深化與發(fā)展檢察改革的路徑思考

薛莉萍 嚴(yán)忠華

摘 要 本文擬以H區(qū)檢察院推進(jìn)檢察改革的實(shí)踐為視角，在總結(jié)其工作成效的基礎(chǔ)上，探尋檢察改革推進(jìn)中存在的主要問題，并提出深化與發(fā)展檢察改革的對策與建議。

關(guān)鍵詞 檢察改革 實(shí)踐 深化發(fā)展 路徑

作者簡介：薛莉萍，上海市黃浦區(qū)人民檢察院檢察六部主任檢察官，研究方向：刑法；嚴(yán)忠華，上海市浦東新區(qū)人民檢察院檢察六部主任檢察官，研究方向：刑訴法。

中圖分類號：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.295

一、檢察改革的實(shí)踐與探索——以H區(qū)人民檢察院為視角

（一）人員分類管理改革穩(wěn)步推進(jìn)

一是科學(xué)設(shè)計人員分類管理方案。在全面梳理檢察干警隊伍狀況，統(tǒng)計近年來各業(yè)務(wù)部門年均與人均辦案量，在底數(shù)清、情況明的基礎(chǔ)上，形成人員分類管理方案。二是合理安排入額人員梯次。通過動態(tài)分析5年改革過渡期內(nèi)三類檢察人員可能發(fā)生的變動情況，認(rèn)真擬制后續(xù)入額精算表，穩(wěn)步有序解決尚未入額檢察人員轉(zhuǎn)崗入額及檢察官助理遴選入額的需求。三是切實(shí)做好思想政治工作。在深入闡釋檢察改革政策的同時，分別召開老中青不同層次檢察干警座談會，因人施策，強(qiáng)化思想引導(dǎo)，確保改革進(jìn)程中檢察隊伍思想穩(wěn)定、工作順暢。

（二）司法責(zé)任制有效落實(shí)

一是健全司法責(zé)任制度體系。先后制定《檢察官辦案權(quán)限規(guī)定》等7項(xiàng)制度，通過科學(xué)授權(quán)，明晰檢察長、檢委會、檢察官等辦案主體權(quán)責(zé)界限，突出檢察官司法辦案主體地位。二是分類落實(shí)司法責(zé)任。按照“誰辦案誰決定誰負(fù)責(zé)”原則，制定相關(guān)細(xì)則規(guī)定，明確辦案決定、審核、監(jiān)督管理等司法責(zé)任歸屬，積極引導(dǎo)并促使檢察官不斷增強(qiáng)司法責(zé)任意識，確保辦案質(zhì)量和效率的同步提升。三是加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督管理。根據(jù)“放權(quán)而不放任”原則，加強(qiáng)從流程監(jiān)控、質(zhì)量評查、考核評價等多方面對檢察官辦案的內(nèi)部監(jiān)督制約。同時，不斷健全人民監(jiān)督員、司法公開和社會投訴處理等外部監(jiān)督機(jī)制，努力提高司法公信力和社會滿意度。

（三）職業(yè)保障制度依規(guī)開展

一是績效考核機(jī)制逐步完善。制定《檢察官績效考核評定辦法》，著重考查檢察官的辦案數(shù)量、辦案質(zhì)量、辦案效果、職業(yè)操守、研修成果等情況，科學(xué)評價其工作業(yè)績和職業(yè)素養(yǎng)，有效促進(jìn)檢察官主觀能動性和工作積極性的提升。二是履職保障制度得到落實(shí)。制定《檢察官履行法定職責(zé)保護(hù)辦法》，明確規(guī)定檢察官的人身、財產(chǎn)和住所安全受法律保護(hù)。三是薪酬制度改革穩(wěn)步推進(jìn)。嚴(yán)格按照市級文件精神及相關(guān)職務(wù)的不同等級標(biāo)準(zhǔn)，核定相應(yīng)薪酬待遇。

（四）業(yè)務(wù)探索創(chuàng)新不斷深化

一是探索刑事案件公開審查機(jī)制。繼開展逮捕案件公開審查后，積極嘗試對適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的公訴案件進(jìn)行公開聽證審查。二是深化訴訟制度改革。主動適應(yīng)改革要求，梳理完善檢察一體化工作規(guī)定，切實(shí)規(guī)范各職能部門之間需要協(xié)作配合的15項(xiàng)工作機(jī)制。三是推進(jìn)檢察長直接辦案制度。通過制定實(shí)施方案，規(guī)范正、副檢察長直接辦案的方式、類型、數(shù)量、內(nèi)容及要求，以突出辦案的直接性和親歷性。

