價，就是一個范圍不斷擴張和建筑再建設(shè)的過程，在這個過程中采取何種城市更新模式，與城市及其所屬的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展需求直接相關(guān)。

“微改造”的城市更新模式能夠得到迅速的響應(yīng)、落地，與其符合中國當(dāng)前的城市發(fā)展，尤其是大型城市存量區(qū)域挖掘的階段性需求密切相關(guān)。

（一）土地開發(fā)需由增量轉(zhuǎn)向存量

中國城鎮(zhèn)化進程一直都是影響城市更新模式發(fā)展與運用的根本推動力。自1996 年起，我國的城鎮(zhèn)化水平就基本保持著年均1.4%的增長，在1996—2005 年期間，城市人口的凈增長數(shù)值年均近1800 萬，這不僅意味著城市需要提供更多就業(yè)空間，同樣還需要供給大量新增的居住空間。2005 年，建設(shè)部政策研究中心發(fā)布一項研究成果指出，我國要實現(xiàn)全面小康目標(biāo)，城鎮(zhèn)人均住房建筑面積需要達(dá)到35 平方米。而在改革開放前的1978 年，我國城鎮(zhèn)人均居住面積僅有3.6 平方米，這種城市高速擴張的壓力，正是我國在改革開放后近30 年的城市更新中，主要采取大拆大建，推倒重建模式的根本原因。

截止到2016 年，國家統(tǒng)計局發(fā)布最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)指出，我國城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積達(dá)到36.6 平方米，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到57.35%。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上來看，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)進入了一個全新階段，以北上廣深為代表的中國特大型城市，在過去幾十年的發(fā)展過程中，城市規(guī)模匹配著經(jīng)濟規(guī)模迅速擴張，在經(jīng)歷一段時期的低成本開發(fā)城市周邊地塊和舊城區(qū)征地重建模式后，行政區(qū)域內(nèi)的增量地塊所剩無幾，可以說，城市存在著拆遷成本高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向受限，人口凈流出等問題，促使對于這些老舊“存量”區(qū)域的再開發(fā)，必須采取能夠在原有結(jié)構(gòu)上進行功能升級的新模式。城市土地開發(fā)政策需要從增量時代轉(zhuǎn)入存量時代，以老舊城區(qū)作為再開發(fā)對象的微改造模式，在城市更新模式中的重要性也逐漸凸顯出其時代意義。

（二）老舊城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施水平較低

老舊城區(qū)普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施無法滿足居民基本生活需要的情況，包括建筑性能的退化、公共配套設(shè)施缺乏、道路交通混亂等問題，在無燃?xì)馊霊簟o電梯上樓、水電設(shè)施落后這類影響個人基本生活品質(zhì)的背后，更重要的是消防、治安、環(huán)衛(wèi)等市政服務(wù)難以接入，使老舊城區(qū)成為城市中心區(qū)域中的管理斷層地帶，之前普遍采用的以遷代改，以拆代改的模式，雖然客觀上能夠改善居住環(huán)境，但也破壞居民原有的社交網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，這也是導(dǎo)致部分居民對于拆遷、重建工程的不配合，不支持的重要因素之一。按照國家發(fā)改委最新發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，我國至少有17 萬個城鎮(zhèn)老舊小區(qū)建成于2000 年以前,那里公共設(shè)施落后、影響居民基本生活，涉及居民上億人。

為解決好這一重要民生問題，2014年，國家發(fā)改委就在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》中提出要將“以人為本，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化”作為發(fā)展理念，強調(diào)城市發(fā)展要改變以經(jīng)濟利益為優(yōu)先的思維，回歸到將提升居民生活品質(zhì)為目標(biāo)的方向上來。2016 年2 月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》，再次強調(diào)城市更新的總體規(guī)劃當(dāng)中必須遵循以人為本、傳承歷史、尊重自然、綠色低碳的原則。

而“微改造”模式，通過局部的拆建、整治來消除安全隱患，以建筑內(nèi)部功能升級為邏輯，強調(diào)在原居住區(qū)域內(nèi)提升居民生活品質(zhì)，盡可能保留社區(qū)原有形態(tài)，使城市更新不必然要通過重建社區(qū)、搬遷安置的模式來完成，這種在城市更新進程中以尊重居民原有社群體系不被破壞的多樣化思維模式，是在提升物質(zhì)性居住條件的同時，將居民精神需求納入考量范疇，既是踐行以人為本的城市發(fā)展規(guī)劃方向，從而也表達(dá)出城市更新進程中，對居民的包容與尊重。

