鹽城市政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的實(shí)踐與思考

摘 要 西方發(fā)達(dá)國家多采取向社會(huì)組織購買服務(wù)的方式為社會(huì)提供公共服務(wù)。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的加速發(fā)展，政府管理體制的不斷革新，政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)已經(jīng)成為當(dāng)前時(shí)代發(fā)展的重要選擇。為更好地滿足人民對(duì)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的需求，筆者調(diào)研了當(dāng)前鹽城市政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的現(xiàn)狀及存在問題，并提出了針對(duì)性的完善對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞 社會(huì)組織 政府 購買 公共服務(wù) 公共產(chǎn)品

作者簡介：卞海霞，中共鹽城市委黨校，副教授，研究方向：公共管理。

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.067

政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)源于西方，現(xiàn)已成為當(dāng)代西方發(fā)達(dá)國家提供公共服務(wù)的主要方式。關(guān)于其含義有廣義和狹義之分。從狹義的角度來看，政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)是指“政府將原來直接提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，通過直接撥款或公開招標(biāo)方式，交給有資質(zhì)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)來完成，最后根據(jù)擇定者或者中標(biāo)者所提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量來支付服務(wù)費(fèi)用”。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的加速發(fā)展，原先的由政府直接提供公共產(chǎn)品的服務(wù)模式不僅導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)臃腫龐雜、運(yùn)行成本居高不下，而且服務(wù)效果也難如人意，不能很好滿足人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的向往和需要。為了有效降低政府運(yùn)行成本，為人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，鹽城市政府在該方面進(jìn)行了相關(guān)探索。筆者對(duì)鹽城市政府向社會(huì)組織購買服務(wù)的現(xiàn)狀及存在問題進(jìn)行了廣泛調(diào)研，并提出了針對(duì)性的完善對(duì)策和建議。

一、主要現(xiàn)狀

近年來，鹽城市委和市政府高度重視社會(huì)組織的健康和有序發(fā)展工作，不斷優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，使得社會(huì)組織如雨后春筍般地大量涌現(xiàn)。截止2017年2月，鹽城全市登記社會(huì)組織8858個(gè)，其中社團(tuán)4459個(gè)，民非4393個(gè)，基金會(huì)6個(gè)，信用等級(jí)評(píng)估數(shù)達(dá)3307個(gè)。

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革的深化，政府將原有職能中的公共服務(wù)和社會(huì)事務(wù)部分剝離出來，并逐步建立向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的機(jī)制。2014年以來，鹽城市相繼出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)市級(jí)政府購買公共服務(wù)工作的意見》、《政府購買公共服務(wù)實(shí)施細(xì)則》、《鹽城市人民政府關(guān)于印發(fā)促進(jìn)社會(huì)組織改革發(fā)展實(shí)施意見（試行）》等一系列文件，對(duì)政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的購買范圍、購買形式、定價(jià)方法和工作程序進(jìn)行了初步規(guī)定。同時(shí)，初步建立起一套涵蓋事前、事中和事后全過程的公共服務(wù)購買監(jiān)督機(jī)制，形成了內(nèi)部監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的綜合監(jiān)督體系。

鹽城市政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的總體情況呈穩(wěn)步發(fā)展趨勢。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2014年，鹽城市本級(jí)行政事業(yè)單位共向50多家社會(huì)組織購買了60多項(xiàng)公共服務(wù)，涉及資金1.1億元，內(nèi)容和范圍涉及大病醫(yī)療保險(xiǎn)、代理服務(wù)、物業(yè)管理、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)衛(wèi)作業(yè)、司法服務(wù)、青少年支持陪伴、社區(qū)公益等公共領(lǐng)域。2016年，全市購買公共服務(wù)支出首次超過10億元。

二、存在問題

經(jīng)過四年多的實(shí)踐探索，鹽城市政府向社會(huì)組織購買服務(wù)既激發(fā)了社會(huì)組織的活力、促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變、延伸了政府服務(wù)的觸角，讓人民群眾享受到了更多更好的服務(wù)。但是不可否認(rèn)，其在實(shí)踐中仍然存在著一些亟待解決的問題。

