我國海洋環(huán)境執(zhí)法：歷史、問題與建議

陸建華 姜彩云

（1.海南省海洋監(jiān)察總隊，海南 ?？?570100；2.上海海事大學(xué) 法學(xué)院，上海201306）

隨著我國海洋開發(fā)利用規(guī)模的不斷擴大，按照國家高質(zhì)量發(fā)展海洋經(jīng)濟的要求，加之社會大眾更加關(guān)注海洋強國建設(shè)，更加向往“碧海藍天”的美好生活，這些都對海洋資源管控、海洋環(huán)境執(zhí)法提出更高要求，粗放用海、污染用海將被嚴(yán)格執(zhí)法。在中央與地方海上執(zhí)法的“二元化”模式下，海洋環(huán)境執(zhí)法工作的實施主體是誰，如何開展執(zhí)法工作，如何進行有效銜接，都是需要認(rèn)真探討的實踐問題。

近年來，以國家海洋局和中國海警局的機構(gòu)調(diào)整和改革為牽引，整個海洋行政執(zhí)法體系正進行著系統(tǒng)性的重構(gòu)。如若做好海洋環(huán)境執(zhí)法工作，增加海洋環(huán)境行政公益訴訟起訴主體的思考便可以轉(zhuǎn)換思維。中央當(dāng)以中國海警局為代表，地方以省級以下海洋環(huán)境監(jiān)管部門為代表，積極發(fā)揮海洋環(huán)境監(jiān)管部門在海洋環(huán)境公益訴訟中的最大優(yōu)勢。

一、我國海洋環(huán)境監(jiān)管與執(zhí)法的歷史變遷

我國海洋環(huán)境監(jiān)管與執(zhí)法以整個海洋行政執(zhí)法體系為依托，正經(jīng)歷著機構(gòu)改革的歷史變遷。當(dāng)前，中央與地方海洋環(huán)境保護監(jiān)管與執(zhí)法主體存在“二元化”分離，無論是中央層面還是地方層面，都出現(xiàn)了監(jiān)管主體與執(zhí)法主體相分離的現(xiàn)象，案件調(diào)查權(quán)與處罰決定權(quán)主體呈現(xiàn)不相契合的局面。

（一）海洋環(huán)境監(jiān)管的變遷

我國《海洋環(huán)境保護法》第5 條規(guī)定，國務(wù)院環(huán)境保護主管部門是對全國環(huán)境保護工作統(tǒng)一監(jiān)督管理的部門，對全國海洋環(huán)境保護工作實施指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，國家海洋行政主管部門負責(zé)對海洋環(huán)境的監(jiān)督管理。本輪機構(gòu)改革，原環(huán)保部與原國家海洋局作為以往中央層面的環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)現(xiàn)已被生態(tài)環(huán)境部替代。

中央層面，海洋環(huán)境監(jiān)管從原國家海洋局整合至生態(tài)環(huán)境部。地方層面，沿?？h級以上人民政府行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門的職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》及國務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定。在本輪機構(gòu)改革方案中，各省地方生態(tài)行政機關(guān)（生態(tài)環(huán)境局）承擔(dān)了海洋環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。

（二）海洋環(huán)境執(zhí)法的變遷

1.中央層面

根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》的規(guī)定，海洋環(huán)境執(zhí)法的處罰決定權(quán)主體是海洋行政主管部門或行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門。海洋環(huán)境執(zhí)法由原來的國家海洋局及其所屬的中國海監(jiān)整合至中國海警局。其中，中國海監(jiān)總隊屬于參公事業(yè)單位，因《海洋環(huán)境保護法》未給予法律授權(quán)，故依據(jù)《行政處罰法》第15—19 條規(guī)定，原中國海監(jiān)總隊屬于委托執(zhí)法，僅具有調(diào)查權(quán)，處罰決定權(quán)主體是原國家海洋局。

最新一輪機構(gòu)改革后，中國海警局根據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于中國海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》，履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)，包括海洋生態(tài)環(huán)境保護等方面的執(zhí)法任務(wù)。但需注意，全國人大常委法律授權(quán)主體僅為中國海警局，在《海洋環(huán)境保護法》未修改的情況下，省以下海警機構(gòu)海洋環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)問題需進一步研究確定。

