工業(yè)用地用途變更的類型及管控研究

胡衛(wèi)軍

摘要：當(dāng)前我國(guó)許多城市由于城市更新的需要以及某些企業(yè)追求經(jīng)濟(jì)利益擅自變更工業(yè)用地等原因，許多工業(yè)用地變更為商住用地及其他性質(zhì)用地。許多城市也開(kāi)始采取如劃定工業(yè)區(qū)塊線等措施來(lái)保護(hù)工業(yè)用地。要切實(shí)保護(hù)好工業(yè)用地，從變更源頭進(jìn)行管控也許會(huì)事半功倍。文章根據(jù)搜集的20條有關(guān)工業(yè)用地用途變更的案例信息，利用csQCA方法嘗試對(duì)工業(yè)用地用途變更進(jìn)行組態(tài)構(gòu)型分析，歸納和總結(jié)出工業(yè)用地用途變更的4種情形并提供相應(yīng)的管控建議。

關(guān)鍵詞：工業(yè)用地；csQCA；土地用途變更

工業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，長(zhǎng)久以來(lái)一直促進(jìn)著經(jīng)濟(jì)的高速穩(wěn)定增長(zhǎng)。工業(yè)尤其是先進(jìn)制造業(yè)的發(fā)展需要空間規(guī)模的支撐。但是現(xiàn)如今在很多方面，我國(guó)城市的工業(yè)用地存在許多問(wèn)題，具體表現(xiàn)在：第一，在經(jīng)濟(jì)利益方面，巨大的二、三產(chǎn)業(yè)地均產(chǎn)出水平落差加上經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下傳統(tǒng)制造業(yè)企業(yè)生產(chǎn)模式已經(jīng)難以為繼，以沿海發(fā)達(dá)城市為主的許多城市已經(jīng)逐步從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向成消費(fèi)驅(qū)動(dòng)，工業(yè)性質(zhì)用地往往成為被“入侵”的對(duì)象；第二，在地方政府訴求方面，地方政府故意壓低工業(yè)地價(jià)吸引高產(chǎn)值、高收益項(xiàng)目的行為，以及通過(guò)布局優(yōu)化等政府主導(dǎo)性的更新行為，給企業(yè)提質(zhì)增效以提高政府的財(cái)政收入等一系列盛行的土地財(cái)政行為，政府和開(kāi)發(fā)商逐漸形成了以追求經(jīng)濟(jì)效益為核心的增長(zhǎng)聯(lián)盟；又如城市發(fā)展前期城市規(guī)劃者前瞻性不足，城市規(guī)劃體系缺乏對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)的關(guān)注，產(chǎn)業(yè)區(qū)用地多以單一功能為主導(dǎo)，隨著城市發(fā)展也逐漸不能滿足現(xiàn)實(shí)需求，這些行為埋下了日后發(fā)生工業(yè)用地用途發(fā)生變更的“種子”；第三，在國(guó)家訴求方面，時(shí)下開(kāi)展的國(guó)土空間規(guī)劃編制工作，在劃定城市開(kāi)發(fā)邊界并鎖定建設(shè)用地總量的情況下，生態(tài)用地保護(hù)、居住用地比例提高、高端金融等服務(wù)業(yè)用地供給，這些通常也是通過(guò)擠壓工業(yè)用地空間來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

工業(yè)用地用途變更問(wèn)題歸納起來(lái)主要為以下兩種：一種是隸屬于工業(yè)用地更新過(guò)程中的問(wèn)題，即在政府的主導(dǎo)下變更或部分變更工業(yè)地塊性質(zhì)，以符合城市未來(lái)發(fā)展的要求。這類涉及的變更是城市發(fā)展階段的產(chǎn)物，也是城市功能完善的要求，因而需要進(jìn)行合理引導(dǎo)；另一種是企業(yè)或者用地權(quán)屬人追求一己私利私改用途，不僅破壞了工業(yè)用地布局規(guī)劃，也對(duì)土地市場(chǎng)產(chǎn)生較大的沖擊，甚至對(duì)城市工業(yè)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展帶來(lái)不利影響，需要采取嚴(yán)格管控措施。

