美國(guó)開(kāi)放數(shù)據(jù)建設(shè)及其對(duì)我國(guó)的啟示

摘 要：隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，許多國(guó)家的政府已成為本國(guó)最大的數(shù)據(jù)資源生產(chǎn)者和擁有者，掌握著社會(huì)上超過(guò)80%的數(shù)據(jù)資源。政府?dāng)?shù)據(jù)資源蘊(yùn)含著巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值，隨著公眾要求獲取和利用政府?dāng)?shù)據(jù)的呼聲越來(lái)越高，如何滿足公眾對(duì)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的需求，已成為政府部門亟須面對(duì)的重大挑戰(zhàn)。美國(guó)是政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的先行者，本文將深入探析美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的發(fā)展歷程、最新進(jìn)展與挑戰(zhàn)，并在此基礎(chǔ)上，探討其對(duì)中國(guó)的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù)；政府?dāng)?shù)據(jù)；開(kāi)放數(shù)據(jù)；美國(guó)；借鑒

一、美國(guó)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的法律依據(jù)及演變

美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放制度的基石可追溯到獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)前后。當(dāng)時(shí)，喬治·華盛頓和一些理論家就提出了關(guān)于公民知情權(quán)的概念。美國(guó)憲法中有關(guān)言論自由和新聞自由的條文為政府信息公開(kāi)提供了保障。1789 年的《管家法》（House-keeping Act） 對(duì)聯(lián)邦政府的政務(wù)公開(kāi)作了相關(guān)規(guī)定，授權(quán)聯(lián)邦政府各部門行政長(zhǎng)官管理其部門文件的整理、保存和發(fā)布。

20 世紀(jì)初，隨著世界民主政治的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)格局的變化，現(xiàn)代行政國(guó)家開(kāi)始興起，美國(guó)聯(lián)邦政府的職能開(kāi)始逐漸擴(kuò)大，公民的知情權(quán)變得愈加重要。美國(guó)國(guó)會(huì)于1946 年通過(guò)的《聯(lián)邦行政程序法》（Federal Administrative Procedure Act） 第三部分規(guī)定，行政機(jī)構(gòu)必須讓公眾能夠獲取其行政資料。

1966 年頒布的《信息自由法》主要是針對(duì)紙質(zhì)信息，但是隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)的發(fā)展，隨之產(chǎn)生了大量的電子信息。由于年代背景所限，《信息自由法》沒(méi)有包含明確的要求聯(lián)邦政府公開(kāi)其電子數(shù)據(jù)的條款，出臺(tái)新的法律以應(yīng)對(duì)信息時(shí)代政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)問(wèn)題的意義重大。1996 年，美國(guó)國(guó)會(huì)頒布了《電子信息自由法》。該法案彌補(bǔ)了 1966 年《信息自由法》無(wú)法應(yīng)對(duì)新時(shí)代政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)的不足，是計(jì)算機(jī)時(shí)代美國(guó)公民獲取政府信息的重要保障。

在電子信息自由法頒布之后，2007年12月31日，布什總統(tǒng)簽署了《2007 政府公開(kāi)法案》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了政府公布電子數(shù)據(jù)的重要性，并以法律形式規(guī)定下來(lái)，并設(shè)立了政府行政辦公室，專門監(jiān)督政府電子數(shù)據(jù)的開(kāi)展情況。同時(shí)，該法令規(guī)定對(duì)不按照規(guī)定期限開(kāi)放的政府機(jī)構(gòu)給予扣除經(jīng)費(fèi)的懲戒措施。此法案有大大的提升了政府效率，具有劃時(shí)代的意義，被認(rèn)為是開(kāi)放政府的首先發(fā)起標(biāo)志。

奧巴馬上臺(tái)后，積極推動(dòng)制定了《開(kāi)放政府指令》（US Open Government Directive），并于2009 年頒布實(shí)施。該指令規(guī)定了開(kāi)放的三個(gè)原則：透明、參與和協(xié)作。它要求在政府網(wǎng)站上發(fā)布更多數(shù)據(jù)，通過(guò)網(wǎng)站數(shù)據(jù)開(kāi)放使公眾了解更多政府信息，促進(jìn)公共對(duì)話。