2.地方層面

現(xiàn)在，科學(xué)家們擁有一套高精度的工具，用來測量大陸的位置和地球的大小。這些工具包括衛(wèi)星激光測距儀、超長基線干涉測量儀、全球定位系統(tǒng)（GPS）、多普勒衛(wèi)星測量儀等。自從20世紀(jì)80年代后期，科學(xué)家們就對測量結(jié)果定期進行計算和修正，提供了最為權(quán)威的證據(jù)，證明地球大致保持著同樣的大小。

從地方層面來看，各省級以下地方生態(tài)環(huán)境行政機關(guān)似乎承擔(dān)了海洋環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，但實際承擔(dān)海洋環(huán)境執(zhí)法調(diào)查工作的海監(jiān)機構(gòu)往往不隸屬于生態(tài)環(huán)境行政機關(guān)。同時，省級以下的海監(jiān)機構(gòu)往往屬于參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位，《海洋環(huán)境保護法》未給予海監(jiān)機構(gòu)法律授權(quán)，故依據(jù)《行政處罰法》第15—19 條規(guī)定，省級以下仍然保留的海監(jiān)機構(gòu)屬于委托執(zhí)法，僅具有調(diào)查權(quán)，處罰決定權(quán)主體則為相關(guān)的行政機關(guān)，因處于機構(gòu)改革過渡期，省級以下的海監(jiān)機構(gòu)發(fā)現(xiàn)的海洋環(huán)境違法案件應(yīng)以誰的名義作出處罰決定，尚無統(tǒng)一做法，目前尚不明確。

二、我國海洋環(huán)境執(zhí)法的困境

因海洋行政管理和執(zhí)法方面的機構(gòu)改革屬于整體重構(gòu)，海洋環(huán)境執(zhí)法主體也因此發(fā)生了巨大變化，無論是中央層面的海洋環(huán)境監(jiān)管由原國家海洋局變?yōu)樯鷳B(tài)環(huán)境部，還是地方層面上的生態(tài)環(huán)境行政機關(guān)承擔(dān)了海洋環(huán)境監(jiān)管的職責(zé)。突出問題在于海洋環(huán)境執(zhí)法主體上下不通暢、平級不順暢，主要表現(xiàn)在：國家層面的中國海警局與省級以下的海監(jiān)機構(gòu)分屬不同序列；機構(gòu)改革后的大綜合行政執(zhí)法主體與行政管理主體間互不隸屬，而產(chǎn)生的案件移交與協(xié)同銜接障礙；案件調(diào)查主體與處罰決定主體分離；省級以下海洋環(huán)境執(zhí)法主體與省級以下海警互不隸屬，而產(chǎn)生的案件移交與協(xié)同銜接問題。

（一）原執(zhí)法主體與新執(zhí)法主體的銜接障礙

舉一案例，因一圍填海項目環(huán)評未核準(zhǔn)，某海監(jiān)機構(gòu)調(diào)查終結(jié)后以其所屬的海洋行政管理部門名義向當(dāng)事人作出處罰決定。因國家海洋督察反饋意見指出案件適用法律錯誤，海監(jiān)機構(gòu)積極整改，對案件重新調(diào)查，希望撤銷原處罰決定并作出新的處罰決定。但原處罰決定機關(guān)某海洋與漁業(yè)行政機關(guān)已被整合，海監(jiān)機構(gòu)轉(zhuǎn)隸屬于自然資源行政管理機關(guān)。在應(yīng)由誰來撤銷原處罰決定并作出新的處罰決定這一問題上，自然資源行政管理機關(guān)和生態(tài)環(huán)境行政管理機關(guān)均未能給予明確意見。因此，如何處理好原執(zhí)法機構(gòu)所做出的處罰決定的后續(xù)問題，整合之后新的執(zhí)法機構(gòu)如何銜接，是亟待解決的問題。