為了應(yīng)對(duì)工業(yè)用地不斷受到“入侵”的局面，一些沿海發(fā)達(dá)城市深圳、東莞、佛山等市，率先提出了劃定工業(yè)用地保護(hù)線，鼓勵(lì)土地二次開(kāi)發(fā)等措施，對(duì)城市基本工業(yè)用地在量的方面提出明確要求以保護(hù)工業(yè)用地。但是要想發(fā)展好制造業(yè)，保證城市基本工業(yè)用地總量只是基礎(chǔ)一步，在此基礎(chǔ)上提高土地資源利用效率才是大勢(shì)所趨，也是解決資源稀缺問(wèn)題的焦點(diǎn)。目前國(guó)家迫切希望提升工業(yè)用地效率、實(shí)現(xiàn)工業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和優(yōu)化社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間格局。面對(duì)工業(yè)化前期發(fā)展中出現(xiàn)的資源利用效率低下、空間布局雜亂失序問(wèn)題，如何系統(tǒng)更新工業(yè)用地，保障工業(yè)用地的量與質(zhì)，實(shí)施優(yōu)化城市空間布局是一個(gè)迫切需要解決的難題。因此，對(duì)工業(yè)用地用途變更的模式進(jìn)行組態(tài)構(gòu)型分析在當(dāng)前保障制造業(yè)用地空間的趨勢(shì)下，顯得尤為迫切且具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，亦可以為有效推進(jìn)工業(yè)用地的系統(tǒng)更新，提高空間效率以及資源的空間優(yōu)化奠定有效的基礎(chǔ)。

造成工業(yè)用地用途發(fā)生變更的因素很多，是由多個(gè)條件變量組合產(chǎn)生的結(jié)果。定性比較分析法（QCA）在分析這種多重復(fù)雜因素存在何種排列組合及組合是如何影響事件的發(fā)生上有著明顯的優(yōu)勢(shì)。其中清晰集定性比較（csQCA）適用于處理能夠被類別化的數(shù)據(jù)，基于布爾代數(shù)的有關(guān)規(guī)定二分化處理，將條件變量以及結(jié)果變量取值轉(zhuǎn)換為0和1，將質(zhì)性內(nèi)容轉(zhuǎn)變成量化的數(shù)據(jù)，簡(jiǎn)化復(fù)雜事物的同時(shí)也保護(hù)了潛在的相關(guān)現(xiàn)象。為此本研究將采用csQCA分析技術(shù)研究工業(yè)用地用途變更類型及其前因變量的組態(tài)構(gòu)型。借助該方法明確工業(yè)用地用途變更的類型及其前因變量，進(jìn)而歸納并總結(jié)出工業(yè)用地用途變更的路徑并提出相應(yīng)的管控政策建議。

一、工業(yè)用地用途變更組態(tài)構(gòu)型的模型設(shè)計(jì)

Goldberg指出經(jīng)濟(jì)、法律以及行政因素在土地用途變更中都扮演了重要角色。他在書(shū)中解釋道土地用途不僅會(huì)受到地價(jià)以及不同用途帶來(lái)的利益差，也會(huì)受到區(qū)域的政策戰(zhàn)略的影響。劉書(shū)楷指出土地用途的變更是自然、需求、經(jīng)濟(jì)和行政法律機(jī)制合力作用產(chǎn)生的。譚峻等分析認(rèn)為工業(yè)用地用途變更的主要驅(qū)動(dòng)因子有經(jīng)濟(jì)、制度以及法律驅(qū)動(dòng)因子組成。趙建彬等分析認(rèn)為工業(yè)用地性質(zhì)發(fā)生變更的驅(qū)動(dòng)因素是由國(guó)家區(qū)域宏觀政策、工業(yè)土地價(jià)格、工業(yè)用地與城市區(qū)位關(guān)系、城市文化因素而組成的。通過(guò)文獻(xiàn)梳理以及相關(guān)專家訪談，本研究選取了區(qū)位、政府、社會(huì)文化、環(huán)境和企業(yè)5個(gè)前因變量。

二、組態(tài)變量設(shè)定

根據(jù)csQCA方法的規(guī)定，需要先對(duì)前因變量進(jìn)行二分條件的設(shè)定，如表1所示。具體地，在區(qū)位因素方面，根據(jù)地塊所在城市依據(jù)《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》所劃分的六等土地的土地范圍，處于前三等的為1，后三等賦值為0；在政府因素方面，企業(yè)變更行為是否符合當(dāng)?shù)卣某鞘邪l(fā)展戰(zhàn)略為二分賦值標(biāo)準(zhǔn)；在社會(huì)文化因素方面，判別變更是否會(huì)顯著增加周邊地區(qū)社會(huì)文化生活；在環(huán)境因素方面，判別變更是否能有效改善周邊環(huán)境質(zhì)量；在企業(yè)因素方面，判別企業(yè)是否積極配合政府的工業(yè)用地用途變更政策。在結(jié)果變量方面，本研究將工業(yè)用地用途發(fā)生的變更形式為“工改工”時(shí)賦值為1，否則賦值為0。

