基于PDCA視角的工業(yè)用地管理

劉慈 王雪詠 姚杰

（1.錦州市自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧錦州 121010；2.遼寧中地測(cè)繪有限公司，遼寧錦州 121004； 3.遼寧天力渤海房地產(chǎn)土地資產(chǎn)評(píng)估有限公司，遼寧錦州 121001）

工業(yè)用地是工業(yè)基礎(chǔ)生產(chǎn)資料，一定空間下的工業(yè)用地經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率是其所在空間的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、政策與生態(tài)等多重屬性動(dòng)態(tài)耦合的結(jié)果[1]。2000年至2011年，工業(yè)用地對(duì)中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的平均貢獻(xiàn)率為9.28%，東北地區(qū)為18.69%，工業(yè)用地對(duì)工業(yè)經(jīng)濟(jì)有顯著的貢獻(xiàn)，工業(yè)用地作為對(duì)工業(yè)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的手段是有效的[2]。

工業(yè)用地對(duì)工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要影響及對(duì)工業(yè)經(jīng)濟(jì)調(diào)控的有效性，突出了工業(yè)用地管理的重要性，而我國(guó)工業(yè)用地低價(jià)格和低效利用現(xiàn)象的長(zhǎng)期存在，說(shuō)明工業(yè)用地管理水平有進(jìn)一步提高的空間。

一、工業(yè)用地低地價(jià)和低效利用

2000年至2015年，全國(guó)居住用地和商業(yè)用地價(jià)格年平均漲幅分別為10.31%和8.34%，工業(yè)用地漲幅僅為3.8%;截至2013年工業(yè)用地實(shí)際容積率僅為0.3~0.6[3]。官員晉升機(jī)制和財(cái)政壓力與土地制度相結(jié)合催生的地價(jià)引資競(jìng)爭(zhēng)[4]，工業(yè)企業(yè)區(qū)位流動(dòng)性較高[5]， 市場(chǎng)化不夠[6]都是造成工業(yè)用地價(jià)格過(guò)低的主要原因。工業(yè)用地出讓價(jià)格偏低影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)[7]，刺激工業(yè)用地需降低土地利用率[8]。誘發(fā)土地閑置，高污染、高耗能用地，工業(yè)用地（工業(yè)園區(qū)）無(wú)需擴(kuò)張，工業(yè)用地規(guī)劃不合理等問(wèn)題[9]。造成了工業(yè)用地供給面積的變動(dòng)對(duì)工業(yè)轉(zhuǎn)型的影響顯著小于工業(yè)轉(zhuǎn)型對(duì)工業(yè)用地面積的影響[10]。

工業(yè)用地低地價(jià)和低效利用問(wèn)題交織在一起，互為因果，如何在現(xiàn)有體制下尋找到中短期內(nèi)行之有效的工業(yè)用地管理改進(jìn)辦法顯得尤為重要。

二、PDCA在工業(yè)用地管理中的應(yīng)用

1.工業(yè)用地管理體系引入PDCA的必要性

通過(guò)對(duì)“雙低”現(xiàn)象造成負(fù)面影響分析發(fā)現(xiàn)，負(fù)面影響大都是在土地出讓后凸顯現(xiàn)出來(lái)，如工業(yè)用地閑置、囤積、低效利用等，說(shuō)明工業(yè)用地出讓的后續(xù)管理存在缺失，閉環(huán)管理不到位。而PDCA（策劃-實(shí)施-檢查-處置）循環(huán)過(guò)程管理思想，能夠?qū)Σ煌暾墓芾眢w系進(jìn)行重建，以達(dá)到閉環(huán)管理的目的。

2.PDCA在工業(yè)用地管理中的優(yōu)勢(shì)

該管理體系是一個(gè)基于全面質(zhì)量管理的成熟系統(tǒng)，有著完整的理論體系在多領(lǐng)域應(yīng)用廣泛，其循環(huán)管理思想有利于解決工業(yè)用地“重出讓輕后續(xù)管理”的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)工業(yè)用地系統(tǒng)化、科學(xué)化的全壽命管理，提升工業(yè)用地的節(jié)約集約利用水平，促進(jìn)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。在運(yùn)用PDCA基本方法管理工業(yè)用地時(shí)，應(yīng)注意這種通用的管理方法與工業(yè)用地管理實(shí)際相結(jié)合，形成一套以PDCA為基礎(chǔ)的工業(yè)用地管理體系。