（二）案件調(diào)查權(quán)主體與處罰決定權(quán)主體的分工對接不明

出現(xiàn)案件調(diào)查權(quán)主體與處罰決定權(quán)主體的分工對接問題的根源在于，地方層面具體承擔(dān)海洋環(huán)境執(zhí)法工作的海監(jiān)機構(gòu)是參照公務(wù)員管理事業(yè)單位，且機構(gòu)改革后，省以下海監(jiān)漁政隊伍隸屬不一，有歸自然資源系統(tǒng)的，有歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)的，有的分為兩支隊伍一家一個（如海南），基本沒有歸入生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的，導(dǎo)致海監(jiān)機構(gòu)僅有調(diào)查權(quán)沒有處罰決定權(quán)，該由誰作出處罰決定，目前尚未形成一致做法。同時，各海監(jiān)漁政機構(gòu)因情勢不明還處于觀望狀態(tài)，甚至認(rèn)為該由海警完成承擔(dān)海洋環(huán)境執(zhí)法工作。

再舉一案例，某圍填海項目環(huán)評未核準(zhǔn)，海監(jiān)機構(gòu)先是以原海洋與漁業(yè)行政管理機關(guān)名義向當(dāng)事人作出處罰決定，當(dāng)事人在繳納罰款后繼續(xù)施工，被海監(jiān)機構(gòu)發(fā)現(xiàn)后再次立案調(diào)查，調(diào)查完畢后，擬從重作出處罰決定，但相關(guān)案件調(diào)查終結(jié)報告向相關(guān)生態(tài)環(huán)境行政機關(guān)報送后，一直未得到明確回復(fù)，致使處罰決定無法作出。

機構(gòu)改革后，省級以下海洋環(huán)境案件的行政處罰決定權(quán)應(yīng)由生態(tài)環(huán)境廳或生態(tài)環(huán)境局行使，但案件調(diào)查主體往往是各級海監(jiān)機構(gòu)。如何處理好案件調(diào)查權(quán)主體與處罰決定權(quán)主體的對接，是海洋行政管理機構(gòu)改革后首先需要解決的問題，如何監(jiān)督并判斷兩主體作出的調(diào)查結(jié)果和執(zhí)法過程的正當(dāng)性，當(dāng)前均沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致一旦作為調(diào)查主體的前者未報告或未答復(fù)，其后的處罰決定便無法按照法定程序進行，嚴(yán)重影響效率，甚至久拖不決，對海洋環(huán)境的保護造成不利。

（三）省級以下地方海洋執(zhí)法機構(gòu)與海警的關(guān)系問題

本輪機構(gòu)改革后，省級以下地方海洋執(zhí)法機構(gòu)（包括海洋資源和海洋環(huán)境）與省級以下海警機構(gòu)間，行政案件管轄如何劃分、管轄海域如何劃分、如何相互協(xié)同等問題將是海洋環(huán)境執(zhí)法工作面臨的重大問題。

其次，地方事權(quán)的涉海行政執(zhí)法權(quán)仍應(yīng)由地方“海監(jiān)、漁政”執(zhí)法隊伍具體承擔(dān)，應(yīng)明確省以下的海警機構(gòu)劃分職責(zé)權(quán)限。

再次，若海警參與到大量沿海國內(nèi)行政執(zhí)法工作中，因行政處罰而產(chǎn)生行政復(fù)議和訴訟，海洋行政相對人若對海警提起行政復(fù)議或行政訴訟，應(yīng)為行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利行使提供便利化和保障。另外，省級以下海監(jiān)機構(gòu)和人員何去何從，是否還繼續(xù)執(zhí)法等問題，也是未來海上行政執(zhí)法工作需要進一步考慮的。

三、有關(guān)完善海洋環(huán)境執(zhí)法體制的建議

（一）將地方海洋執(zhí)法機構(gòu)的“參公事業(yè)單位”身份變?yōu)椤靶姓?zhí)法機關(guān)”