三、QCA結(jié)果分析

（一）樣本案例選擇

本研究從實(shí)地考察以及相應(yīng)各地國(guó)土資源網(wǎng)站共搜集到了20例工業(yè)用地用途變更的案例，并在選取案例的時(shí)候考慮了以下因素：一是時(shí)效性，考慮到工業(yè)用地用途變更與政策制度環(huán)境的關(guān)聯(lián)非常大，本文所選取的案例都是近10年發(fā)生的案例；二是典型性，這些案例在相關(guān)文獻(xiàn)或當(dāng)?shù)卣矫婀芸胤矫婢哂幸欢ǖ牡湫托裕蝗谴硇?，選取的工業(yè)用地用途變更案例都受到了廣泛的公眾輿論關(guān)注。

（二）真值表的構(gòu)建

將條件變量與結(jié)果變量二分賦值設(shè)定后，得到了區(qū)位視角、政府視角、社會(huì)視角、環(huán)境視角和企業(yè)視角5個(gè)解釋變量與是否為工改工的變更形式為結(jié)果變量的“首次合成”的條件組合，即真值表（Truth Table）作為QCA分析的基礎(chǔ)。本研究組態(tài)表分析結(jié)果顯示整個(gè)案例存在著13個(gè)組態(tài)，表明存在可以“合成”的組態(tài)類型。

（三）單變量必要性分析

首先進(jìn)行單變量必要性分析（包括其非集，～表示邏輯非），判斷各個(gè)條件變量是否為結(jié)果變量的必要條件，見(jiàn)表2。

一致性指標(biāo)反映結(jié)果對(duì)某一變量的依賴程度；覆蓋率說(shuō)明給定的條件（或條件組合）對(duì)結(jié)果出現(xiàn)的解釋程度。目前學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，當(dāng)一致性指標(biāo)值大于閾值0.9時(shí)，可將該條件變量視為結(jié)果變量的必要條件。

由表3可知，在10個(gè)條件變量中，當(dāng)結(jié)果變量設(shè)置為“工改工變更”時(shí)，達(dá)到必要條件的只有區(qū)位因素，其一致性值為1，即在結(jié)果變量中，“退二優(yōu)二”的工改工變更形式區(qū)域必須滿足區(qū)域內(nèi)的基準(zhǔn)地價(jià)水平適合于工業(yè)生產(chǎn)的條件，區(qū)域內(nèi)的基準(zhǔn)地價(jià)水平對(duì)工改工的變更形式具有顯著負(fù)作用。需要注意的是，環(huán)境因素的一致性值為0.888889，雖然未達(dá)到0.9的標(biāo)準(zhǔn)，但相比其他因素很接近這個(gè)閾值，這表明在全球日益關(guān)注環(huán)境保護(hù)以及近年來(lái)我國(guó)對(duì)世界做出“碳達(dá)峰”、“碳中和”目標(biāo)的大背景下，環(huán)境因素當(dāng)前雖然不是工業(yè)用地變更的必要條件，但也是重要影響因素，這也印證了當(dāng)前尤其在一些三四線城市以及不發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追求遠(yuǎn)甚于環(huán)保目標(biāo)這一基本情況。綜上，從單變量必要性檢測(cè)可以看出，能夠獨(dú)立觸發(fā)工業(yè)用地用途變更的主要維度是區(qū)位因素，且環(huán)境因素對(duì)工業(yè)用地用途變更的推動(dòng)也具有重要的作用。

（四）條件組合分析

將條件組態(tài)輸入QCA軟件會(huì)得到復(fù)雜、簡(jiǎn)約和中間解三種結(jié)果。由于前兩者解的局限性較大，大多數(shù)學(xué)者采用中間解進(jìn)行條件組合分析，本研究亦是，具體如表3所示。