（一）購買政策缺乏整體性和針對(duì)性

政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)屬于一項(xiàng)新生事物，尚處于實(shí)踐探索階段，政府對(duì)購買內(nèi)容、購買數(shù)量、購買質(zhì)量、資金來源等方面的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范仍較粗疏，且缺乏總體規(guī)劃。到目前為止，政府仍未制定《政府購買社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目指南》，并且向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的內(nèi)容也沒有實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定化和常態(tài)化。盡管在諸多部門購買與機(jī)構(gòu)職能相關(guān)服務(wù)的實(shí)踐基礎(chǔ)上，鹽城市制定了《鹽城市市級(jí)政府購買公共服務(wù)集中采購指導(dǎo)目錄》。不過該目錄僅規(guī)定了通過政府專門采購渠道進(jìn)行采購的公共服務(wù)項(xiàng)目范圍，而對(duì)其它未列入目錄的公共服務(wù)項(xiàng)目則由各機(jī)關(guān)單位向財(cái)政部門申請(qǐng)，獲批后才能自行采購。鹽城市向社會(huì)組織購買公共服務(wù)制定的政策因而缺乏整體性，呈現(xiàn)出較強(qiáng)的碎片化特點(diǎn)。另外，鹽城雖然在全省率先制定市級(jí)《政府購買公共服務(wù)實(shí)施細(xì)則》，但細(xì)則在設(shè)計(jì)上缺乏差別化，針對(duì)性也不強(qiáng)。如購買居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，城市與農(nóng)村之間沒有實(shí)行差別化的設(shè)計(jì)，因此，相較于集中居住的城市社區(qū)居民，居住分散的農(nóng)村社區(qū)居民則需花費(fèi)更多的交通成本和時(shí)間成本，致使有些社會(huì)組織在承接農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，需要承擔(dān)更多的額外成本。

（二）購買程序缺乏規(guī)范性和透明性

政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)或多或少都存在“程序不規(guī)范”的情形。由于相關(guān)法律制度的缺失或不完善，鹽城市政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的程序規(guī)范化程度不高，公開透明度較低。目前，政府購買公共服務(wù)的最主要方式是項(xiàng)目申請(qǐng)制，但由于受到人情社會(huì)的影響和制約，基于熟人關(guān)系的非制度化程序和“內(nèi)部化”合作仍然存在。不可否認(rèn)，項(xiàng)目申請(qǐng)制在運(yùn)行過程中，由于申請(qǐng)流程、項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)、資金使用、程序監(jiān)督、服務(wù)評(píng)估等方面仍不夠公開和透明，也引發(fā)了一些偏差和違規(guī)行為。

（三）監(jiān)管體系缺乏系統(tǒng)性和科學(xué)性

在實(shí)踐過程中，有關(guān)職能部門在對(duì)購買公共服務(wù)的監(jiān)管方面，普遍缺乏科學(xué)系統(tǒng)的評(píng)價(jià)體系和強(qiáng)有力的監(jiān)督體系，出現(xiàn)“重投入、輕管理，重資金、輕績效”的現(xiàn)象。加之，公共服務(wù)的監(jiān)管權(quán)比較分散、社會(huì)組織有時(shí)與監(jiān)管部門又存在復(fù)雜的利益關(guān)系、公共服務(wù)的成效難以精準(zhǔn)度量，這些都不免會(huì)給公共服務(wù)購買中的績效考核、監(jiān)管等帶來困難和挑戰(zhàn)，最終難以保證考核評(píng)估的客觀、公平和公正。

（四）社會(huì)組織缺乏競爭性和專業(yè)性

近年來，鹽城市社會(huì)組織的數(shù)量和規(guī)模呈現(xiàn)出較快的增長，社會(huì)組織的領(lǐng)域也不斷拓展，為社會(huì)治理創(chuàng)新發(fā)揮了不容小視的作用。但是在當(dāng)前這些社會(huì)組織中，社區(qū)群眾團(tuán)體占了絕大多數(shù)，而諸如兒童青少年服務(wù)、為老養(yǎng)老和公益慈善類等直接為老百姓提供公共服務(wù)的社會(huì)組織比重較低，僅占10%左右。同時(shí)值得我們注意的是，與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的需要相比，相當(dāng)一部分社會(huì)組織自身仍存在著服務(wù)水平低、運(yùn)營水平弱、專業(yè)人才缺乏、競爭意識(shí)落后和社會(huì)認(rèn)可度不高等諸多問題。社會(huì)組織在承接政府公共服務(wù)的過程中面臨的一個(gè)最重要問題就是組織自身能力不足和綜合實(shí)力不強(qiáng)難以有效匹配政府日益增長的公共服務(wù)社會(huì)化的需求。

三、主要對(duì)策

針對(duì)鹽城市政府在購買社會(huì)公共服務(wù)過程中存在的上述問題，筆者認(rèn)為可從以下方面進(jìn)行完善：

（一）完善購買制度體系

一是界定需要購買公共服務(wù)的領(lǐng)域，明晰公共服務(wù)購買的權(quán)責(zé)范圍。二是逐步加大政府資金投入，健全公共服務(wù)購買激勵(lì)機(jī)制，建立社會(huì)建設(shè)專項(xiàng)資金與財(cái)政收入（支出）同步增長機(jī)制。三是完善財(cái)稅措施，將社會(huì)組織承接公益項(xiàng)目納入減稅或免稅之列。四是搭建統(tǒng)一的公共服務(wù)購買平臺(tái)，對(duì)公共服務(wù)購買事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范化管理。五是適時(shí)制定《政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能目錄》、《政府向社會(huì)組織購買服務(wù)目錄》、編制《政府購買社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目指南》，使公共服務(wù)項(xiàng)目設(shè)置更加符合職能轉(zhuǎn)變要求和社會(huì)公眾需求。六是加強(qiáng)公共服務(wù)購買制度、信息數(shù)據(jù)庫等軟件設(shè)施的建設(shè)，使購買資金和服務(wù)項(xiàng)目產(chǎn)生最佳效益。