PDCA循環(huán)管理源于企業(yè)經(jīng)營(yíng)，GB/T19000-2016中把PDCA循環(huán)描述為：策劃（Plan），根據(jù)顧客的要求和組織的方針，建立體系的目標(biāo)及其過(guò)程，確定實(shí)現(xiàn)結(jié)果所需的資源，并識(shí)別和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)遇；實(shí)施（Do），執(zhí)行所做的策劃；檢查（Check），根據(jù)方針、目標(biāo)、要求和所策劃的活動(dòng)，對(duì)過(guò)程以及形成的產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行監(jiān)視和測(cè)量（適用時(shí)），并報(bào)告結(jié)果；處置（Act），必要時(shí)，采取措施提高績(jī)效?？筛爬椴邉潱≒）→執(zhí)行策劃（D）→對(duì)策劃和執(zhí)行情進(jìn)行檢查并得出結(jié)果（C）→根據(jù)結(jié)果制定改進(jìn)方案（A）→制定新策劃（P）。

3.PDCA在工業(yè)用地管理中的應(yīng)用

（1）工業(yè)用地管理策劃（P）

工業(yè)用地管理策劃的主要工作為工業(yè)用地管理計(jì)劃體系編制，由國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃中的有關(guān)工業(yè)用地部分組成。

編制計(jì)劃總體原則：在綜合考慮國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保護(hù)耕地、嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，節(jié)約集約利用土地，生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地統(tǒng)籌安排，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，保障土地可持續(xù)利用，優(yōu)化國(guó)土空間結(jié)構(gòu)布局等原則的基礎(chǔ)上編制。

編制方法：國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃與國(guó)土空間規(guī)劃融合，在充分考慮生態(tài)環(huán)境和耕地保護(hù)的基礎(chǔ)上合理編制工業(yè)用地計(jì)劃。工業(yè)用地管理的目的之一是作為政策工具為工業(yè)發(fā)展服務(wù)，地方政府應(yīng)根據(jù)本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、比較優(yōu)勢(shì)、資源稟賦等條件，明確工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，深挖自身發(fā)展優(yōu)勢(shì)，切合實(shí)際發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)，并與國(guó)土空間規(guī)劃相融合形成工業(yè)用地管理計(jì)劃體系。

不同城市應(yīng)根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)政策標(biāo)準(zhǔn)確定編制原則和方法，并突出不同城市的特點(diǎn)。在城市工業(yè)用地規(guī)劃中應(yīng)避免工業(yè)用地圍城和過(guò)于分散的現(xiàn)象出現(xiàn)。隨著城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增加，原本在城市建成區(qū)的工業(yè)企業(yè)外遷到城市邊緣，由于城市規(guī)劃前瞻性不夠，導(dǎo)致很多城市出現(xiàn)了工業(yè)用地圍城的現(xiàn)象，阻礙城市發(fā)展，增加發(fā)展成本、浪費(fèi)社會(huì)資源。同時(shí)，市轄區(qū)級(jí)政府為了財(cái)政收入、政績(jī)考核等因素，幾乎每個(gè)城區(qū)都有自己的工業(yè)園區(qū)，同質(zhì)發(fā)展、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，工業(yè)用地過(guò)于分散造成了工業(yè)用地低效利用和生態(tài)破壞。

（2）工業(yè)用地管理實(shí)施（D）

工業(yè)用地管理實(shí)施，是對(duì)工業(yè)用地管理計(jì)劃體系的執(zhí)行，實(shí)施依據(jù)為工業(yè)用地管理計(jì)劃體系。廣義的實(shí)施是對(duì)整個(gè)計(jì)劃體系的實(shí)施，狹義可理解為對(duì)土地利用年度計(jì)劃的執(zhí)行。

狹義實(shí)施重要性排序?yàn)椋盒袠I(yè)用途管理＞出讓方式及出讓期限管理＞價(jià)格管理。

行業(yè)用途管理是促進(jìn)土地節(jié)約集約利用、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重點(diǎn)，也是今后工業(yè)土地管理的重點(diǎn)。符合地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的工業(yè)用地優(yōu)先供應(yīng)，不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的工業(yè)用地審慎供應(yīng)。