2012 年5 月，美國(guó)聯(lián)邦政府發(fā)布了最新的電子化政府執(zhí)行策略——“數(shù)字政府：構(gòu)建一個(gè)更好服務(wù)于美國(guó)人民的21世紀(jì)平臺(tái)（Digital Government：Building a 21st Century Platform toBetter Serve the American People）。在該發(fā)展策略中，政府開(kāi)放數(shù)據(jù)即作為一項(xiàng)重要的支撐基礎(chǔ)。美國(guó)聯(lián)邦政府希望，能將政府所持有的資料從原本以文件（Documents/Content）為主體的數(shù)據(jù)形式，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)殚_(kāi)放數(shù)據(jù)形態(tài)（Discrete Pieces of Open Data），借助數(shù)據(jù)標(biāo)簽等管理工具組合成不同數(shù)據(jù)集，以提供新的用途。

2013 年5 月美國(guó)政府發(fā)布了要求更高的“開(kāi)放數(shù)據(jù)行政命令”（OpenData Policy），要求政府各相關(guān)部門公開(kāi)教育、健康、財(cái)政、農(nóng)業(yè)等七大關(guān)鍵領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，并對(duì)各政府機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)開(kāi)放時(shí)間提出了明確要求。

二、美國(guó)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的主要內(nèi)容

目前，美國(guó)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)主要集中在公共服務(wù)、科技和商業(yè)三大領(lǐng)域。

1.公共服務(wù)領(lǐng)域

美國(guó)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)在公共服務(wù)領(lǐng)域主要以電子政務(wù)開(kāi)放數(shù)據(jù)為主。最重要的數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)是奧巴馬政府2009 年推出的數(shù)據(jù)美國(guó)（www.data.gov）。2009 年1 月，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽署了《開(kāi)放透明政府備忘錄》，要求建立一個(gè)更加開(kāi)放透明、參與、協(xié)作的政府。同年，數(shù)據(jù)開(kāi)放門戶網(wǎng)站Data.gov 上線，政府開(kāi)放數(shù)據(jù)運(yùn)動(dòng)由此展開(kāi)。美國(guó)聯(lián)邦政府在Data.gov網(wǎng)站上公開(kāi)了大量資料庫(kù)，包括農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)、醫(yī)療等來(lái)自美國(guó)聯(lián)邦政府各個(gè)機(jī)構(gòu)的全面原始數(shù)據(jù)。截至2013 年5 月，Data.gov 提供了來(lái)自172 個(gè)聯(lián)邦政府部門、機(jī)構(gòu)和組織的373029 條原始和地理空間數(shù)據(jù)、1209個(gè)數(shù)據(jù)工具、350 個(gè)固定終端應(yīng)用和137 個(gè)移動(dòng)終端應(yīng)用。

2.科技領(lǐng)域

在科技領(lǐng)域，作為科技強(qiáng)國(guó)，美國(guó)積極推動(dòng)科技數(shù)據(jù)開(kāi)放。美國(guó)希望利用大數(shù)據(jù)技術(shù)以及開(kāi)放數(shù)據(jù)在多個(gè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)突破，包括科研教學(xué)、環(huán)境保護(hù)、工程技術(shù)、國(guó)土安全、生物醫(yī)藥等，研發(fā)計(jì)劃涉及了美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)、國(guó)家衛(wèi)生研究院、國(guó)防部、能源部、國(guó)防部高級(jí)研究局、地質(zhì)勘探局等6 個(gè)聯(lián)邦部門和機(jī)構(gòu)。

如今，美國(guó)不僅是全球首個(gè)將大數(shù)據(jù)從商業(yè)行為上升到國(guó)家意志和國(guó)家戰(zhàn)略的國(guó)家，也是數(shù)據(jù)科學(xué)家和面向未來(lái)的大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)和儲(chǔ)備啟動(dòng)最早的國(guó)家。

3.商業(yè)領(lǐng)域

在商業(yè)領(lǐng)域，美國(guó)企業(yè)擁有對(duì)于數(shù)據(jù)重視和應(yīng)用的歷史傳統(tǒng)，IT 基礎(chǔ)設(shè)施完善，各種精準(zhǔn)營(yíng)銷理論和實(shí)踐都走在世界前列，比如基于網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)、消費(fèi)數(shù)據(jù)、信用卡數(shù)據(jù)挖掘的精準(zhǔn)營(yíng)銷等，谷歌、IBM、YAHOO 等都有領(lǐng)先成果。沃爾瑪“啤酒+ 尿布”，以及谷歌公司通過(guò)大數(shù)據(jù)分析成功地預(yù)測(cè)流感暴發(fā)等都是經(jīng)典案例。