（三）城市文脈亟待保存與延續(xù)

老舊城區(qū)作為城市較早修建的區(qū)域，一般都是城市早期的行政機構(gòu)、商業(yè)場館和文化中心所在地，這種功能劃分往往意味著該區(qū)域聚居著大量早期居民。伴隨著城市發(fā)展需要，行政中心、商業(yè)中心的外遷不可避免，但老舊城區(qū)往往保留有大量城市早期的文化遺產(chǎn)與社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，在“大拆大建”的城市改造模式中，這種將城市發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)凝聚在建筑形態(tài)與規(guī)模上的邏輯，在達(dá)成工程建筑成就的同時，也伴隨著對城市文化遺產(chǎn)的破壞。

城市發(fā)展的歷史是一個不斷更新、改造的新陳代謝過程，而其中的文化遺產(chǎn)作為城市的“基因”，正是區(qū)域文化與文明發(fā)展的現(xiàn)實載體，表征著城市生活者的核心情感，與城市文化的特質(zhì)，在城市發(fā)展過程中，文化基因鏈的斷裂或基因碼的混亂、消失，都將導(dǎo)致城市文化生態(tài)的失衡，最終走向“千城一面”的工業(yè)流水線形態(tài)。習(xí)近平總書記在視察廣東時就曾明確指出“城市規(guī)劃和建設(shè)要高度重視歷史文化保護，不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色，注重人居環(huán)境改善，更多采用微改造這種“繡花”功夫，注重文明傳承、文化延續(xù)，讓城市留下記憶，讓人們記住鄉(xiāng)愁”。這種在城市更新模式中，將文化價值發(fā)掘、歷史文脈保育作為重要指標(biāo)的邏輯思路，正是將城市發(fā)展的目標(biāo)由作為客體的建筑向作為主體的居民轉(zhuǎn)移。

除此以外，城市文化遺產(chǎn)對于老舊城區(qū)來說更是一種文化資源，老舊城區(qū)糟糕的人居環(huán)境，本質(zhì)上是由于城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后，區(qū)域功能喪失，人口凈流出所致，即便單純提升居住環(huán)境，對吸引人口流入的支撐力度仍然不足，最終仍將導(dǎo)致區(qū)域更新只能依靠政府財政投入，無法實現(xiàn)自體的有機更新。因此，通過活化運用老舊城區(qū)文化遺產(chǎn)，能夠吸引以藝術(shù)家、文創(chuàng)從業(yè)者為代表的“創(chuàng)新階層”入駐，通過拉動文化產(chǎn)業(yè)類的低資源依賴型經(jīng)濟，推動老舊城區(qū)突破經(jīng)濟發(fā)展的天花板。

從總體上來看，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了59.58%，已經(jīng)超過國際平均水平的55%，而珠三角地區(qū)的城鎮(zhèn)化率達(dá)到85.29%，已經(jīng)相當(dāng)于發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化水平，我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)開始走向以人為本的城市化目標(biāo)，也就是城市發(fā)展要以實現(xiàn)持續(xù)性和宜居性為目標(biāo)。

二、基于不同需求的“微改造”模式差異化選擇

強調(diào)按照城市內(nèi)在秩序與規(guī)律進行“有機更新”（吳良鏞，1979）與將提振經(jīng)濟作為首要目標(biāo)（陳占祥，1980）的兩種城市更新理論構(gòu)想在中國幾乎同時出現(xiàn)。在中國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷40年高速發(fā)展后，面臨著區(qū)域發(fā)展水平不均衡，城市更新模式需要解決不同城市的老舊城區(qū)與同一城市不同類型老舊城區(qū)之間差異化的發(fā)展的課題，“微改造”才作為一種能夠滿足個性化改造需求的“繡花功夫”得以發(fā)展開來。

廣州作為最早明確提出“微改造”模式的城市，將這種模式明確定義為：“在維持現(xiàn)狀建設(shè)格局基本不變的前提下，通過建筑局部拆建、建筑物功能置換、保留修繕，以及整治改善、保護、活化，完善基礎(chǔ)設(shè)施等辦法實施的更新方式，主要適用于建成區(qū)中對城市整體格局影響不大，但現(xiàn)狀用地功能與周邊發(fā)展存在矛盾、用地效率低、人居環(huán)境差的地塊。”

