南水北調(diào)中線干線工程運行管理內(nèi)部審計工作機制探討

汪 強，郭 芳

（南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局，100038，北京）

一、內(nèi)部審計工作面臨的形勢

黨的十八大以來，全面從嚴(yán)治黨成效卓著，“打虎”“拍蠅”“獵狐”，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展，其中審計發(fā)揮了重要作用。2014年10月，第十八屆中央委員會第四次全體會議審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，其中在“深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府”部分，提出強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，要求加強包括審計監(jiān)督在內(nèi)的八大監(jiān)督體系，完善審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，并首次提出對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況實行審計全覆蓋。

與此同時，國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》（國發(fā)〔2014〕48 號），圍繞“依法履行審計職責(zé)，加大審計力度，創(chuàng)新審計方式，提高審計效率……實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋”，對發(fā)揮審計促進國家重大決策部署落實的保障作用、強化審計的監(jiān)督作用、完善審計工作機制、狠抓審計發(fā)現(xiàn)問題的整改落實、提升審計能力、加強組織領(lǐng)導(dǎo)等方面提出了具體要求。

2015年12月，根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》和《關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》，要求對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況實行審計全覆蓋，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問責(zé)，到2020年基本形成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計監(jiān)督機制。

2016年12月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十次會議審議通過《關(guān)于深化國有企業(yè)和國有資本審計監(jiān)督的若干意見》，專門針對國有企業(yè)和國有資本審計監(jiān)督，要求創(chuàng)新審計理念，完善審計監(jiān)督體制機制，應(yīng)審盡審、有審必嚴(yán)，國有企業(yè)、國有資本走到哪里，審計就跟進到哪里，不留死角，同時要求組織做好國有企業(yè)的內(nèi)部審計工作。

2018年1月，國家審計署發(fā)布第11號令《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》，時隔15年后對2003年版的內(nèi)部審計工作規(guī)定進行了修訂，要求國有企業(yè)建立總審計師制度，并特別規(guī)定“對內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)且已經(jīng)糾正的問題不再在審計機關(guān)的審計報告中反映”。該規(guī)定為大力提倡和發(fā)展國有企業(yè)內(nèi)部審計提供了強有力的政策依據(jù)和內(nèi)生動力。

2018年3月，黨和國家機構(gòu)改革組建了中國共產(chǎn)黨中央審計委員會，習(xí)近平總書記任委員會主任，李克強、趙樂際任副主任，審計署審計長胡澤君任辦公室主任。習(xí)近平總書記在中央審計委員會第一次會議上發(fā)表重要講話時強調(diào)：改革審計管理體制，組建中央審計委員會，是加強黨對審計工作領(lǐng)導(dǎo)的重大舉措，要努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。

黨和國家機構(gòu)改革后，水利部在習(xí)近平總書記提出的新時代“十六字治水思路”指引下，提出了今后一段時期水利改革的總基調(diào)為“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”，其中審計監(jiān)督是強監(jiān)管的重要內(nèi)容之一。

二、逢事必審工作體系

南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局（以下簡稱中線建管局）是水利部直屬的大型國有企業(yè)，負(fù)責(zé)中線干線工程的建設(shè)和運營管理。中線建管局總部位于北京市，分別在河南南陽、河南鄭州、河北石家莊、天津、北京等5個城市設(shè)立了渠首分局、河南分局、河北分局、天津分局、北京分局，各分局下屬現(xiàn)地管理處共44個，分布于工程沿線。

為貫徹落實黨中央決策部署和水利部指示精神，中線建管局黨組遵照審計全覆蓋原則，提出了“高效干事不出事，逢事必審”的內(nèi)部審計工作原則，初步建立了逢事必審工作體系，與紀(jì)檢監(jiān)察體系、運行安全稽查體系相結(jié)合，形成了中線建管局內(nèi)部監(jiān)督的“三駕馬車”，在保障工程安全、資金安全和干部安全等方面起到了重要作用。

1.逢事必審的必要性

建立并落實逢事必審工作機制，是順應(yīng)外部監(jiān)管形勢、配合上級機關(guān)審計監(jiān)督的需要，也是防范和化解自身風(fēng)險、維護本單位事業(yè)發(fā)展環(huán)境的需要。

