南水北調(diào)中線干線工程應(yīng)急管理短板及對策研究

槐先鋒，陳曉璐，于 洋

（南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局，100038，北京）

一、工程基本情況

南水北調(diào)中線干線工程（以下簡稱“中線工程”）是我國水資源優(yōu)化配置和促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施，全長1432 km，跨越長江、淮河、黃河、海河四大流域，沿線途經(jīng)河南、河北、北京、天津4?。ㄖ陛犑校?，其中陶岔至北拒馬河段為明渠輸水，北京段為PCCP管和暗涵相結(jié)合輸水，天津干線為暗涵輸水。中線工程分三級運行管理，一級管理單位為南水北調(diào)中線建管局，二級管理單位分別為渠首分局、河南分局、河北分局、天津分局和北京分局；三級運行管理單位共45個現(xiàn)地管理處。

自2014年12月全線通水以來，工程安全平穩(wěn)運行，截至2019年9月中旬，中線工程累計輸水約240億m3，惠及沿線5300多萬人，已成為京、津、冀、豫4?。ㄖ陛犑校┑妊鼐€大中小城市的主力生活水源，某種程度上已達到無可替代的地步，并承擔(dān)著為沿線生態(tài)補水的功能。

二、突發(fā)事件風(fēng)險

中線工程的突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或可能造成中線工程供水中斷或嚴(yán)重影響中線工程正常輸水、人員傷亡、重大經(jīng)濟損失和嚴(yán)重社會危害，需采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的事件。通過風(fēng)險排查梳理評估，中線工程可能發(fā)生的突發(fā)事件主要有自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會安全事件共三大類14種。自然災(zāi)害主要包括洪澇災(zāi)害、地震災(zāi)害、冰凍災(zāi)害、臺風(fēng)等；事故災(zāi)難主要包括工程安全事故、穿跨越突發(fā)事件、水污染事件、調(diào)度事件、交通事故、火災(zāi)事故、網(wǎng)絡(luò)安全事件等；社會安全事件主要包括群體性事件、恐怖事件、社會輿情事件和涉外突發(fā)事件等。如果中線工程運行期發(fā)生較大突發(fā)事件，導(dǎo)致長時間供水中斷或大幅度減少，將會造成嚴(yán)重的社會危害和不良政治影響。

三、應(yīng)急管理短板

中線工程全線通水以來，南水北調(diào)中線建管局一直在加強應(yīng)急管理工作，建立完善了應(yīng)急預(yù)案體系和組織體系，建立了社會化應(yīng)急搶險保障隊伍，儲備了大量應(yīng)急搶險物資，每年開展各種專業(yè)應(yīng)急演練培訓(xùn)，實行24小時應(yīng)急值班，加強突發(fā)事件信息報告，成功應(yīng)對了多次洪澇災(zāi)害、冰凍災(zāi)害、工程安全事故、水質(zhì)污染事件、火災(zāi)事故、交通事故、穿跨越突發(fā)事件，積累了應(yīng)對處置突發(fā)事件的經(jīng)驗，各級管理機構(gòu)應(yīng)急處置能力得到極大提高，但與南水北調(diào)中線工程主力水源的重要戰(zhàn)略地位相比，仍存在一些短板和不足。

1.突發(fā)事件風(fēng)險意識不強

中線工程面臨三大類14種突發(fā)事件的威脅，每年均會不同程度發(fā)生一些突發(fā)事件，對工程安全運行造成了一些影響。洪澇災(zāi)害、冰凍災(zāi)害、工程安全事故、水質(zhì)污染事件這四類突發(fā)事件，各級管理人員一般較為重視，但部分現(xiàn)地管理處經(jīng)歷此類事件少，存在風(fēng)險意識不強、應(yīng)對工作經(jīng)驗不足問題。地震災(zāi)害、調(diào)度事件、火災(zāi)事故、交通事故、穿跨越突發(fā)事件、網(wǎng)絡(luò)安全事件、社會輿情事件、群體事件等突發(fā)事件全線通水以來發(fā)生較少，尤其是恐怖襲擊事件從未發(fā)生，各級管理人員對上述突發(fā)事件風(fēng)險意識不足，思想較為麻痹。目前多數(shù)管理人員對應(yīng)急預(yù)案接觸較少，也很難意識到自身應(yīng)急管理責(zé)任。二、三級管理機構(gòu)沒有專門設(shè)置應(yīng)急部門或配備專職人員，應(yīng)急管理人員多為兼職人員，缺乏專業(yè)素養(yǎng)，風(fēng)險意識差，應(yīng)急知識和經(jīng)驗少，對應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容不熟悉，對所管工程的風(fēng)險狀況不清楚。人員思想認識不到位，相應(yīng)的應(yīng)急搶險措施難以落實或落實不到位，一旦發(fā)生突發(fā)情況難以有效應(yīng)對。