在“微改造”模式的大框架中，包含著針對不同目標(biāo)而細(xì)分的改造路徑，現(xiàn)在對于國內(nèi)老舊城區(qū)適用性較高的普遍包括“適老化需求型改造”（謝青，2019）、“老宅更新改造”（潘涵、曹晉，2018）、“歷史街區(qū)保護型改造”（楊建波，2015）等。雖然這些改造都符合“微改造”內(nèi)涵，卻存在完全不同的實現(xiàn)路徑，同樣也伴生出資金和周期的顯著差異。

（一）適老化需求型

適老化需求型改造模式是一種通過“微改造”應(yīng)對“老齡化”問題的改造路徑，主要以長者聚居比例較高的區(qū)域為對象，從硬件上，針對社區(qū)公共環(huán)境建設(shè)不到位、長者住所設(shè)計不合理（湯青冶，羅勁，譚志明，2019 ）等問題進行公共基礎(chǔ)設(shè)施的更新以及居所內(nèi)部長者關(guān)懷設(shè)備的裝配（陸寧、李芳宇、劉昌貴，2018），從軟性要求上，則是要配合社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給不足以及長者社會參與度不高的問題（楊舒，2018）。這一改造模式由于對象明確，實現(xiàn)手段明確，技術(shù)成熟等因素，需要面對的主要是可控的硬件成本投入及目標(biāo)區(qū)域的選擇等問題，相對來說改造的社會成本及風(fēng)險都較低，在我國上海、長沙等地也已經(jīng)有較為成熟的經(jīng)驗可供分享。

（二）老宅裝配需求改造型

老宅裝配需求型改造模式是以居住型老舊住宅單體的功能釋放為目標(biāo)，主要針對一些還具備改造和再利用價值的普通老舊民宅進行功能升級，其中主要涉及衛(wèi)生、采光、安全等方面的問題。通過進行更新改造，既能夠解決老宅本身的功能性的設(shè)計缺失，同時也能滿足市政規(guī)劃的階段性需求與城市建設(shè)的發(fā)展性需求(潘涵、曹晉，2018)，譬如北京就采取施工成本更低的全裝配式的改造模式，通過解決老舊住宅在衛(wèi)生、采光、安全等方面的不足，來吸引年輕人回歸舊城區(qū)居住，拉動舊區(qū)活力（曹政，2018）。

（三）歷史街區(qū)保護型

“微改造”模式下的歷史街區(qū)保護，不同于以劃定保護區(qū)（黃新煜，2019）或進行遷建重現(xiàn)（曹瓊，2015）來對歷史街區(qū)進行整體性保護的模式，需要采用“微改造”模式的歷史街區(qū)，一般都存在著需保護文化遺產(chǎn)與普通民宅共存的情況，兩者互相依存亦互相鉗制，因此，對于歷史街區(qū)開展微改造，就需要采取針對文化遺產(chǎn)的保護性修繕與針對普通民宅的功能性改建共同運作的模式，同時，還要充分結(jié)合街區(qū)發(fā)展需求，實現(xiàn)歷史文化保護與街區(qū)活化的功能。正是這種改造內(nèi)容與實現(xiàn)目的上的復(fù)合性特征，也造成歷史街區(qū)“微改造”在實踐過程中面對最多的挑戰(zhàn)。

廣州市荔灣區(qū)恩寧路作為廣州市首個歷史街區(qū)“微改造”更新項目，無論是在其已經(jīng)完成的一期工程，或是正在啟動的二期工程，都極為顯著的呈現(xiàn)出歷史街區(qū)“微改造”內(nèi)生的復(fù)雜性，作為讓城市留下記憶，讓人們記住鄉(xiāng)愁，讓城市文明得以傳承，讓城市根脈得以延續(xù)的重要手段，歷史街區(qū)“微改造”模式，需要通過不斷梳理經(jīng)驗，從其發(fā)生機制、方案設(shè)計、進程控制等多維度對其進行研究，實現(xiàn)模式的不斷推廣與復(fù)現(xiàn)。

