宅基地使用權(quán)適度盤活下收益權(quán)能的補全與實現(xiàn)形式

余偉生

摘要：農(nóng)村宅基地作為解決我國農(nóng)民住房需要的一類型土地，在履行其福利、居住保障功能的同時，也因其僅供生活居住使用、無法對外流轉(zhuǎn)等限制阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，農(nóng)民需通過自身宅基地實現(xiàn)其收入水平的增長，而宅基地取得的無償性事實上成為收益權(quán)能實現(xiàn)的枷鎖。直接將宅基地從無償取得轉(zhuǎn)為有償取得雖可行但有諸多弊端。文章旨在確保宅基地使用權(quán)基本功能不受損的同時從有償化的角度補全宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能。

關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)；用益物權(quán)；收益權(quán)能；有償模式

一、宅基地使用權(quán)適度放活的困境分析

（一）我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)研究現(xiàn)狀

我國農(nóng)村宅基地的根本特征是其福利性與保障性，符合條件的農(nóng)戶即可無償申請取得宅基地，這充分保證了農(nóng)民的基本居住權(quán)利，也通過防止農(nóng)民流離失所有效地杜絕了城市貧民窟的產(chǎn)生。在整體經(jīng)濟發(fā)展迅速而農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展滯緩的當下，農(nóng)村宅基地的福利和保障屬性應(yīng)逐步讓位于財產(chǎn)屬性（高圣平，2015）以打破農(nóng)村經(jīng)濟僵局。宅基地使用權(quán)社會保障功能的弱化和經(jīng)濟價值的凸顯已成必然之勢（陳小君，2019）。而宅基地閑置、隱性交易等問題的主要成因是國家對宅基地的限制（董祚繼，2018），故學(xué)界對宅基地使用權(quán)的研究也多集中于盤活放活領(lǐng)域，如賦予宅基地使用權(quán)經(jīng)營性用途等（宋志紅，2019）。從權(quán)利角度來看，盤活宅基地會使農(nóng)民因此獲益，而宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)其收益權(quán)能缺失，農(nóng)民無法通過其最重要的財產(chǎn)合法獲取收益（陳小君，2010）。綜上，宅基地使用權(quán)收益權(quán)能缺失的問題需在分置改革中解決，而僅從法權(quán)角度進行調(diào)整難以平衡農(nóng)村宅基地取得無償與收益權(quán)能獲益的失衡狀態(tài)。

（二）宅基地使用權(quán)適度放活的顯性困境——實現(xiàn)形式的選擇

農(nóng)村宅基地呈現(xiàn)空心化、閑置嚴重、隱性交易頻發(fā)，多是因為國家對于農(nóng)村宅基地限制性規(guī)定，事實證明這種限制不利于土地資源的有效配置。為解決上述問題，國家推行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，探索宅基地“三權(quán)分置”改革來探尋放活宅基地使用權(quán)的實現(xiàn)形式。學(xué)界研究主要集中于宅基地使用權(quán)應(yīng)以何種方式放活并參與流轉(zhuǎn)及能夠流轉(zhuǎn)的范圍?，F(xiàn)能確定的是，國家已發(fā)文暫時允許將農(nóng)村宅基地開展農(nóng)家樂、民宿等經(jīng)營活動，并允許城鎮(zhèn)居民、工商資本以最高20年為限租賃農(nóng)房居住或開展經(jīng)營。結(jié)合研究現(xiàn)狀與國家現(xiàn)行規(guī)定，宅基地使用權(quán)適度放活的可能形式包括：一是權(quán)利人自主或合作經(jīng)營的經(jīng)營性使用模式；二是由非本權(quán)人以租賃等非永久性流轉(zhuǎn)的方式取得后進行居住或經(jīng)營的模式；三是符合條件的非本權(quán)人永久取得農(nóng)村宅基地的模式。放活宅基地使用權(quán)取得收益是必然結(jié)果，所以宅基地使用權(quán)收益權(quán)能缺失的問題必須得以解決。