若將地方海洋執(zhí)法機構(gòu)繼續(xù)認(rèn)定為“參公事業(yè)單位”，則其執(zhí)法權(quán)僅限于調(diào)查權(quán)，而無處罰決定權(quán)。根據(jù)《行政處罰法》第15—19 條規(guī)定，“參公事業(yè)單位”的行政執(zhí)法權(quán)受到較大限制，其執(zhí)法權(quán)來源于兩個方面，一個是法律授權(quán)，一個是委托，其中，獲法律授權(quán)的機構(gòu)可以自己的名義行使執(zhí)法調(diào)查權(quán)和行政處罰權(quán)，而受委托的機構(gòu)則不能以自己的名義作出處罰決定。因《海域使用管理法》、《海島保護法》、《海洋環(huán)境保護法》等均未給予“海洋執(zhí)法機構(gòu)”法律授權(quán)，因此若將地方海洋執(zhí)法機構(gòu)認(rèn)定為“參公事業(yè)單位”，其執(zhí)法權(quán)應(yīng)屬于受委托執(zhí)法。根據(jù)《行政處罰法》第18 條規(guī)定，“受委托組織在委托范圍內(nèi)，以委托行政機關(guān)名義實施行政處罰”，且“委托行政機關(guān)對受委托的組織實施行政處罰的行為應(yīng)當(dāng)負責(zé)監(jiān)督，并對該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任”。

因海洋資源和海洋環(huán)境監(jiān)管職責(zé)分屬于省自然資源和規(guī)劃廳和省生態(tài)環(huán)境廳，而地方海洋執(zhí)法機構(gòu)承擔(dān)了海洋資源和海洋環(huán)境案件的調(diào)查職責(zé)。作為“參公事業(yè)單位”的地方海洋執(zhí)法機構(gòu)在開展海洋資源或海洋環(huán)境執(zhí)法過程中，需最終以省自然資源（海洋局）或生態(tài)環(huán)境行政機關(guān)的名義作出行政處罰決定，且法律責(zé)任由自然資源（海洋局）或省生態(tài)環(huán)境行政機關(guān)承擔(dān)。同時，因地方海洋執(zhí)法機構(gòu)往往不隸屬于生態(tài)環(huán)境行政機關(guān)，有關(guān)海洋環(huán)境處罰決定又需要以生態(tài)環(huán)境行政機關(guān)名義作出，故在海洋執(zhí)法機構(gòu)與生態(tài)環(huán)境行政機關(guān)間，還需建立相關(guān)的工作銜接和配合機制。

因此，將地方海洋執(zhí)法機構(gòu)的“參公事業(yè)單位”身份變更為“行政執(zhí)法機關(guān)”，則其開展行政執(zhí)法工作將大為便利，行政處罰也將更為簡便和高效。同時，《海洋環(huán)境保護法》可劃出一個近海范圍由地方海洋執(zhí)法機構(gòu)承擔(dān)的范圍，如此，既能解決原執(zhí)法主體與新執(zhí)法主體的銜接問題，也能協(xié)調(diào)案件調(diào)查權(quán)主體與處罰決定權(quán)主體的分工對接問題。

（二）對執(zhí)法工作隊伍的立法建議

1.授權(quán)海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)行政處罰權(quán)

“法無授權(quán)即禁止”，加強立法完善，若無法明確海洋執(zhí)法機構(gòu)的行政機關(guān)身份，則建議給予地方海洋執(zhí)法機構(gòu)對海洋環(huán)境違法行為的行政處罰法律授權(quán)。應(yīng)借鑒《漁業(yè)法》第48 條，“本法規(guī)定的行政處罰，由縣級以上人民政府漁業(yè)行政主管部門或者其所屬的漁政監(jiān)督管理機構(gòu)決定”等涉漁法律法規(guī)的方式，給予了海洋執(zhí)法機構(gòu)對海洋環(huán)境違法行為的行政處罰法律授權(quán)。

2.健全“綜合執(zhí)法隊伍”模式建設(shè)