表3分析結(jié)果表明各組態(tài)構(gòu)型的一致性檢驗(yàn)均大于0.8，說(shuō)明4個(gè)組態(tài)構(gòu)型滿足一致性條件，均為工業(yè)用地用途變更類型的充分條件，同時(shí)總體覆蓋率大于0.8，表明這些組態(tài)構(gòu)型具有較高的覆蓋率?？梢钥闯霭咐Y(jié)果與原因條件達(dá)成一致的程度較好。

（五）組態(tài)構(gòu)型分析

當(dāng)簡(jiǎn)約解與中間解同時(shí)出現(xiàn)一個(gè)變量，該變量就被認(rèn)定為核心條件，用“●”和“？籩”分別表示該條件存在與否；如果該變量?jī)H僅出現(xiàn)在中間解中，則認(rèn)定其為邊緣條件，用“●”和“？籩”表示該條件存在與否。“空白”則表示該變量的存在與否對(duì)結(jié)果的影響不大，如表4所示。

1. 組態(tài)一：～區(qū)位*政府*企業(yè)（M1）。根據(jù)表4可知，～區(qū)位*政府*企業(yè)（M1）是所有工業(yè)用地用途變更組合中覆蓋面最大的條件組合方式，其覆蓋率為0.555556，說(shuō)明這是工業(yè)用地用途發(fā)生變更的關(guān)鍵性組合形式。本組態(tài)構(gòu)型的核心條件是區(qū)位基準(zhǔn)地價(jià)水平較高，政府以及企業(yè)都有較強(qiáng)的意愿做出用地變更，政府主導(dǎo)企業(yè)搬遷至城市邊緣地區(qū)，原有地塊變更為其他性質(zhì)用地，不僅能顯著降低用地企業(yè)的投入成本，變更后也能使該地塊的經(jīng)濟(jì)效益最大化，提高了政府的稅收，達(dá)到雙贏的結(jié)局。其突出特點(diǎn)是隨著城市的不斷發(fā)展，原處于城市中心地塊的工業(yè)用地已阻礙了城市的發(fā)展，其高昂的地價(jià)不適合于工業(yè)發(fā)展，同時(shí)隨著周邊商業(yè)及住宅的密集化，會(huì)產(chǎn)生對(duì)內(nèi)交通壓力增大、對(duì)外交通不暢的情況，周邊工業(yè)用地的存在也會(huì)使得周邊居民的居住品質(zhì)逐漸下降。這類型的變更主要形式為“退二進(jìn)三”，相對(duì)于周圍住宅地產(chǎn)、商業(yè)地產(chǎn)更高的前期投入與更長(zhǎng)的回報(bào)周期，變更行為會(huì)讓政府以及企業(yè)都能從中獲利。如珠海城市更新富華里CBD項(xiàng)目，按照規(guī)劃，該片區(qū)內(nèi)原工業(yè)項(xiàng)目將逐步向西部城區(qū)產(chǎn)業(yè)園搬遷，原址用地向商業(yè)、辦公等功能轉(zhuǎn)化，發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。

2. 組態(tài)二：～區(qū)位*政府*社會(huì)文化（M2）。本組態(tài)的核心條件是會(huì)對(duì)周邊地區(qū)社會(huì)文化生活帶來(lái)持續(xù)性影響，覆蓋率為0.333。每一個(gè)城市都擁有屬于其獨(dú)特的文化內(nèi)涵，深刻影響著生存其中的居民，同時(shí)城市文化因素也會(huì)加快工業(yè)用地用途變更的過(guò)程。工業(yè)用地用途變更反之也能提升城市文化并擴(kuò)大城市影響力，兩者相輔相成。某些地塊由于歷史文化因素或者為改善周邊居民的生活，將工業(yè)地塊變更為社會(huì)公益性文化用地或者道路等，這種類型的變更對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追求較小，是屬于政府精神文明的建設(shè)工程。如近些年各地涌現(xiàn)的工業(yè)創(chuàng)意園等。與組態(tài)一類似，組態(tài)二的主要變更原因還是區(qū)位的因素，由于城市經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展原地塊已不再適宜進(jìn)行工業(yè)生產(chǎn)，迫切需要變更以實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)社會(huì)文化效益的最大化。