2.部分應(yīng)急預(yù)案針對性、可操作性不強

南水北調(diào)中線干線工程應(yīng)急預(yù)案體系由中線建管局層級預(yù)案、二級運行管理單位層級預(yù)案和三級運行管理單位層級預(yù)案及現(xiàn)場處置方案組成。中線建管局層級應(yīng)急預(yù)案包括1個綜合應(yīng)急預(yù)案和15個專項應(yīng)急預(yù)案。二級管理機構(gòu)預(yù)案一般包括綜合預(yù)案、防汛預(yù)案和水污染事件應(yīng)急預(yù)案。三級管理單位預(yù)案一般包括防汛預(yù)案、水污染事件應(yīng)急預(yù)案和突發(fā)事件現(xiàn)場處置方案。此外，針對特殊情況可增加專項應(yīng)急預(yù)案和現(xiàn)場處置方案。中線工程突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系見圖1。

目前應(yīng)急預(yù)案存在的主要問題是預(yù)案針對性、實用性和可操作性不強，尤其是二、三級管理機構(gòu)的預(yù)案。預(yù)案一般由一人編寫，各級機構(gòu)未成立專門的預(yù)案編制工作小組，有時多為照搬照抄，內(nèi)部沒有充分討論預(yù)案內(nèi)容，不同專業(yè)預(yù)案之間存在沖突，突發(fā)事件分級標(biāo)準(zhǔn)不協(xié)調(diào)，與上級預(yù)案、外部預(yù)案銜接不到位，應(yīng)急預(yù)案評審流于形式。預(yù)案未結(jié)合所管工程實際編寫，突發(fā)事件風(fēng)險分析不夠具體，應(yīng)急資源調(diào)查落實不到位，應(yīng)急處置措施內(nèi)容少、簡單、不具體，有時還與實際脫節(jié)，突發(fā)事件發(fā)生后很難對實際搶險起到指導(dǎo)作用。

3.應(yīng)急搶險隊伍能力素質(zhì)不滿足要求

中線建管局通過招標(biāo)形式在全線共建立了8支應(yīng)急搶險保障隊伍，汛期和冰期等特殊時段安排一定數(shù)量的人員和設(shè)備在現(xiàn)場24小時駐守。此外，土建維護施工單位作為管理處層面先期處置隊伍，必要時可參與搶險。目前這種社會化委托方式建立的應(yīng)急搶險保障隊伍存在不穩(wěn)定、人員流動性大等問題，搶險經(jīng)驗得不到積累。一般發(fā)生險情后，往往是臨時組織人員搶險，存在人員責(zé)任心不強、年齡偏大、體力差，技術(shù)工種少，配備的應(yīng)急搶險設(shè)備陳舊、工況不穩(wěn)定等問題。二、三級管理機構(gòu)對應(yīng)急搶險隊伍管理不到位，存在“以簽代管”現(xiàn)象。

圖1 中線工程突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系圖

4.應(yīng)急搶險物資設(shè)備裝備有待提高

中線工程儲備的應(yīng)急搶險物資包括塊石、砂礫石反濾料、四面體、編織袋、吸水膨脹袋、復(fù)合土工膜、土工布、彩條布、鉛絲籠、木樁、裝配式圍井等。儲備的搶險設(shè)備工器具包括應(yīng)急搶險車、移動餐車、應(yīng)急電源車、移動照明燈塔、移動式發(fā)電機、水泵、升降平臺、叉車、手動翻斗車、高壓水槍、對講機、鐵鍬、救生衣、拋繩器、橡皮艇、沖鋒舟等。現(xiàn)有儲備物資中常規(guī)傳統(tǒng)物資儲備得比較多、品種結(jié)構(gòu)單一，現(xiàn)代化高科技含量的防汛物資和搶險設(shè)備比較少。各分局和管理處物資采購儲備隨意性較大，分局之間、管理處之間儲備物資種類數(shù)量不平衡，部分物資儲備數(shù)量不夠，有些儲備的物資設(shè)備則由于未與工程可能發(fā)生的險情相結(jié)合導(dǎo)致不適用，有些物資市場供應(yīng)較為充足但存儲較多，未充分利用號料形式代儲物資。各現(xiàn)地管理處倉庫仍沿用傳統(tǒng)物資管理模式，均停留在臺賬管理層面，存在物資設(shè)備數(shù)量經(jīng)常統(tǒng)計不準(zhǔn)、賬卡物不相符現(xiàn)象，出入庫記錄不全，缺乏現(xiàn)代化管理手段。