出讓方式及出讓期限管理，以中長(zhǎng)期租賃出讓方式，代替?zhèn)鹘y(tǒng)出讓模式。中國(guó)工業(yè)企業(yè)平均存續(xù)時(shí)間為11.57年[11]，加之工業(yè)資本的流動(dòng)性強(qiáng)和工業(yè)企業(yè)輕資產(chǎn)化的趨勢(shì)，使租賃式出讓更適合工業(yè)企業(yè)發(fā)展。租期長(zhǎng)短的確定，應(yīng)從項(xiàng)目所屬行業(yè)、投資額、附加值等方面考慮，符合地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、投資額大、附加值高的工業(yè)項(xiàng)目應(yīng)考慮給與長(zhǎng)租期。以租代讓的出讓方式，能夠減輕企業(yè)在投產(chǎn)初期的資金壓力，使企業(yè)能夠集中精力進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，防止企業(yè)利用工業(yè)用地進(jìn)行變相的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、炒地、囤地，使工業(yè)用地真正用于工業(yè)生產(chǎn)，提高工業(yè)用地利用效率。

價(jià)格管理，工業(yè)用地低地價(jià)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)工業(yè)用地出讓不產(chǎn)生顯著影響，對(duì)招商引資基本無(wú)效[4]，考慮到工業(yè)資本的流動(dòng)性和區(qū)域之間招商引資的競(jìng)爭(zhēng)，只要工業(yè)用地價(jià)格滿(mǎn)足《全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》要求，切是在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中形成即為合理，管理重點(diǎn)是交易價(jià)格必須覆蓋征收成本。

（3）工業(yè)用地管理檢查（C）

工業(yè)用地管理檢查對(duì)象為工業(yè)用地計(jì)劃體系和計(jì)劃體系實(shí)施情況的檢查。檢查內(nèi)容為年度土地利用計(jì)劃執(zhí)行情況和土地節(jié)約集約利用情況。土地利用計(jì)劃執(zhí)行情況的檢查依據(jù)為土地利用年度計(jì)劃。工業(yè)土地節(jié)約集約利用情況檢查依據(jù)為《建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)規(guī)程》《開(kāi)發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)規(guī)程（2014年度試行）》《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》，以及原國(guó)土資源部門(mén)下發(fā)的評(píng)價(jià)技術(shù)方案等。上述檢查均需形成完整技術(shù)報(bào)告，技術(shù)報(bào)告將為工業(yè)用地管理戰(zhàn)略分析、政策制定、國(guó)土空間規(guī)劃編制、存量建設(shè)用地盤(pán)活、低效用地再開(kāi)發(fā)、開(kāi)發(fā)區(qū)擴(kuò)區(qū)升級(jí)提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和技術(shù)支撐。

在進(jìn)行城市工業(yè)用地節(jié)約集約利用詳細(xì)評(píng)價(jià)和開(kāi)發(fā)區(qū)專(zhuān)項(xiàng)評(píng)價(jià)中分工業(yè)類(lèi)別統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、比較數(shù)據(jù)，更有利于判斷工業(yè)用地的節(jié)約集約利用水平。工業(yè)系統(tǒng)門(mén)類(lèi)繁多，不同行業(yè)對(duì)土地的需求不同，如同樣是0.8的容積率對(duì)于重化工業(yè)來(lái)說(shuō)是高的，對(duì)紡織業(yè)來(lái)說(shuō)剛好滿(mǎn)足要求，對(duì)于食品制造業(yè)來(lái)說(shuō)沒(méi)有達(dá)到1.0的最低要求，所以分類(lèi)別統(tǒng)計(jì)、比較土地的節(jié)約集約利用水平效果更好，更能指導(dǎo)城市的工業(yè)用地管理，也可以為城市確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向提供參考。

（4）工業(yè)用地管理處置（A）

工業(yè)用地管理處置是對(duì)工業(yè)用地管理檢查結(jié)果進(jìn)行處置，提出處置方案，該處置方案將用于工業(yè)用地管理計(jì)劃的調(diào)整?？煞譃閮深?lèi)，一類(lèi)是土地利用年度計(jì)劃執(zhí)行結(jié)果的處置，一類(lèi)是土地節(jié)約集約利用結(jié)果的處置。