3. 組態(tài)三：區(qū)位*政府*～社會(huì)文化*企業(yè)（M3）與組態(tài)四：區(qū)位*政府*環(huán)境。這部分包含著兩個(gè)具體的組態(tài)構(gòu)型，并且都包含著區(qū)位基準(zhǔn)地價(jià)較低、符合政府的城市發(fā)展戰(zhàn)略以及改善環(huán)境目標(biāo)要求三個(gè)變量，約簡(jiǎn)合并后，總覆蓋率為0.555，特點(diǎn)是區(qū)位地價(jià)水平較低，適合工業(yè)生產(chǎn)，尤其以一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地為主，但特點(diǎn)是效率低，工業(yè)用地多且分布較散，而且多與農(nóng)用地以及宅基地交錯(cuò)分布。出于城市轉(zhuǎn)型以及環(huán)保目標(biāo)的要求，將原有的一些污染較重的產(chǎn)業(yè)逐漸淘汰，原地或易地建造工業(yè)園，使相關(guān)產(chǎn)業(yè)集約化，同時(shí)變更為研發(fā)等環(huán)保新型工業(yè)用地。如蘇州黃橋?qū)⒃形廴镜碾婂儺a(chǎn)業(yè)園淘汰，規(guī)劃建設(shè)了智能制造服務(wù)產(chǎn)業(yè)園，重點(diǎn)引進(jìn)智能裝備、新能源、半導(dǎo)體等環(huán)境友好型、創(chuàng)新型項(xiàng)目。

四、結(jié)論與建議

本研究從組態(tài)視角嘗試分析影響工業(yè)用地用途變更類型的重要前因及其相關(guān)的組態(tài)構(gòu)型，并將這幾種組態(tài)分別命名為政府主導(dǎo)型城市核心區(qū)工業(yè)用地變更（M1）、政府主導(dǎo)型工業(yè)用地社會(huì)文化目標(biāo)性變更（M2）、政府主導(dǎo)型非核心區(qū)城市轉(zhuǎn)型目標(biāo)性變更（M3+M4）三種。這三種合法性變更與企業(yè)擅自變更工業(yè)用地用途的違法性變更共同構(gòu)成工業(yè)用地用途變更的4種情形。

第一，對(duì)于M1、M2型的工業(yè)用地變更，是屬于城市發(fā)展階段的合理變更，且通常情況下用地的性質(zhì)發(fā)生了改變，變更后所在地塊的相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)文化效益都得到顯著的提高，因而要有效合理地引導(dǎo)變更。政府部門(mén)要通過(guò)土地置換、易地搬遷等方法保證原有工業(yè)用地的土地量基本不變。同時(shí)，對(duì)變更后的企業(yè)在土地利用效率方面也要提出更高標(biāo)準(zhǔn)的要求。

第二，對(duì)于M3+M4型的工業(yè)用地變更，是對(duì)以往粗放型土地投入以及環(huán)境污染比較大的項(xiàng)目進(jìn)行的變更，通常發(fā)生在發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及原有的工業(yè)園區(qū)。根據(jù)是否符合城市轉(zhuǎn)型目標(biāo)合理引導(dǎo)變更，否則堅(jiān)決實(shí)行清退，并對(duì)變更后的環(huán)境效益、土地利用效率顯著提高的企業(yè)提供嘉獎(jiǎng)。

第三，對(duì)擅自改變工業(yè)用地性質(zhì)的企業(yè)，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)管，完善相關(guān)法律法規(guī)，加大擅自改變的違法成本，責(zé)令其恢復(fù)土地的工業(yè)用地性質(zhì)。

根據(jù)上述結(jié)論，政府部門(mén)對(duì)工業(yè)用地性質(zhì)的變化起到至關(guān)重要的作用。決定工業(yè)用地變更與否的決策者要具有全局意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)工業(yè)用地用途變更的監(jiān)管，合理引導(dǎo)符合城市發(fā)展目標(biāo)的工業(yè)用地的系統(tǒng)更新，對(duì)違背城市發(fā)展目標(biāo)的變更以及擅自變更的行為要堅(jiān)決予以處罰。同時(shí)也要對(duì)變更后的企業(yè)提出更高的要求，提供更好的政策支持，為工業(yè)用地注入新的活力，保障工業(yè)用地的基本量與效率。面對(duì)全球產(chǎn)業(yè)進(jìn)入深度調(diào)整時(shí)期應(yīng)借鑒和吸取國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，避免走許多發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)用地用途變更泛濫導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)空心化的老路，為把我國(guó)建設(shè)成為一流的制造業(yè)強(qiáng)國(guó)守住最基礎(chǔ)的工業(yè)用地“紅線”。

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（作者單位：蘇州科技大學(xué)）