（三）宅基地使用權(quán)適度放活的隱性困境——基本權(quán)能的丟失

宅基地使用權(quán)在我國現(xiàn)行法律體系中仍屬于用益物權(quán)且在短期內(nèi)不會變更。上文提及，尋求農(nóng)村宅基地使用權(quán)的放活致使權(quán)利人事實上取得收益，而宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)并無收益權(quán)能，致使權(quán)利人據(jù)此所得的所有收益均會于法無據(jù)。直接從物權(quán)角度修法補齊收益權(quán)能，看似能解決問題，但這樣處理忽略了一個宅基地的關(guān)鍵特征——取得的無償性。當前，已有學(xué)者提出了要在宅基地改革中宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)放活應(yīng)有償化，但鮮有學(xué)者能夠認識到宅基地使用權(quán)需支付對價與宅基地使用權(quán)補全其應(yīng)有的收益權(quán)能之間的關(guān)系。

（四）變無償為有償是解決宅基地使用權(quán)收益權(quán)能缺失的唯一路徑

農(nóng)村宅基地作為農(nóng)民建設(shè)自用住宅的土地資源有著與其他土地資源最顯著的區(qū)別即取得的無償性。新制度下，無償取得的農(nóng)村宅基地難以再為農(nóng)民依使用權(quán)取得收益提供有效支撐，在外在呈現(xiàn)出一種權(quán)利上的失衡。宅基地取得的無償性與宅基地“三權(quán)分置”改革的基本要求存在著不可忽視的沖突，宅基地有償化的規(guī)范設(shè)置就此成為“三權(quán)分置”改革中所必須解決的一個問題。從權(quán)利平衡的角度，要使農(nóng)民基于宅基地使用權(quán)獲益，其基礎(chǔ)權(quán)利的取得不能是無償?shù)?。宅基地使用?quán)的收益權(quán)能需具有適格本權(quán)的支撐，農(nóng)村宅基地改革必須先解決宅基地?zé)o償性與使用權(quán)收益性的沖突失衡，隨后完成在法權(quán)視角對宅基地使用權(quán)收益權(quán)能的補全，最終形成可操作性的宅基地使用權(quán)制度設(shè)置。

二、宅基地使用權(quán)的有償模式選擇

（一）宅基地使用權(quán)初始取得有償模式

不少學(xué)者都在肯定宅基地使用權(quán)應(yīng)有償化的前提下進行了探索，目前較為主流的觀點為宅基地使用權(quán)人在初次申請分配時支付對價（高圣平，2019）。宅基地使用權(quán)有償取得模式是可行的，但存在以下不足：第一，宅基地使用權(quán)有償取得模式不利于保障農(nóng)民的基本居住權(quán)利?，F(xiàn)行宅基地使用權(quán)在取得上的無償性，其背后承載的是國家對于農(nóng)民群體最基本居住權(quán)利的保障。將宅基地使用權(quán)的取得變無償為有償必然會減損宅基地使用權(quán)最重要的居住保障功能。第二，宅基地使用權(quán)有償取得模式將會給農(nóng)民增添額外的經(jīng)濟負擔(dān)滋生不滿情緒，降低政策可接受性。宅基地使用權(quán)的“由給變?nèi)　笨赡芤疝r(nóng)民對政府的不滿，由此會給國家的政治安全帶來潛在的風(fēng)險。第三，宅基地使用權(quán)有償取得模式難以解決已無償取得農(nóng)村宅基地群體的權(quán)利支撐問題。對于已無償取得宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶只能通過補交或者免交的方式與新模式對接，模式本身缺乏變通性。第四，宅基地使用權(quán)有償取得模式無法有效分離農(nóng)民無需負擔(dān)的宅基地居住使用與宅基地使用權(quán)收益的價值。該模式無法彰顯改革無償變有償是在為宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能提供支撐，而不是將原本無償取得的宅基地變?yōu)橛袃敼┙o。

（二）提高征稅比例的有償替代模式

通過提高宅基地使用權(quán)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的稅率也能夠達成對有償模式的替代，但該種模式同樣存在不足之處，并非最優(yōu)解。第一，提稅替代模式難以彰顯宅基地使用權(quán)需有償化改革的意義。提稅替代模式與為宅基地使用權(quán)收益權(quán)能提供支撐之間的關(guān)聯(lián)性不足，無法打通兩者之間的邏輯關(guān)系。第二，提稅替代模式本身的靈活性有限。在農(nóng)村宅基地改革新政策施行的初期，國家需對新政策及時調(diào)整。提稅替代模式是依靠國家征稅系統(tǒng)進行的，而某一稅種的稅率必然是穩(wěn)定的，這使得國家難以及時、便利地對宅基地使用權(quán)有償制度進行調(diào)整。第三，提稅替代模式不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面展開。提稅替代模式對外表現(xiàn)為國家針對宅基地使用權(quán)相關(guān)產(chǎn)業(yè)設(shè)置高稅率。高稅率必然會產(chǎn)生對該產(chǎn)業(yè)的抑制作用，換言之，提稅替代模式會降低權(quán)利人對宅基地使用權(quán)盤活利用的積極性，不利于國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面展開。