第一類(lèi)處置，可針對(duì)計(jì)劃的執(zhí)行情況，分類(lèi)別調(diào)增或調(diào)減下一年度土地出讓數(shù)量。第二類(lèi)處置，對(duì)土地節(jié)約集約利用結(jié)果的處置情況比較復(fù)雜，處置手段不多，處置成本高。低效用地大多屬于歷史遺留問(wèn)題，處置低效用地需要大量資金，這對(duì)于地方政府特別是三、四線城市捉襟見(jiàn)肘的財(cái)政預(yù)算來(lái)說(shuō)基本是不可能的。對(duì)低效工業(yè)用地處置可分步實(shí)施，現(xiàn)階段建設(shè)高水平工業(yè)園區(qū)（開(kāi)發(fā)區(qū)）是提高工業(yè)用地節(jié)約集約利用水平有效方式，把工業(yè)企業(yè)集中到各類(lèi)園區(qū)中經(jīng)營(yíng)，可以最大限度發(fā)揮產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)，配套基礎(chǔ)設(shè)施的利用率，配合標(biāo)準(zhǔn)化廠房租賃，可降低園區(qū)內(nèi)企業(yè)的生產(chǎn)成本，提高土地利用效率。同時(shí)不再新增零星工業(yè)用地供給，鼓勵(lì)低效用地入市交易，盤(pán)活存量工業(yè)用地。對(duì)于閑置、囤積、企業(yè)不愿搬遷的低效用地，政府無(wú)力征收改造可待出讓合同到期后不再續(xù)約收回用地。

綜上，工業(yè)用地PDCA循環(huán)管理應(yīng)遵循“科學(xué)策劃、剛性實(shí)施、精準(zhǔn)檢查、處置有效”原則。以工業(yè)用地計(jì)劃編制為核心，發(fā)揮土地管理作用，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)控增量、盤(pán)活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率的建設(shè)用地管理要求，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。以嚴(yán)防新增低效工業(yè)用地為重點(diǎn)，提高節(jié)約集約利用水平，走出工業(yè)用地“低價(jià)出讓高成本治理”怪圈。

三、建議

為使PDCA管理思想能與工業(yè)用地管理更好結(jié)合，在工業(yè)用地管理用中發(fā)揮更大作用提出如下建議。

一是在明確城市工業(yè)體系發(fā)展方向基礎(chǔ)上與國(guó)土空間規(guī)劃相結(jié)合建立系統(tǒng)化、高標(biāo)準(zhǔn)工業(yè)用地規(guī)劃體系并嚴(yán)格執(zhí)行。

二是建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)工業(yè)園區(qū)和實(shí)施城市工業(yè)飛地管理制度，是解決城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、利益紛爭(zhēng)與工業(yè)用地規(guī)劃之間矛盾的可行之路。城市工業(yè)用地的國(guó)土空間規(guī)劃與城市工業(yè)發(fā)展方向相結(jié)合，在充分考慮生態(tài)環(huán)境和耕地保護(hù)的基礎(chǔ)上合理布局工業(yè)用地，以市級(jí)政府為單位統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)工業(yè)園區(qū)，并實(shí)行工業(yè)飛地政策。各區(qū)級(jí)政府招商引資項(xiàng)目落戶(hù)園區(qū)，其所產(chǎn)生的稅費(fèi)績(jī)效仍計(jì)入該區(qū)級(jí)政府，不影響該區(qū)的GDP，這樣既可以統(tǒng)籌規(guī)劃工業(yè)用地，實(shí)現(xiàn)工業(yè)用地的集約利用，又可以保持各區(qū)級(jí)政府發(fā)展工業(yè)的積極性。

三是在現(xiàn)有建設(shè)用地節(jié)約集約評(píng)價(jià)體系基礎(chǔ)上，建立分行業(yè)工業(yè)用地評(píng)價(jià)體系，使評(píng)價(jià)能夠真實(shí)反映出不同類(lèi)別工業(yè)企業(yè)用地效率，提高評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性。落實(shí)用地精細(xì)化管理，加強(qiáng)各類(lèi)用地監(jiān)管[12]。

四是鑒于低效工業(yè)用地節(jié)約集約改造社會(huì)成本高、效果不理想的特點(diǎn)，建議管理前移，嚴(yán)格執(zhí)行工業(yè)用地管理規(guī)劃，嚴(yán)格把控各項(xiàng)用地指標(biāo)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不符合要求的用地申請(qǐng)堅(jiān)決駁回，在源頭阻止低效工業(yè)用地的產(chǎn)生。

五是對(duì)符合工業(yè)發(fā)展方向的工業(yè)用地優(yōu)先供應(yīng)，對(duì)于不符合工業(yè)發(fā)展方向的項(xiàng)目用地，建議通過(guò)低效工業(yè)用地協(xié)議出讓的方式解決，不再提供新增工業(yè)用地。

六是對(duì)于歷史原因產(chǎn)生的存量低效工業(yè)用地，建議根據(jù)輕重緩急分批次處理，工業(yè)用地管理重點(diǎn)應(yīng)是高效工業(yè)區(qū)建設(shè)，歷史遺留問(wèn)題建議按市場(chǎng)規(guī)律解決。