三、恩寧路永慶坊歷史街區(qū)“微改造”模式的可推廣性分析

縱觀整個恩寧路街區(qū)的改造規(guī)劃，早在2006 年就被列為廣州市的舊城改造試點項目，改造方案在接近十年的時間中經(jīng)歷多次修改仍未能落地，直至2015 年從“重建模式”變?yōu)椤拔⒏脑臁钡捻椖磕Ｊ阶兏蟛诺靡灾貑?。作為恩寧路微改造工作中最早啟動的永慶坊一期工程，由2015 年12 月開始至2016 年9 月底，基本完成永慶坊一期修繕改造工作并對外開放，對于這樣成果，有評論稱其是“成功而不可復(fù)制”（忻雨，2017）。

事實上，從項目整體結(jié)構(gòu)來看，現(xiàn)在已經(jīng)完工的永慶坊一期活化工程占地面積約8000 平方米，其中需要修繕維護的建筑面積達(dá)到7800平方米，這僅是永慶坊活化提升項目八大板塊中的“示范板塊”，除此以外，尚有“騎樓片”、“粵博片”、“濱河片”、“北岸片”、“核心片”、“多寶片”和“金聲片”都已經(jīng)形成完整的規(guī)劃方案，整個活化工程涉及占地面積實際上超過13 萬平方米，建筑面積超過27 萬平方米，包括復(fù)建建筑96棟，修繕建筑248棟，第二期“騎樓片”項目以完成基礎(chǔ)改造，進入修繕與活化階段。永慶坊“示范板塊”所形成的工作經(jīng)驗，已經(jīng)輻射到后期的“微改造”工程當(dāng)中。

從改造成效來看，荔灣區(qū)政府通過創(chuàng)新使用BOT 方式引入社會資本來推動改造修繕工作，完善社區(qū)衛(wèi)生、排水、消防等配套設(shè)施，改善原有部分建筑的功能，從客觀上提升了當(dāng)?shù)鼐用裆钇焚|(zhì)，也為包括創(chuàng)客空間、文創(chuàng)文展等輕資產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的引入提供設(shè)施配套，促使永慶坊成功吸引包括“三雕一彩一繡”博物館、亮風(fēng)臺AR人工智能公司等文化產(chǎn)業(yè)機構(gòu)入駐，該區(qū)域的日均人流由改造前的千人級迅速攀升至萬人級，在改善原有社區(qū)結(jié)構(gòu)及街區(qū)活化上產(chǎn)生的效果十分顯著。

最重要的是，恩寧路永慶坊“微改造”項目中，將居民生活環(huán)境的優(yōu)化美化作為第一目標(biāo)，從工作思路上呈現(xiàn)出清晰的以人為本的文化關(guān)照，在項目總體規(guī)劃的27 萬平方米建筑面積中，實際上涉及復(fù)建及修繕的僅有約7 萬平方米，而協(xié)助當(dāng)?shù)鼐用襁M行的房屋修繕面積約為15.9萬平方面，占項目總工程的一半以上，在第二期項目啟動過程中，首創(chuàng)“恩寧路歷史文化街區(qū)共同締造委員會”作為公眾參與議事平臺，完成了“共商共建共治”在城市更新工作中的制度性創(chuàng)新。

誠然，“微改造”模式并非萬金油式的城市更新模式，而是城市更新模式中的一種適用范圍明確、針對性極強的更新路徑，但是對于我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的階段性發(fā)展需求而言，其具有無可替代性和必要性，這就需要對恩寧路永慶坊項目得以成功的發(fā)生機制進行梳理，探析“微改造”模式在廣州落地、推進的前置性因素，以供其他“微改造”項目及“微改造”模式在其他城市的推廣與采納提供經(jīng)驗。