三、美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策的特點(diǎn)

2009年1月21日，在白宮，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬強(qiáng)調(diào)建立一個(gè)開(kāi)放透明、公民參與、多方合作的政府，并要求在120天內(nèi)指定一個(gè)切實(shí)可行的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放方案。奧巴馬在剛上任時(shí)設(shè)立了聯(lián)邦政府首席技術(shù)官會(huì)同美國(guó)聯(lián)邦管理預(yù)算局（OMB）共同制定一套可行的計(jì)劃，落實(shí)總統(tǒng)上任后的第一個(gè)任務(wù)——建立一個(gè)前所未有的透明和開(kāi)放的政府。上任伊始，奧巴馬就迅速推行聯(lián)邦政府內(nèi)部透明開(kāi)放的改革。開(kāi)放是趨勢(shì)，是順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展潮流。美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策的特點(diǎn)主要包括：

1.立法促開(kāi)放

聯(lián)邦政府出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)和政策，有力地促進(jìn)和保障了各級(jí)政府部門對(duì)開(kāi)放數(shù)據(jù)的支持。例如，2009 年頒布的《開(kāi)放政府指令》，對(duì)政府建立一個(gè)開(kāi)放數(shù)據(jù)庫(kù)提出了明確的要求。

2.政府帶頭搞開(kāi)放

美國(guó)采取類似于負(fù)面清單的方式開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)，規(guī)定除了國(guó)防、外交、內(nèi)部人士消息等九類信息不開(kāi)放之外，其他數(shù)據(jù)都必須開(kāi)放。聯(lián)邦政府的Data.gov 網(wǎng)站已成為美國(guó)最大的開(kāi)放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站。

3.引導(dǎo)鼓勵(lì)社會(huì)應(yīng)用開(kāi)放數(shù)據(jù)

美國(guó)政府采取了一系列方便和鼓勵(lì)措施，激發(fā)企業(yè)和創(chuàng)新者利用開(kāi)放數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)更多的應(yīng)用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)。2009 年，美國(guó)政府明確要求，政府各部門開(kāi)放的數(shù)據(jù)必須是機(jī)器可讀、標(biāo)準(zhǔn)化、高價(jià)值的數(shù)據(jù)。Data.gov 在提供海量原始數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)集的同時(shí)，還提供了大量分析數(shù)據(jù)的工具，期待用戶能夠挖掘利用這些數(shù)據(jù)的價(jià)值。

4.注重?cái)?shù)據(jù)安全、隱私保護(hù)和保密

在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放過(guò)程中，美國(guó)十分注意數(shù)據(jù)安全，有關(guān)法律對(duì)此有專門規(guī)定，聯(lián)邦政府設(shè)立了專門的機(jī)構(gòu)，依法對(duì)所有上傳到開(kāi)放數(shù)據(jù)網(wǎng)站上的數(shù)據(jù)進(jìn)行保護(hù)、管理與監(jiān)督。

四、美國(guó)開(kāi)放數(shù)據(jù)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

1.完善政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的法律法規(guī)

近年來(lái)，國(guó)際上政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的呼聲越來(lái)越大。我國(guó)社會(huì)各界的呼聲也日益高漲。經(jīng)歷了反復(fù)的修改和討論，被人們稱作中國(guó)的“陽(yáng)光法案”的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》于2008年5月1日正式實(shí)施，從而邁出了我國(guó)建設(shè)“陽(yáng)光政府”的重要一步，這對(duì)于各級(jí)政府而言無(wú)疑是一場(chǎng)深刻的革命。然而我國(guó)與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家相比差距還很大。

為此，我國(guó)可以在國(guó)家層面制定相關(guān)法規(guī)或政策，為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放工作提供政策保障和支持，具體來(lái)講主要包括以下幾個(gè)方面：