目前，一些省份開展綜合執(zhí)法隊伍建設(shè)，將城管、國土、環(huán)境、農(nóng)業(yè)、文旅、交通、海洋等執(zhí)法隊伍和職責(zé)統(tǒng)一到市縣一級的行政綜合執(zhí)法局中，即“綜合執(zhí)法隊伍模式”。在“綜合執(zhí)法隊伍”模式下，應(yīng)明確“綜合執(zhí)法局”的海洋環(huán)境處罰權(quán)。根據(jù)《行政處罰法》第16 條，“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)”，建議由省級政府授權(quán)給“市縣綜合執(zhí)法局”承擔(dān)相關(guān)的海洋行政執(zhí)法職責(zé)。

3.明確地方海洋執(zhí)法機構(gòu)與海警的權(quán)限劃分

因現(xiàn)行涉海的法律法規(guī)并未修改，因此，地方事權(quán)的涉海行政執(zhí)法權(quán)仍應(yīng)由地方“海監(jiān)、漁政”執(zhí)法隊伍具體承擔(dān)。中國海警局可協(xié)調(diào)指導(dǎo)地方涉海執(zhí)法工作。未來需要明確地方海洋執(zhí)法機構(gòu)與地方海警的權(quán)限劃分，必須從立法的層面確定地方海洋執(zhí)法機構(gòu)的案件調(diào)查權(quán)與案件執(zhí)法權(quán)，明確地方海警應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)，包括是僅具有案件調(diào)查權(quán)或海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)，還是集案件調(diào)查權(quán)與海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)于一身。在執(zhí)法的范圍上應(yīng)當(dāng)作出清晰的劃分，比如《海洋環(huán)境保護法》可劃出一個近海范圍，如領(lǐng)海六海里以內(nèi)由地方海洋執(zhí)法機構(gòu)負責(zé)，六海里以外十二海里以內(nèi)由地方海警負責(zé)執(zhí)法。

（三）進一步完善海洋環(huán)境損害賠償制度

《海洋環(huán)境保護法》最早確立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，在當(dāng)下，應(yīng)進一步完善海洋環(huán)境損害賠償制度。該制度對于海洋環(huán)境污染事故的索賠和海洋環(huán)境的恢復(fù)意義重大，在具體實踐中，需要注意以下問題。首先，專門進行海洋環(huán)境損害的評估機構(gòu)少之又少，因此應(yīng)加強海洋環(huán)境損害的評估機構(gòu)建設(shè)，從而與海洋環(huán)境損害賠償制度相配套；其次，針對評估費用沒有保障，越往下經(jīng)費越緊張的局面，應(yīng)完善海洋環(huán)境損害評估費用的前期預(yù)交機制并健全后期評估費用責(zé)任制；再次，面臨執(zhí)法人員對海洋環(huán)境損害賠償業(yè)務(wù)不熟悉的問題，應(yīng)建立改革試點，由生態(tài)環(huán)境部牽頭，海監(jiān)總隊配合，對海洋行政執(zhí)法人員開展針對性的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

面對海洋環(huán)境公益訴訟的興起，海洋環(huán)境監(jiān)管部門是代表國家行使行政管理權(quán)的部門，而代表國家對破壞海洋環(huán)境的行為提起公益訴訟的權(quán)利是其行政管理權(quán)的衍伸，也是海洋環(huán)境監(jiān)管部門的法定職責(zé)，進一步完善海洋環(huán)境損害賠償制度，有利于海洋環(huán)境的恢復(fù)與海洋環(huán)境執(zhí)法的進一步完善，彌補環(huán)境損害的不利后果。

在中國海警局與原國家海洋局機構(gòu)改革的背景下，由于《海洋環(huán)境保護法》面臨修改，《海警法》等尚未制定，無論從中央層面還是地方層面，海洋環(huán)境監(jiān)管與海洋環(huán)境執(zhí)法主體，都存在著職權(quán)不明，主體銜接障礙的問題，究其根本在于立法環(huán)節(jié)的缺失，未與機構(gòu)改革的大趨勢相同步，尤其在地方環(huán)境執(zhí)法問題上，要更加注重解決執(zhí)法主體的銜接與職權(quán)劃分問題，加強執(zhí)法工作隊伍建設(shè)并不斷完善海洋環(huán)境損害賠償制度，深入細化改革試點，加強制度建設(shè)，推進海洋環(huán)境執(zhí)法的廣度與深度。