大體來看，恩寧路永慶坊得以實踐“微改造”模式的項目特征主要包括以下三方面：

（一）文化遺產(chǎn)儲備豐富，可供因地制宜

豐富的文化遺產(chǎn)儲備，既包括能夠為歷史街區(qū)改造提供內(nèi)容，同樣更能夠?qū)Ω脑旃ぷ魈峁┥鐓^(qū)情感支持。

不同于城市為發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)而重新修建的“人工景點”，針對歷史街區(qū)進行微改造的根本目的，在于充分活化區(qū)域內(nèi)已有的文化遺產(chǎn)，凸顯街區(qū)的歷史景觀與人文特色，必須形成可替代性低的發(fā)展優(yōu)勢。恩寧路街區(qū)位處廣州老西關(guān)（廣州老城區(qū)荔灣的舊稱），區(qū)域內(nèi)騎樓與周邊街區(qū)騎樓相連，形成廣州市現(xiàn)存最為完整的“騎樓建筑群”，還有八和會館、李小龍祖居、詹天佑故居、泰華樓等保護文物單位，物質(zhì)文化遺產(chǎn)存量相對豐富，在上下九商業(yè)街、龍津路，寶華路美食街時，具有以西關(guān)騎樓建筑為街區(qū)主題的獨特內(nèi)部條件，在地理位置上與廣州最熱門景點上下九步行路、寶華路、龍津路相鄰，處于熱門旅游景點輻射區(qū)，具備周邊熱門旅游區(qū)域游客進行引流的外部條件。

在甄別以類似恩寧路歷史街區(qū)作為城市微改造的對象時，需要確保該區(qū)域內(nèi)有較為豐富的文化遺產(chǎn)存量可供挖掘，在此基礎(chǔ)上，再行開展文化遺產(chǎn)的保護與科學(xué)開發(fā)，避免采取人工制造景點的情況出現(xiàn)，才能確保微改造之后的區(qū)域能夠發(fā)展出足以支撐街區(qū)原居民獲益的旅游市場，形成歷史街區(qū)保護令在地居民有收益，提升自發(fā)的保護意識，從而在街區(qū)內(nèi)部形成可持續(xù)的系統(tǒng)。

除此以外，在恩寧路微改造工程中，區(qū)域文化遺產(chǎn)豐富的價值，還呈現(xiàn)于在地居民極強的認(rèn)同感以及由之產(chǎn)生的能夠影響改造進程的行為模式。在早期恩寧路被定義為連片危破房改造項目時，政府規(guī)劃對該區(qū)域采取“大拆大建”模式，但是在地居民與社會組織最早提出對騎樓文化與西關(guān)文化保護，反對在該區(qū)域采取“整片拆建”模式，并開展大量工作，引發(fā)社會關(guān)注，促使該區(qū)域拆建活動最終得以取消，使廣州最完整的騎樓街得以保存。在恩寧路片區(qū)成為歷史保護區(qū)域采取微改造時，居民對此模式就普遍表示認(rèn)同與支持，也促使相關(guān)改造工作能夠迅速啟動。

（二）統(tǒng)籌兼顧多樣性訴求

對于恩寧路街區(qū)的改造雖然被納入歷史街區(qū)“微改造”的范疇之內(nèi)，但是由于街區(qū)內(nèi)的建筑既有住宅，又有商鋪，危房舊房共存，公產(chǎn)私產(chǎn)相間，因此想要達(dá)到對此類歷史街區(qū)的整體性改造效果，就需要統(tǒng)籌兼顧多樣性訴求，在老舊城區(qū)改造過程中，政府規(guī)劃部門需要統(tǒng)籌自身與在地居民、開發(fā)商、社會資本之間的利益，尤其在歷史街區(qū)的微改造過程中，更要兼顧城市文化發(fā)展與歷史文化保護之間的平衡。在地居民面對保護性改造時，追求的是對現(xiàn)有住宅價值的盡可能增值或者搬遷安置條件的最優(yōu)化，在第一期工程中，政府部門為解決居民安置問題，先在恩寧路周邊區(qū)域儲備并啟用大量安置房，采取先入住，后改造模式，首先保障支持改造居民的利益，以此產(chǎn)生良好的示范效應(yīng)，而對于部分因產(chǎn)權(quán)不清晰、不愿搬遷等原因無法遷出的居民，也通過費用全免或補貼的形式對其房屋進行基礎(chǔ)設(shè)施的改造與房屋修繕。開發(fā)商由于無法進行樓宇及大型商業(yè)體開發(fā)，需要通過壓低改造成本或得到項目長期運營收益保障來追求利潤最大化，政府部門對該區(qū)域啟用BOT管理模式，吸引到萬科公司成為項目特許經(jīng)營方，并靈活采取“2 年開發(fā)+15 年運營”合同周期，對于改造區(qū)域更為龐大的二期工程，則對合同周期進行延長，以確保開發(fā)商的合理收益。政府部門自身則集中力量在探索歷史街區(qū)改造進程中出現(xiàn)的制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，在包括涉及消防安全、城市管理、項目協(xié)調(diào)等多方面開展了大量工作，通過保障項目過程的按期推進，從整體上統(tǒng)籌多樣性訴求。