①要明確開(kāi)放范圍。我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)立法，清晰制定規(guī)則，以促進(jìn)開(kāi)放數(shù)據(jù)。②劃開(kāi)放次序。我國(guó)可以先開(kāi)放關(guān)系到公眾切身利益的，便于推動(dòng)用戶參與的政府?dāng)?shù)據(jù)，并按照需求導(dǎo)向，把政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放重點(diǎn)放在用戶最需要開(kāi)放的主題范圍上。③開(kāi)放數(shù)據(jù)運(yùn)動(dòng)面臨信息安全、隱私以及數(shù)據(jù)質(zhì)量等諸多挑戰(zhàn)，這需要制定關(guān)于數(shù)據(jù)主權(quán)、數(shù)據(jù)安全和個(gè)人隱私權(quán)的法律，為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放創(chuàng)造完善的制度基礎(chǔ)。

2.擴(kuò)寬數(shù)據(jù)開(kāi)放廣度深度

美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的成功經(jīng)驗(yàn)告訴我們，數(shù)據(jù)覆蓋面廣，形式多樣是政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的基礎(chǔ)，而暢通的信息獲取途徑則是數(shù)據(jù)開(kāi)放的橋梁。美國(guó)國(guó)家數(shù)據(jù)開(kāi)放網(wǎng)站Data.gov的建立為公眾獲取數(shù)據(jù)的廣度和深度提供了保障，大大提升了數(shù)據(jù)獲取的效率。

中國(guó)政府應(yīng)該更多地借鑒這種思想，整合政府?dāng)?shù)據(jù)。近年來(lái)，我國(guó)也相應(yīng)的做出了一些數(shù)據(jù)開(kāi)放的措施，比如：我國(guó)政府“三公經(jīng)費(fèi)”的開(kāi)放。截至到2014年8月19日，共有57家中央單位公布2014年“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算?！叭卑蚬鰢?guó)（境）費(fèi)，公務(wù)用車購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)，公務(wù)接待費(fèi)三項(xiàng)。與2013年相比，預(yù)算花費(fèi)總體呈下降趨勢(shì)。

但同樣是“三公經(jīng)費(fèi)”，與美國(guó)相比，我國(guó)“三公經(jīng)費(fèi)”公開(kāi)的內(nèi)容卻過(guò)于寬泛。如中國(guó)只公布公務(wù)車的支出總額，而美國(guó)政府部門公開(kāi)的數(shù)據(jù)不但包括公務(wù)用車的數(shù)量，支出，耗油量等，甚至還包括了具體的費(fèi)用明細(xì)和那些人在何時(shí)用車等細(xì)節(jié)。

中國(guó)政府開(kāi)始進(jìn)行大規(guī)模的數(shù)據(jù)采集是進(jìn)入到了21世紀(jì)之后才開(kāi)始進(jìn)行的。2003年，我國(guó)民政部開(kāi)展了社情民意調(diào)查，并研發(fā)了社情數(shù)據(jù)庫(kù)，將此次調(diào)查結(jié)果和數(shù)據(jù)向全社會(huì)開(kāi)放。這是我國(guó)在全社會(huì)層面首次開(kāi)展的調(diào)查，具有重大意義。但是也因?yàn)槲覈?guó)的數(shù)據(jù)收集工作才剛剛起步，因此在數(shù)量和質(zhì)量上都有待于進(jìn)一步提高。

從歷史發(fā)展的角度來(lái)看，中國(guó)擁有的數(shù)據(jù)量還很小，我們應(yīng)該加快數(shù)據(jù)的收集力度，細(xì)化公布的內(nèi)容，學(xué)習(xí)美國(guó)政府建立以用戶的需求為導(dǎo)向，提供按照主題進(jìn)行分類的數(shù)據(jù)群，并全面覆蓋所有的內(nèi)容，方便用戶查找。同時(shí)，提供多種類型和格式的數(shù)據(jù)與應(yīng)用工具，這樣做的目的是使用戶更方便對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用。數(shù)據(jù)開(kāi)放應(yīng)充分考慮初級(jí)用戶的需求，接受來(lái)自不同層次的用戶的需求，是公眾可以更好地了解政府的運(yùn)行，細(xì)化數(shù)據(jù)，提高數(shù)據(jù)的實(shí)際應(yīng)用性，加深數(shù)據(jù)開(kāi)放的廣度和深度。

3.加大社會(huì)監(jiān)管督查力度

迄今為止，我國(guó)還沒(méi)有建立專門保障公民獲取政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)利方面的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