5.應(yīng)急演練效果有待加強

二級管理機構(gòu)每年均要組織開展各專業(yè)突發(fā)事件應(yīng)急演練，演練分為實戰(zhàn)演練和桌面推演，有時聯(lián)合地方政府一起開展防汛演練和水質(zhì)應(yīng)急處置演練。目前演練沒有系統(tǒng)規(guī)劃統(tǒng)籌，每年部分演練科目大同小異。有些應(yīng)急演練未結(jié)合可能發(fā)生的風(fēng)險，實戰(zhàn)性不強，存在走形式現(xiàn)象，不愿意暴露問題和薄弱環(huán)節(jié)，演練結(jié)束后未認真總結(jié)，沒有達到檢驗應(yīng)急預(yù)案可行性、磨合聯(lián)動機制有效性、鍛煉隊伍能力、完善搶險準(zhǔn)備、增強風(fēng)險意識、提高突發(fā)事件處置能力的目的。

6.應(yīng)急響應(yīng)處置能力有待加強

突發(fā)事件發(fā)生后，第一時間上報，第一時間響應(yīng)和調(diào)動資源快速處置，做到早發(fā)現(xiàn)、早處置，在黃金時間內(nèi)將險情控制住是應(yīng)急搶險救援首要目標(biāo)。從中線工程近幾年發(fā)生的幾起較大突發(fā)事件應(yīng)急處置情況分析，一是突發(fā)事件信息有時不能及時準(zhǔn)確上報，剛開始時對險情的分析判斷不準(zhǔn)；二是發(fā)生險情后，各級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注較高，現(xiàn)場隊伍龐雜，不同程度存在多頭指揮狀況，造成了到場人員、車輛、裝備的一定浪費；三是現(xiàn)場搶險未形成規(guī)范的工作體系，隨意性較強；四是未充分發(fā)揮專家作用，現(xiàn)有應(yīng)急處置方案措施不全；五是現(xiàn)場搶險方案決策信息未及時傳遞到搶險人員中，不利于迅速執(zhí)行落實。

7.其他方面

中線工程從補充水源變?yōu)橹髁λ春?，無法停水檢修，工程的功能定位發(fā)生了根本變化。中線工程是一根“直腸子”，缺少調(diào)蓄水庫，導(dǎo)致工程運行風(fēng)險極大。中線工程目前在應(yīng)急聯(lián)動機制方面，防汛聯(lián)動機制運行較為順暢。2018年國務(wù)院機構(gòu)改革以后，應(yīng)急搶險體制機制發(fā)生了較大變化，沿線省市政府成立了應(yīng)急廳（局），中線工程亟須與沿線省市政府有關(guān)部門建立有關(guān)應(yīng)急聯(lián)動機制。

四、應(yīng)急管理對策

1.樹立正確的應(yīng)急管理理念

南水北調(diào)中線工程屬國家重要戰(zhàn)略基礎(chǔ)設(shè)施，面臨各類突發(fā)事件風(fēng)險較大，應(yīng)高度重視應(yīng)急管理工作。

一是要堅持以防為主、防抗救相結(jié)合，從注重事后應(yīng)急搶險處置向注重事前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對單一突發(fā)事件向綜合應(yīng)對多個突發(fā)事件轉(zhuǎn)變，從減少事件損失向減輕事件風(fēng)險轉(zhuǎn)變。只有以防為主，常備不懈，才能立于不敗之地。能采取措施從根本上消除風(fēng)險隱患的，必須及時消除隱患。

二是立足自我，全力搶險救援，各級管理機構(gòu)設(shè)置應(yīng)急組織機構(gòu)或配備專職應(yīng)急管理人員，建立應(yīng)急搶險隊伍，儲備應(yīng)急搶險物資設(shè)備，做好各項突發(fā)事件應(yīng)對工作。對各級管理人員加強應(yīng)急管理知識培訓(xùn)，提高思想認識，增強風(fēng)險意識，熟悉工程情況、突發(fā)事件風(fēng)險隱患、應(yīng)急處置措施，提高應(yīng)急處置能力。

三是充分依靠地方政府，堅持屬地為主原則，與地方政府建立健全應(yīng)急聯(lián)動協(xié)調(diào)機制。重特大突發(fā)事件應(yīng)急搶險涉及各方面，只有地方政府負責(zé)人才能夠有效動員組織當(dāng)?shù)厝鐣α繉嵤岆U救援任務(wù)。因此南水北調(diào)中線各級運行管理機構(gòu)要與沿線地方政府應(yīng)急管理、防汛、氣象、地震、生態(tài)環(huán)境、公安、交通等部門建立密切聯(lián)系機制，將南水北調(diào)中線工程納入地方政府保障范圍內(nèi)，在應(yīng)急搶險隊伍、物資設(shè)備方面得到重點保障，共享信息，發(fā)生突發(fā)事件后及時報告并得到支援。

