論集體建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性

高偉豐

摘 要：從物權(quán)分類的角度，建設(shè)用地使用權(quán)歸入到用益物權(quán)的范疇，自然具備用益物權(quán)的屬性，但是《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）第一百五十一條規(guī)定：“集體所有的土地作為建設(shè)用地使用的應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理?！边@就使得集體所有土地作為建設(shè)用地時是否具有用益物權(quán)屬性的法律依據(jù)產(chǎn)生了歧義，為求梳理其中法律關(guān)系，闡明法律概念，明析其法律地位，做此文簡要討論。

關(guān)鍵詞：集體所有的土地；用益物權(quán)；屬性

一、建設(shè)用地使用權(quán)歸入用益物權(quán)范疇的原因分析

根據(jù)《物權(quán)法》第135條的規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施?！睆姆l可以看出這里指的是國家所有的土地，自然包括集體所有的土地。《民法通則》第80條第一款：“國家所有的土地，可以依法由全民所有制單位使用，也可以依法確定由集體所有制單位使用，國家保護(hù)它的使用、收益的權(quán)利；使用單位有管理、保護(hù)、合理利用的義務(wù)?！睆摹睹穹ㄍ▌t》規(guī)定來看，國家所有的土地可以依法交給集體所有制單位使用，而這部分土地通常指村集體所有的土地，即集體建設(shè)用地使用權(quán)使用、收益。

《物權(quán)法》第117條規(guī)定“用益物權(quán)人對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有使用和收益的權(quán)利?！笨梢娪靡嫖餀?quán)屬于直接支配他人之物的權(quán)利，所謂直接支配，“系指物權(quán)人得依自己的意思享受物之利益，無待他人之介入”。且用益物權(quán)是在所有權(quán)的基礎(chǔ)上派生出的一種不完全物權(quán)，因其不完全性又稱為限定物權(quán)， 而建設(shè)用地使用權(quán)與用益物權(quán)具有相同的特點(diǎn)，亦即為建設(shè)用地使用權(quán)人也是在他人所有權(quán)的基礎(chǔ)上派生出的一種物權(quán)，同樣具有不完全性。

根據(jù)《物權(quán)法》第120條規(guī)定：“所有權(quán)人不得干涉用益物權(quán)人行使權(quán)利”。說明用益物權(quán)人具有排除所有權(quán)人干涉自己使用、收益的權(quán)利，其在法律規(guī)定與合同約定的范圍內(nèi)享受充分的自主權(quán)。又《物權(quán)法》第121條規(guī)定：“因不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)依照本法第四十二條、第四十四條規(guī)定獲得救濟(jì)。”可見當(dāng)用益物權(quán)人之權(quán)利被他人侵犯時有獲得法律救濟(jì)的權(quán)利。再看建設(shè)用地使用權(quán)。建設(shè)用地使用權(quán)人依法可以對自己享受的建設(shè)用地進(jìn)行處分，根據(jù)《物權(quán)法》第143條的規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)人有權(quán)將建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押，但法律另有規(guī)定的除外?！币?yàn)榻ㄔO(shè)用地使用權(quán)的取得往往是有償取得，其享有處分權(quán)是一般原則，而另有規(guī)定則是例外。可以看到用益物權(quán)并沒有規(guī)定權(quán)利行使的具體方式，而是規(guī)定排除他人干涉自己合法行使權(quán)利的救濟(jì)，所以其自然涵蓋了所有侵犯其行使權(quán)利的方式，在這個角度而言，建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利行使方式必然為用益物權(quán)所包含。所以不難看出，建設(shè)用地使用權(quán)在整體上具備用益物權(quán)的屬性。

二、集體建設(shè)用地使用權(quán)與用益物權(quán)的法律關(guān)系

物權(quán)法在其第一百五十一條的規(guī)定中指出了：“集體所有的土地作為建設(shè)用地的應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理?！薄段餀?quán)法》第151條的立法理由是：對集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)作出立法規(guī)定的時機(jī)還不成熟，故只能作出原則性規(guī)定，為將來的土地改革留下空間。究其原因在于集體所有的土地不同于國家所有的土地，其使用受到嚴(yán)格的限制，根源就在于我國的基本國情，由于我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民人口占全國人口的70%左右，就目前來說我國仍然是一個農(nóng)業(yè)大國，對耕地的保護(hù)，集體土地的使用限制有著嚴(yán)格的要求。自古就有“民以食為天，國以民為本”的淵源，所以在三農(nóng)問題上，對農(nóng)民的集體所有的土地的法律保護(hù)就顯得尤為重要?！段餀?quán)法》在立法時對集體建設(shè)用地使用權(quán)是否應(yīng)由物權(quán)法來調(diào)整進(jìn)行了規(guī)避，采取了引用土地管理法等法律規(guī)定，實(shí)際上并沒有真正理清集體所有的土地作為建設(shè)用地時，權(quán)利人取得權(quán)利是否具有物權(quán)法上的用益物權(quán)屬性，由于其產(chǎn)生的法律依據(jù)并非《物權(quán)法》，而是依照土地管理法等法律規(guī)定辦理，這就使得物權(quán)法上的集體建設(shè)用地使用權(quán)不適用物權(quán)法的規(guī)定，而是適用其他法律。根據(jù)《土地管理法》第11條第2款規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)?！钡?0條第1款及第61條規(guī)定：“農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的集體土地進(jìn)行營利活動以及用于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共基礎(chǔ)設(shè)施，公益事業(yè)建設(shè)的應(yīng)當(dāng)經(jīng)有權(quán)政府部門批準(zhǔn)，其中涉及農(nóng)用地的，依照本法第四十四條規(guī)定辦理?！睆摹锻恋毓芾矸ā返囊?guī)定可以看出集體建設(shè)用地使用權(quán)在符合一條件時仍然可以進(jìn)行占有、使用和收益，這就是說明其與用益物權(quán)在功能上具有一致性。

三、集體建設(shè)用地使用權(quán)為用益物權(quán)之意義

雖然在《物權(quán)法》立法過程中，立法者出于當(dāng)時的立法條件以及我國的國情等多方面的考慮，未能將集體建設(shè)用地使用權(quán)納入物權(quán)法的約束范圍之內(nèi)，而引用其它規(guī)范，但這并不影響其作為物權(quán)所具有的特點(diǎn)。在實(shí)踐中，集體建設(shè)用地使用權(quán)啟到了調(diào)節(jié)集體經(jīng)濟(jì)組織成員正常經(jīng)濟(jì)活動的作用。在2015年的中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》中提到了要圍繞好“三農(nóng)”工作，加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)的問題。

就目前而言，國家雖未對集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，也未納入物權(quán)法范圍，但是可以預(yù)見的是，隨著社會法治事業(yè)的發(fā)展，立法者終會根據(jù)國家的發(fā)展情況制定出保護(hù)農(nóng)村集體組織的更為完善的法律，對于行文中的集體建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性討論，其法律依據(jù)僅討論至此，借此文拋磚引玉，以期對其他學(xué)者的研究希望能夠有所裨益。

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