綜上所述，宅基地有償取得模式和提稅替代模式都能一定程度上實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的有償化，但以上兩種模式均非最契合我國國情的方法，不能有效實現(xiàn)宅基地使用權(quán)有償化與補全其收益權(quán)能之間的統(tǒng)合。

三、宅基地使用權(quán)經(jīng)營、流轉(zhuǎn)時有償模式的提出與優(yōu)勢所在

（一）宅基地使用權(quán)經(jīng)營、流轉(zhuǎn)收費模式的提出

宅基地“三權(quán)分置”改革與原兩權(quán)體系最大的不同就是在“三權(quán)分置”中引入了宅基地資格權(quán)。宅基地資格權(quán)的提出主要是為了解決宅基地使用權(quán)的身份限制問題?；诖耍梢詫⒄厥褂脵?quán)進行一種經(jīng)營資格、流轉(zhuǎn)資格的有償化改革嘗試。其中經(jīng)營資格是打破宅基地使用權(quán)用途限制的途徑，而流轉(zhuǎn)資格則是用于打破宅基地使用權(quán)身份限制的關(guān)鍵。從宅基地三權(quán)分置的改革內(nèi)涵來看，激活農(nóng)村宅基地被抑制的經(jīng)濟屬性是通過允許宅基地及其上房屋的經(jīng)營性使用以及在合適范圍內(nèi)有限放活宅基地流轉(zhuǎn)得以實現(xiàn)。經(jīng)營性使用指農(nóng)民利用宅基地及其上房屋從事出租、經(jīng)營旅館、果園、農(nóng)家樂、休閑娛樂場所等的使用行為，其本質(zhì)是宅基地轉(zhuǎn)換為經(jīng)營性建設(shè)用地，且其上僅居住性質(zhì)的農(nóng)房轉(zhuǎn)變?yōu)樯套∫惑w或商住用房（李懷，2020）。放活農(nóng)村宅基地依何途徑都必須尋求除本集體經(jīng)濟組織成員以外主體的參與即對身份限制的放寬。經(jīng)營和流轉(zhuǎn)的資格獲取都能夠?qū)崿F(xiàn)宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)的收益屬性，其中經(jīng)營可以獲取經(jīng)營利潤，參與流轉(zhuǎn)則可獲取交易價值。

（二）宅基地使用權(quán)經(jīng)營、流轉(zhuǎn)收費模式的優(yōu)勢

宅基地使用權(quán)經(jīng)營、流轉(zhuǎn)收費模式是指宅基地在最初取得時不收取費用，而是在農(nóng)民將其所擁有的宅基地使用權(quán)獲得經(jīng)營使用或有限流轉(zhuǎn)資格時再支付費用的土地制度。這種制度設(shè)置具有以下優(yōu)勢：第一，宅基地使用權(quán)經(jīng)營、流轉(zhuǎn)資格有償模式確保居住權(quán)免費。該模式將無償取得與經(jīng)營流轉(zhuǎn)收費分成兩個階段，不會出現(xiàn)使用權(quán)經(jīng)營、流轉(zhuǎn)付費與居住權(quán)免費粘連不清的情況，在為宅基地使用權(quán)收益權(quán)能擴權(quán)賦能的前提下也切實保證了農(nóng)民的基本居住權(quán)利。同理，經(jīng)營流轉(zhuǎn)收費模式不會強制性的增加農(nóng)民個人的經(jīng)濟負擔(dān)，在該模式下經(jīng)營流轉(zhuǎn)需要的農(nóng)民才需去申請并支付取得經(jīng)營或流轉(zhuǎn)資格的費用。第二，宅基地使用權(quán)經(jīng)營、流轉(zhuǎn)資格有償模式更貼合我國農(nóng)村實情。我國農(nóng)村存在已無償取得宅基地的農(nóng)戶群體，新模式則完全可以直接適用于所有已取得宅基地的群體。此外，在該模式下農(nóng)民是否有償取得經(jīng)營流轉(zhuǎn)資格是非強制性的，不會出現(xiàn)強行要求已取得農(nóng)村宅基地權(quán)利的主體補交費用的情況。第三，宅基地使用權(quán)經(jīng)營、流轉(zhuǎn)資格有償模式更具制度靈活性。新模式的內(nèi)核在于確認農(nóng)村宅基地能夠進行經(jīng)營性使用并有限流轉(zhuǎn)的同時，又不讓所有適格權(quán)利主體都強制承受有償化的代價。這種觸發(fā)性的權(quán)利激活機制能有效保證國家對宅基地流轉(zhuǎn)或經(jīng)營使用做到有效監(jiān)管。宅基地使用權(quán)經(jīng)營、流轉(zhuǎn)有償模式還能夠?qū)ⅰ敖?jīng)營”、“流轉(zhuǎn)”兩種資格進行拆分可顯著減少農(nóng)民繳納費用的負擔(dān)。權(quán)利人在付費與不付費的選擇下，又多了激活“經(jīng)營”資格或“流轉(zhuǎn)”資格的選擇權(quán)利，這深刻體現(xiàn)了我國人民當家作主的基本理念。