2.建立完善可行的應(yīng)急預(yù)案體系

結(jié)合工程實際情況，定期對預(yù)案進行評估完善，做好資料收集、風(fēng)險評估和應(yīng)急資源調(diào)查，重點將應(yīng)急組織機構(gòu)職責(zé)、風(fēng)險分析、應(yīng)急處置措施、應(yīng)急隊伍、應(yīng)急物資、搶險設(shè)備等方面細化明確，研究總結(jié)同類工程險情應(yīng)急處置技術(shù)方案，形成典型案例庫，制定應(yīng)急處置手冊，持續(xù)提高預(yù)案質(zhì)量，保證針對性和可操作性；加強對二級運行管理機構(gòu)和三級運行管理機構(gòu)應(yīng)急預(yù)案的監(jiān)督指導(dǎo)和評審。

3.建立多層次搶險保障隊伍體系

建立完善中線工程應(yīng)急搶險隊伍體系，形成多層次專兼結(jié)合綜合隊伍保障體系，保證發(fā)生險情時拉得出、搶得住。一是加快自有應(yīng)急搶險隊伍建設(shè)，培養(yǎng)應(yīng)急搶險指戰(zhàn)員，旨在應(yīng)急搶險時能起到現(xiàn)場指揮和技術(shù)參謀作用，培養(yǎng)特殊專用應(yīng)急搶險設(shè)備技能操作手；二是對現(xiàn)有社會化委托的8支應(yīng)急搶險隊伍加強監(jiān)督管理，細化合同條款內(nèi)容，加強考核監(jiān)督檢查，采取突擊調(diào)動拉練等形式檢驗隊伍的能力，保證關(guān)鍵時刻能沖得上；三是充分依靠地方政府應(yīng)急搶險隊伍力量，建立協(xié)調(diào)機制，加強溝通聯(lián)系，通過聯(lián)合演練等方式磨合機制，確保關(guān)鍵時刻能得到保障；四是用好土建日常維護隊伍及工程沿線村鎮(zhèn)周邊勞務(wù)隊伍，加強日常聯(lián)系，可作為應(yīng)急搶險隊伍的有效補充。

4.構(gòu)建多途徑物資儲備機制

現(xiàn)代突發(fā)事件應(yīng)急搶險不再是人海戰(zhàn)術(shù)，要用機械化搶險設(shè)備和高技術(shù)含量的應(yīng)急搶險物資。針對中線工程不停水實際和可能發(fā)生的險情特點，一是探索企業(yè)自儲、社會號料儲備、政府儲備相結(jié)合的方式，完善儲備物資種類、數(shù)量；二是研究制定中線工程應(yīng)急搶險物資儲備定額，采購儲備適合中線工程實際的應(yīng)急搶險物資和工器具，保證應(yīng)急搶險物資儲備制度化；三是抓緊研發(fā)水下隱患探測設(shè)備、空中巡查、應(yīng)急救生和多功能專用應(yīng)急搶險設(shè)備裝備，大幅度提高搶險作業(yè)效率；四是加強搶險施工新技術(shù)、新材料、新工藝的研究應(yīng)用，組織開展填方渠段決口和渠道邊坡大面積滑塌、渠堤管涌集中滲漏、深挖方渠段大面積滑塌堰塞湖等重大險情的搶險技術(shù)研究。

5.推行標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急演練培訓(xùn)

編制突發(fā)事件應(yīng)急演練指南和應(yīng)急搶險隊伍日常訓(xùn)練指南，規(guī)范應(yīng)急演練和搶險技能訓(xùn)練，提高應(yīng)急處置規(guī)范化水平。預(yù)案修訂完善后，每年要突出實戰(zhàn)開展常態(tài)化應(yīng)急演練，各二級運行管理機構(gòu)對每個專業(yè)都要組織開展演練，事前制定演練計劃和演練方案，事中要嚴(yán)肅認真開展演練，事后要認真總結(jié)，分析不足，查找問題，完善預(yù)案和搶險準(zhǔn)備。

6.提高應(yīng)急管理信息化水平

依靠科技信息化提高中線工程應(yīng)急處置能力，利用GIS技術(shù)、現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、計算機技術(shù)、多媒體技術(shù)、通信技術(shù)等開發(fā)中線工程應(yīng)急指揮系統(tǒng)，可以查詢工程基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、應(yīng)急

隊伍、物資設(shè)備、應(yīng)急預(yù)案、典型險情處置案例庫，實現(xiàn)監(jiān)測預(yù)警、突發(fā)事件信息報告、應(yīng)急會商、現(xiàn)場搶險管理等功能，形成標(biāo)準(zhǔn)化搶險作業(yè)管理模式，涵蓋突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急處置、事后恢復(fù)等全過程。