南水北調(diào)中線干線工程于2003年年底開工建設(shè)，2014年年底全線通水，目前尚未開展竣工驗收，工程建設(shè)收口與通水運行并行，中線建管局的主要任務(wù)從工程建設(shè)管理轉(zhuǎn)向通水運行管理，正處于運行管理提檔升級、事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的重要時期。由于工程運行需要和運行管理模式原因，中線建管局面臨著巨大的資金管控風(fēng)險和廉政建設(shè)風(fēng)險：一是資金使用量大，年度收支預(yù)算總額上百億元；二是資金使用分散，工程維修養(yǎng)護主要由各分局及其下屬現(xiàn)地管理處和有關(guān)子公司負(fù)責(zé)組織實施，涉及5個分局、44個現(xiàn)地管理處、3個子公司；三是資金往來單位眾多，由于實行管養(yǎng)分離模式，引入社會專業(yè)隊伍實施工程運行維護，簽訂了大量運行維護合同，僅2018年一年就簽訂合同上千個。

2.逢事必審的工作原則

逢事必審是對國有企業(yè)審計全覆蓋原則的具體落實，結(jié)合中線建管局事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀對內(nèi)部審計的實際需求，主要有兩方面內(nèi)涵：一是從審計廣度看，資金流到哪里，審計就要跟進到哪里，各單位所有經(jīng)濟活動及其各流程環(huán)節(jié)都要進行審計；二是從審計深度看，資金使用的合法性、合規(guī)性要審計，資金使用的必要性、合理性和經(jīng)濟效益性也要審計。

內(nèi)部審計始終要服務(wù)于本單位事業(yè)發(fā)展需要，以審計的方式查找問題、督促整改、警示提醒，目的在于防控風(fēng)險、規(guī)范管理、提升效益，引導(dǎo)和鼓勵干部職工干事創(chuàng)業(yè)、擔(dān)當(dāng)作為、清正廉潔。為此，逢事必審應(yīng)把握好五方面原則：一是依法依規(guī)審計，堅持用事實和數(shù)據(jù)說話，注重與審計對象和相關(guān)方面充分溝通，做到客觀公正、嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致、以理服人，使審計結(jié)果經(jīng)得起檢驗；二是要正確對待審計發(fā)現(xiàn)的問題，重在整改，采取包括考核在內(nèi)的恰當(dāng)措施引導(dǎo)被審計單位積極暴露問題，化解風(fēng)險；三是既要全覆蓋也要突出重點，緊緊圍繞中心工作，集中力量對重大風(fēng)險點、重要事項、關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行審計；四是既要嚴(yán)審嚴(yán)查也要發(fā)揮建設(shè)性作用，審計過程中圍繞解決問題、改進管理多提建設(shè)性意見和建議，協(xié)同業(yè)務(wù)主管部門深入分析問題背后的深層次原因，做到舉一反三、持續(xù)提高管理水平；五要嚴(yán)肅問責(zé)，在審慎區(qū)分無意過失與明知故犯、工作失誤與失職瀆職、探索實踐與以權(quán)謀私的同時，對惡意違規(guī)、貪污腐敗、失職瀆職等行為嚴(yán)肅處理，視情況移交紀(jì)檢監(jiān)察部門和司法機關(guān)。

3.逢事必審的主要內(nèi)容

目前中線建管局的營業(yè)收入來源單一，主要為水費收入；營業(yè)支出項目主要包括原水費、工程維修養(yǎng)護費、管理性支出 （含制造費和管理費）、財務(wù)費用、固定資產(chǎn)折舊、稅金及附加、資產(chǎn)購置等。內(nèi)部審計需重點關(guān)注以下方面。一要持續(xù)盯緊運行維護資金的使用。工程維修養(yǎng)護資金量大、風(fēng)險點多，對運行維護項目進行全面審計很必要也很迫切。要從資金使用的合法性、合規(guī)性，項目實施的合理性、效益性等方面進行全方位審計，促進各單位規(guī)范有序、安全高效使用好運維資金。二要持續(xù)關(guān)注管理費用的開支。管理費用相比運維資金，盡管金額不大，但性質(zhì)敏感，特別是“三公”經(jīng)費與中央八項規(guī)定精神落實情況密切相關(guān)，不能“踩紅線、碰雷區(qū)”，要通過專項審計，切實規(guī)范費用開支行為，降低風(fēng)險。三要持續(xù)加強直屬單位負(fù)責(zé)人權(quán)力運行的監(jiān)督。通過經(jīng)濟責(zé)任審計，持續(xù)加強各分局、各直屬公司主要負(fù)責(zé)人在政策落實、重大決策、履職用權(quán)、廉潔自律等方面的監(jiān)督制約，促進領(lǐng)導(dǎo)干部遵紀(jì)守法，依法作為、主動作為、有效作為。

4.逢事必審的力量依托

逢事必審涉及面廣、工作量大，應(yīng)盡可能整合利用各方資源，有效形成審計合力。結(jié)合現(xiàn)階段工作實際，內(nèi)部審計力量主要依靠三方面：一是將社會中介機構(gòu)作為實施內(nèi)部審計的主要力量，通過建立審計及造價咨詢中介機構(gòu)備選庫，彌補自有審計力量的不足；二是充分利用各部門、各單位的合同管理、財務(wù)管理和工程管理人員，根據(jù)工作需要，適時抽調(diào)開展工作；三是與外部審計做好銜接，避免重復(fù)審計，外部審計已重點審計過的事項，一般不再作為內(nèi)部審計重點。