四、宅基地使用權(quán)經(jīng)營流轉(zhuǎn)付費模式的制度沉底設(shè)置

（一）適格主體申請宅基地使用權(quán)經(jīng)營流轉(zhuǎn)資格的流程設(shè)置

申請宅基地使用權(quán)經(jīng)營資格的流程設(shè)置可結(jié)合舟山市普陀區(qū)的試點經(jīng)驗及宅基地申請取得的相關(guān)規(guī)定，經(jīng)營資格的申請，先由村集體負責(zé)對申請農(nóng)戶的資格審查、居住權(quán)核定及經(jīng)營用途評估。農(nóng)戶的經(jīng)營情況可分為農(nóng)民主體的自用式經(jīng)營、他用式經(jīng)營以及非農(nóng)主體的他用式三類。對于前兩類，由農(nóng)戶個人持權(quán)屬證明及村集體、農(nóng)戶、非農(nóng)主體三方簽訂的有效流轉(zhuǎn)協(xié)議向所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地管理機構(gòu)提出經(jīng)營資格申請，而對于非農(nóng)主體的他用式經(jīng)營資格則需到縣（市）土地行政主管部門進行申請，審核通過后在原權(quán)屬證明上注明激活資格的具體類型。

申請宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)資格的流程設(shè)置中，首先，適格主體必須是滿足已確權(quán)取得宅基地產(chǎn)權(quán)證明且已預(yù)留其他可供居住的房屋或足夠日常居住的部分農(nóng)房面積。其次，在主體適格后，由宅基地使用權(quán)人與村集體及宅基地使用權(quán)受讓人三方合同簽訂協(xié)議。如此設(shè)置即可凸顯村集體的初步核查、監(jiān)督責(zé)任，也能方便新權(quán)利人更好地行使自己的權(quán)利。例如受讓人是部分取得該宅基地使用權(quán)則可按份參與涉宅基地的集體決議。最后，由原宅基地使用權(quán)人與受讓主體一同攜帶有效合同于縣（市）土地行政主管部門提出申請。申請通過后到不動產(chǎn)登記機構(gòu)辦理權(quán)利成分變更或權(quán)利主體的變更。

（二）宅基地使用權(quán)經(jīng)營、流轉(zhuǎn)資格有償取得的費用設(shè)置

新模式下，經(jīng)營、流轉(zhuǎn)資格的有償取得是直接分離的，根據(jù)其性質(zhì)和用途可做出不同的費用標準，對經(jīng)營、流轉(zhuǎn)資格向下也能根據(jù)不同的受眾群體和適用形式作出進一步的細分。首先，可建立省級指導(dǎo)，縣級調(diào)整的二層費用確立制度，這就要求國家先根據(jù)實際情況再給出區(qū)域費用標準指導(dǎo)，再由各地方政府因地制宜地做出小規(guī)模的調(diào)整。其次，費用設(shè)置應(yīng)當針對受讓主體的不同做出適當調(diào)整。例如農(nóng)民主體取得經(jīng)營資格可獲得適當優(yōu)惠，而該資格隨宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)至非農(nóng)主體時則需要補齊差價。最后，具體費用的確定必須參考農(nóng)民平均收入、宅基地經(jīng)營、流轉(zhuǎn)預(yù)期所得的投資產(chǎn)出比及同類性質(zhì)土地的平均地價等因素。唯有經(jīng)過多層次，多角度的考量方能使得宅基地使用權(quán)經(jīng)營、流轉(zhuǎn)資格的有償化設(shè)置更加公平合理。