（三）多元主體參與規(guī)劃

多樣性訴求的全面把握，就需要在規(guī)劃制定的初期，確保多元主體參與規(guī)劃。在改造過程早期，當(dāng)?shù)鼐用裨?jīng)產(chǎn)生對原有的“重建模式”產(chǎn)生強烈質(zhì)疑，引發(fā)對改造工作的抗拒，致使改造進度長期停滯，最終在當(dāng)?shù)鼐用?、研究人員、新聞媒體等多元社會主體的共同參與下，項目規(guī)劃方案進行了調(diào)整，改造工作才得以重啟。在項目早期的博弈過程中政府嘗試以由上至下的單向模式向當(dāng)?shù)鼐用裢茝V改造方案。按照“市民參與的階梯”理論，地方城市政府在作出關(guān)于地方項目的決策時，如果通過以決策咨詢、信息交流的形式來“教育”和“勸說”市民以獲得支持，就是采取“操縱式”或“治療式”的市民參與模式，忽略了市民日漸增長的參與社會資源再分配的意愿與權(quán)力，將會引起市民的反抗。而在恩寧路改造過程中，這種反抗主要通過訴諸網(wǎng)絡(luò)、媒體以及行政復(fù)議等消耗大量政府公信力和社會成本方式來體現(xiàn)。直到包括媒體、學(xué)者、社會組織等多元主體加入后，通過將恩寧路的歷史文化價值向政府與在地居民進行再傳播，才將拆遷利益博弈轉(zhuǎn)向?qū)Χ鲗幗謿v史文化保育與區(qū)域發(fā)展并存的維度加入雙方原有的議題當(dāng)中，形成“政府-當(dāng)?shù)鼐用?多元主體”的決策參與主體轉(zhuǎn)變，由于議題方向由單一的經(jīng)濟利益向多元的公眾利益轉(zhuǎn)化，也為協(xié)商提供了較大的彈性空間。

2018 年10 月，習(xí)近平總書記考察廣東時，專程前往恩寧路永慶坊進行視察，指出“城市規(guī)劃和建設(shè)要高度重視歷史文化保護，不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色，注重人居環(huán)境改善，更多采用微改造這種‘繡花’功夫，注重文明傳承、文化延續(xù)，讓城市留下記憶，讓人們記住鄉(xiāng)愁”。這一論斷，既是對廣州市在城市更新工作中推進“微改造”模式的充分認(rèn)可，也是要求廣州在推動營造共建共治共享社會治理格局走在全國前列，進一步提高保障和改善民生水平。

廣州先試先行的“微改造”模式能夠得到迅速發(fā)展，與其符合中國當(dāng)前的城市發(fā)展規(guī)律，尤其是大型城市存量區(qū)域挖掘的階段性需求密切相關(guān)?？傮w來看，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)進入全新的歷史階段，也就是城市發(fā)展要“以人為本”，以實現(xiàn)持續(xù)性和宜居性為目標(biāo)。廣州市經(jīng)過近五年的先行先試，以“微改造”模式成功開辟出老城區(qū)城市更新工作的新路徑，逐漸摸索出“共建共治共享”的工作模式破解城市更新難題，恩寧路作為中國老舊城區(qū)改造進程中的一個縮影，經(jīng)過“啟動—博弈—重啟—停滯—再重啟”的復(fù)雜過程，從項目定位上，由“恩寧路連片危破房改造項目”演變成“恩寧路歷史文化街區(qū)房屋修繕活化利用項目”，在決策和執(zhí)行主體上，經(jīng)歷了由政府一元為主向多元協(xié)商的轉(zhuǎn)化，在改造目的上由“生活改善+經(jīng)濟收益”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔幕Ｓ?生活改善+經(jīng)濟收益”，在其所逐步完成的復(fù)雜轉(zhuǎn)化背后，正是我國城市更新工作由“重建路徑”向“微改造路徑”轉(zhuǎn)換的過程，通過整理、總結(jié)這一復(fù)雜轉(zhuǎn)化過程，不僅有助于形成“微改造”項目高效推進的解決方案，更能夠為具備類似條件的其他后發(fā)城市運用“微改造“模式進行城市更新提供豐富的制度性支持。