（二）規(guī)范購買實(shí)施流程

一是根據(jù)社會(huì)需求制訂總體規(guī)劃，明確公共服務(wù)的購買項(xiàng)目、質(zhì)量和數(shù)量，制定購買公共服務(wù)的預(yù)算。二是公開招標(biāo)并訂立合同，將購買內(nèi)容、購買數(shù)量、購買期限、資金撥付、考評(píng)機(jī)制、各方責(zé)任、責(zé)任處理以及等在合同中予以明確，確保購買服務(wù)程序制度化、實(shí)施規(guī)范化。三是在項(xiàng)目實(shí)施期間，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展情況進(jìn)行監(jiān)督檢查、資金監(jiān)管。四是在項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束之后，政府應(yīng)邀請(qǐng)業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、法律等領(lǐng)域的專家或?qū)I(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)政府購買項(xiàng)目的實(shí)施情況和實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，綜合最終考評(píng)結(jié)果來確定項(xiàng)目報(bào)結(jié)與否。

（三）深入拓展購買領(lǐng)域

鹽城市政府向社會(huì)組織購買的公共服務(wù)項(xiàng)目重點(diǎn)主要放在教育、就業(yè)、衛(wèi)生、文化體育、社會(huì)工作等領(lǐng)域。而對(duì)于社會(huì)組織在參與社會(huì)治理中開展的流動(dòng)人口管理、社會(huì)綜合治理、消防安全、公共安全等方面的服務(wù)項(xiàng)目，則稍顯滯后。因此，在厘清公共服務(wù)購買范圍的基礎(chǔ)上，遵循合法合規(guī)、需求導(dǎo)向、循序漸進(jìn)、服務(wù)均等的原則，注重合法性、普惠性和差異性，逐步加大購買公共服務(wù)的力度。凡是并非必須由政府提供的公共服務(wù)，都可以通過委托、承包、采購等方式交給社會(huì)組織來辦理，以釋放社會(huì)組織能量、提高政府服務(wù)質(zhì)效和降低服務(wù)成本。

（四）健全購買監(jiān)督機(jī)制

一是健全外部監(jiān)督機(jī)制，引入第三方監(jiān)督主體，充分發(fā)揮專家、媒體、社會(huì)公眾和服務(wù)對(duì)象的多方位監(jiān)督作用。二是完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，財(cái)政、監(jiān)察和審計(jì)等部門要加強(qiáng)資金的預(yù)算和使用監(jiān)管，民政、工商及行業(yè)主管部門則要把社會(huì)組織承接政府服務(wù)的行為納入年檢、質(zhì)量評(píng)估等考核體系。三是健全社會(huì)組織自律機(jī)制，社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)誠信建設(shè)、依法規(guī)范運(yùn)營。四是完善信息公開制度，政府應(yīng)充分滿足社會(huì)公眾的知情權(quán)和選擇權(quán)，可以通過媒體資源、搭建網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、舉辦信息發(fā)布會(huì)等諸多方式，向公眾公開公共服務(wù)購買的整個(gè)流程。當(dāng)然，社會(huì)組織作為承接主體也應(yīng)及時(shí)向公眾公開公共服務(wù)情況、資金使用情況等信息。

（五）大力培育社會(huì)組織

一是培育樞紐型社會(huì)組織，充分發(fā)揮其“政治上的橋梁紐帶、業(yè)務(wù)上的發(fā)展龍頭、日常服務(wù)管理上的平臺(tái)窗口作用”，推進(jìn)社會(huì)組織又好又快發(fā)展。二是完善社會(huì)組織孵化中心職能，加快孵化培育群眾需求多、發(fā)展?jié)摿Υ蟮纳鐓^(qū)社會(huì)組織和公益服務(wù)類社會(huì)組織。社會(huì)組織孵化出殼后，政府可以通過向其購買服務(wù)的方式予以發(fā)展扶持。三是完善社會(huì)組織內(nèi)部管理制度，積極引導(dǎo)社會(huì)組織規(guī)范資金管理、公開相關(guān)信息、參與等級(jí)評(píng)估，提升運(yùn)行水平，進(jìn)而增強(qiáng)其生存能力和競爭能力。四是完善社會(huì)組織的扶持政策， 政府可以通過注冊優(yōu)先、項(xiàng)目資助、稅收優(yōu)惠、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式培育發(fā)展社會(huì)組織，引導(dǎo)其積極參與社會(huì)服務(wù)。

四、結(jié)語

政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)，是順應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的重要舉措，它在實(shí)踐運(yùn)行中存在的諸多問題，只有通過不斷地加以改進(jìn)和完善，才能在新形勢下煥發(fā)出勃勃生機(jī)和健康活力。

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