（三）宅基地使用權(quán)經(jīng)營、流轉(zhuǎn)有償取得制度的限制性規(guī)定

宅基地使用權(quán)經(jīng)營、流轉(zhuǎn)有償取得制度限制性規(guī)定主要包括針對使用權(quán)經(jīng)營的用途限制，以及個體能夠取得使用權(quán)的數(shù)量限制。設(shè)置用途限制是為了防止宅基地放寬限制后出現(xiàn)難以管理或滋生灰色、黑色產(chǎn)業(yè)的情形。通過村集體前期審核定期檢查，鎮(zhèn)級土地部門全期抽查結(jié)合經(jīng)營者申請時提供準備經(jīng)營的憑證并按期向縣級土地行政主管部門線上提交開展經(jīng)營的電子憑證來有效防止實際經(jīng)營人利用農(nóng)村宅基地私建自用豪華房屋或非按申請經(jīng)營用途不當經(jīng)營或從事違法犯罪活動。

設(shè)立對個體能夠取得宅基地使用權(quán)的數(shù)量限制的目的在于防止工商資本大量不當涌入農(nóng)村形成“圈地”之勢。放活宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)極易被城市工商資本利用農(nóng)民代持的方式大量形成對農(nóng)村宅基地的不當集中。可規(guī)定每一適格主體最多擁有三處農(nóng)村宅基地來有效防止工商資本的不當流入。

（四）未取得經(jīng)營流轉(zhuǎn)資格從事經(jīng)營流轉(zhuǎn)行為的規(guī)范與處罰

新宅基地制度的規(guī)范與處罰需兼具處罰性和指導(dǎo)性。首先，應(yīng)保證宣傳的全面性，宣傳工作可由地方政府和村集體配合展開，在制度宣傳落地到戶的同時，保證農(nóng)民主體有渠道能夠?qū)π轮贫冗M行咨詢并獲答疑。其次，在確保農(nóng)民獲知新規(guī)的前提下再適用初次違反規(guī)定的限期整改及補交的規(guī)范模式。不按宅基地的申請核準經(jīng)營用途開展經(jīng)營行為的，針對初次違反規(guī)定的對象將給予其一個月的期限進行整改。在一個月內(nèi)未進行整改的，再處以相應(yīng)處罰。而針對已有過違反用途規(guī)定記錄的對象，將直接對其做出處罰規(guī)定。對于非法取得宅基地的或超出可持有數(shù)量取得宅基地的，則在發(fā)現(xiàn)之日起一個月內(nèi)要求其補辦相應(yīng)程序、補交流轉(zhuǎn)資格費用，未能按期補齊的應(yīng)按照流轉(zhuǎn)資格費用的二倍進行處罰。規(guī)定一個月的緩沖期較為寬松，能夠應(yīng)對新制度開始執(zhí)行時大量存在的歷史遺留問題。

（五）一定期限內(nèi)優(yōu)惠政策施行的必要性及具體設(shè)置

新制度下有必要防止有償化會給農(nóng)民帶來的積極性打擊。我國農(nóng)村宅基地經(jīng)營流轉(zhuǎn)的發(fā)展現(xiàn)狀仍處于萌芽階段，徑直全面施行有償化并不利于市場的發(fā)展。解決宅基地賦權(quán)擴能需有償化與鄉(xiāng)村振興需前期發(fā)展的矛盾，就必須在新制度的初期施行優(yōu)惠政策。該期限不宜過長，如發(fā)展狀況仍不理想還可調(diào)整優(yōu)惠幅度將時間適當延長。對于優(yōu)惠的幅度可以相對寬松，要減少制度施行阻力為宅基地經(jīng)營流轉(zhuǎn)發(fā)展提供快車道，也要通過時間限制來塑造緊迫感以促使農(nóng)村宅基地經(jīng)營流轉(zhuǎn)更好更快發(fā)展。

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（作者單位：湖南工商大學(xué)法學(xué)院）