三、逢事必審實踐與探索

根據(jù)《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》，國有企業(yè)應(yīng)建立總審計師制度，設(shè)立內(nèi)部審計機構(gòu)或履行內(nèi)部審計職責(zé)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，配備必要的審計人員，依法依規(guī)獨立履行審計職責(zé)。2018年，中線建管局經(jīng)過機構(gòu)改革配備了總審計師（局黨組成員），并進一步加強了審計部門力量，圍繞 “審什么、怎么審、誰來審、發(fā)現(xiàn)問題怎么辦”，逐步探索構(gòu)建以“查、認(rèn)、罰、改、評”為核心的內(nèi)部審計工作體系。

1.查：建立項目清單，創(chuàng)新實施模式，逐步實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化審計

分類梳理審計項目清單，明確各類審計的對象、范圍、內(nèi)容、要點、頻次等，做到“全覆蓋，無死角”“有側(cè)重，抓關(guān)鍵”。創(chuàng)新審計實施模式，在開展常規(guī)專項審計、全面審計等事后審計的同時，研究探索巡視審計模式，統(tǒng)籌兼顧事前、事中、事后監(jiān)控，加強過程震懾。在依托外部審計中介機構(gòu)的同時，加強與局稽察大隊和紀(jì)檢監(jiān)察部門的協(xié)同和信息共享。結(jié)合信息化建設(shè)，梳理業(yè)務(wù)流程，逐步實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化審計。

2.認(rèn)：建立問題清單，分類分級認(rèn)定問題性質(zhì)和嚴(yán)重程度

梳理審計發(fā)現(xiàn)的常見問題，根據(jù)問題性質(zhì)分類，根據(jù)嚴(yán)重程度分級，為問題整改、責(zé)任追究、考核獎懲等提供依據(jù)。

3.罰：建立獎罰機制，實行責(zé)任追究

根據(jù)問題性質(zhì)和嚴(yán)重程度實施責(zé)任追究，視情況移交紀(jì)檢監(jiān)察部門和司法機構(gòu)。將審計結(jié)果與績效考核、薪酬發(fā)放掛鉤，妥善處理好“治病救人，改進管理”與“嚴(yán)肅追責(zé)，嚴(yán)懲貪腐”的關(guān)系，審慎區(qū)分無意過失與明知故犯、工作失誤與失職瀆職、探索實踐與以權(quán)謀私。

4.改：建立上下聯(lián)動的問題整改機制

被審計單位根據(jù)審計意見整改問題，建立分析研判工作機制，組織有關(guān)處室和人員對審計發(fā)現(xiàn)的問題進行分析研判，做到“四明確”，即：明確問題類型及原因、明確責(zé)任單位和責(zé)任人、明確整改措施和方案、明確整改工作計劃并限期整改。局屬業(yè)務(wù)主管部門按照職能分工，分專業(yè)加強指導(dǎo)和監(jiān)督，上下聯(lián)動整改問題，深入分析問題背后的深層次管理性原因，認(rèn)真審視有關(guān)管理制度和工作機制，適時修訂完善，持續(xù)改進。與此同時，在審計部門實施問題整改復(fù)查的同時，考慮引入局稽察大隊力量對問題整改工作進行監(jiān)督檢查，督促問題整改到位。

5.評：研究建立審計風(fēng)險評估模型，實行動態(tài)風(fēng)險評估和風(fēng)險等級管理

梳理審計風(fēng)險評估的關(guān)鍵要素，根據(jù)審計成果，對各現(xiàn)地管理處、分局及專項管理工作等進行風(fēng)險評估，給出風(fēng)險等級，用于指導(dǎo)確定審計重點和業(yè)務(wù)管理薄弱環(huán)節(jié)。

四、結(jié) 語

為貫徹黨中央決策部署和水利部指示精神，中線建管局黨組提出了“高效干事不出事，逢事必審”的內(nèi)部審計工作原則，是進一步加強黨和國家監(jiān)督體系的需要，是水利行業(yè)強監(jiān)管的重要內(nèi)容，也是保障南水北調(diào)中線工程安全、資金安全、干部安全的內(nèi)在需求。根據(jù)《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》，探索構(gòu)建以“查、認(rèn)、罰、改、評”為核心的內(nèi)部審計工作體系十分必要。目前該體系尚未健全，其運行效果和優(yōu)缺點尚待實踐檢驗。