從美國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，數(shù)據(jù)權(quán)利的監(jiān)督主體為社會(huì)公益組織。我國(guó)《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體的申請(qǐng)者，需首先在民政部門登記注冊(cè)，并經(jīng)由相應(yīng)的主管單位審查通過(guò)，方可向登記機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，申請(qǐng)批復(fù)后，該團(tuán)體方可成立。不難發(fā)現(xiàn)，申請(qǐng)成為社會(huì)團(tuán)體的程序非常復(fù)雜，而中間又因?yàn)橹鞴軝C(jī)構(gòu)不愿意承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，而困難重重。因此我國(guó)大部分的社會(huì)團(tuán)體因?yàn)闊o(wú)法注冊(cè)只能成為公司。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)現(xiàn)有NGO企業(yè)達(dá)到一千多萬(wàn)，但是通過(guò)注冊(cè)取得合法身份的組織只有大約四十多萬(wàn)。這些已經(jīng)注冊(cè)的公益組織受政府部門的監(jiān)管，因此很難起到監(jiān)督政府機(jī)構(gòu)的作用。而以公司形式運(yùn)營(yíng)的機(jī)構(gòu)面臨著諸多法律問(wèn)題，運(yùn)作的風(fēng)險(xiǎn)和成本均非常高。這使得有效的對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放進(jìn)行監(jiān)管在實(shí)際操作中缺乏行動(dòng)力，我們要建立公開(kāi)公正的政府的愿景很容易落空。因此我國(guó)政府應(yīng)該努力做到以下幾點(diǎn)改善這種情況：

首先，我國(guó)政府應(yīng)該降低監(jiān)督類公益組織的準(zhǔn)入門檻。保障公益組織為了幫助公民獲取政府信息而發(fā)聲的權(quán)利，真正對(duì)政府部門起到監(jiān)督的作用，從而提高我國(guó)開(kāi)放政府，透明政府和陽(yáng)光政府的建設(shè)步伐。

其次，提高公益組織的社會(huì)影響力。作為公益組織，應(yīng)該有效利用社交媒體提高其知名度和影響力。同時(shí)招募更多的志愿者，吸引更多的人才，才能提高公益組織自身水平，更好地為公眾服務(wù)。

最后，政府應(yīng)建立相應(yīng)扶持公益組織的政策，加大對(duì)公益組織的扶持力度，例如：提供稅收優(yōu)惠，簡(jiǎn)化公益組織的準(zhǔn)入門檻，建立專項(xiàng)資金，增大對(duì)公益組織的支持力度，免費(fèi)向公益組織提供政府信息資源并引導(dǎo)其對(duì)政府信息地開(kāi)發(fā)利用等。

4.推動(dòng)數(shù)據(jù)平臺(tái)的搭建工作

從2009年美國(guó)數(shù)據(jù)開(kāi)放門戶網(wǎng)站Data.Gov投入使用以來(lái)，開(kāi)放數(shù)據(jù)運(yùn)用在美國(guó)甚至全世界迅速發(fā)展起來(lái)，不論是美國(guó)國(guó)會(huì)立法網(wǎng)站TrackGov.us的開(kāi)通還是Data.Gov信息平臺(tái)的搭建，通過(guò)這些數(shù)據(jù)平臺(tái)都使得政府運(yùn)作更加透明化，有利于政府的辦事效率提高和執(zhí)政能力的增強(qiáng)。

我國(guó)也應(yīng)該早日實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)平臺(tái)的搭建工作。數(shù)據(jù)開(kāi)放的平臺(tái)建立有助于我國(guó)政府在技術(shù)上實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開(kāi)放的目的。我國(guó)各級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一的模塊，因此造成數(shù)據(jù)不兼容，數(shù)據(jù)混亂等現(xiàn)象。開(kāi)放平臺(tái)的建立有利于解決這一問(wèn)題，同時(shí)開(kāi)源的數(shù)據(jù)代碼，免費(fèi)提供給公眾，可以發(fā)揮群眾的智慧，符合當(dāng)今社會(huì)開(kāi)源的理念。這必然也會(huì)吸引更多的人來(lái)開(kāi)發(fā)，可以降低成本，提高效率，靈活高效。搭建數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，為建立一個(gè)開(kāi)放的政府打下堅(jiān)實(shí)的技術(shù)基礎(chǔ)，從而滿足人民的需要，更好的為公眾服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)的改革與創(chuàng)新，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，為我國(guó)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航。

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作者簡(jiǎn)介：

戴斯琪，武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，行政管理專業(yè)，2014級(jí)碩士研究生。