二、檢察改革推進(jìn)中面臨的主要問題

（一）隊伍能力水平與改革要求還不匹配

檢察改革雖然授予檢察官以更多的辦案決定權(quán)，但在實(shí)踐與探索中，有的檢察官因辦案主體意識和責(zé)任意識不強(qiáng)，怠于行使辦案職權(quán)，甚至未能擺脫對以往“三級審批制”辦案模式的依賴；有的為減輕辦案風(fēng)險和壓力，在辦理疑難復(fù)雜案件時，遇到可捕可不捕、可訴可不訴的“兩可案件”則退縮不前；也有的則需進(jìn)一步提高對辦案程序的熟諳程度、對辦案風(fēng)險的預(yù)判能力以及法律法規(guī)的熟練運(yùn)用能力。

（二）部分干警還存在一定的思想波動

人員分類管理改革后，因檢察官員額數(shù)量有限，使部分未入額檢察人員的思想出現(xiàn)一定波動。此外，因司法行政人員的職業(yè)發(fā)展前景尚不明確，致使部分司法行政人員的情緒受到一定影響。

（三）相關(guān)配套機(jī)制有待進(jìn)一步完善

一是司法責(zé)任制的配套機(jī)制尚需細(xì)化。如與司法責(zé)任制相配套的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革尚未啟動，辦案組織的設(shè)置還不夠完善；檢察官權(quán)力清單、授權(quán)辦案、辦案質(zhì)量責(zé)任追究等方面還不夠具體、操作性不強(qiáng)。二是案件審核運(yùn)行機(jī)制亟待規(guī)范。實(shí)踐中若只進(jìn)行書面審查，卻難以從文書中發(fā)現(xiàn)問題，導(dǎo)致案件審核作用不大；若要進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，則等同于案件審批。三是檢察官聯(lián)席會議作用有待充分發(fā)揮。實(shí)踐中其組織召開的頻率較低，原因在于主觀上怕?lián)?zé)，怕集體討論中對案件發(fā)表的意見會模糊司法責(zé)任的界定；客觀上較費(fèi)力，因聯(lián)席會議的傾向性意見僅供參考，最終行使決定權(quán)、提出處理意見仍為承辦檢察官。

三、深化發(fā)展檢察改革的路徑思考

（一）統(tǒng)籌兼顧，不斷完善檢察改革配套措施

1.健全辦案組織設(shè)置模式。明確各部門獨(dú)任檢察官、辦案組織設(shè)定界限，健全主任檢察官選任規(guī)則，為科學(xué)構(gòu)建辦案組織提供保障。加強(qiáng)辦案組織的動態(tài)跟蹤管理，根據(jù)人員變動情況，及時做好調(diào)整充實(shí)，實(shí)現(xiàn)員額制在全院范圍內(nèi)的科學(xué)合理配備。突出辦案專業(yè)化和檢察官主體化，探索構(gòu)建以優(yōu)秀檢察官命名并發(fā)揮引領(lǐng)示范作用的檢察官辦公室以及以檢察官為核心、以檢察業(yè)務(wù)為導(dǎo)向的專業(yè)化新型辦案組織。

2.規(guī)范案件審核運(yùn)行機(jī)制。修訂完善檢察官權(quán)力清單，細(xì)分檢察官和辦案組的辦案職權(quán)。進(jìn)一步理順檢察長、檢委會之間的職能關(guān)系，明確不同權(quán)責(zé)界限。進(jìn)一步厘清不同案件的不同審核方式與審核監(jiān)督管理的責(zé)任歸屬，確保案件審核運(yùn)行機(jī)制的規(guī)范、正常運(yùn)行。

3.完善檢察官聯(lián)席會議制度。明確其功能定位、運(yùn)作程序及部門負(fù)責(zé)人對會議議題過濾把關(guān)職責(zé)，真正將其打造成部門討論疑難復(fù)雜案件、開展業(yè)務(wù)研究和決策重大事項(xiàng)的重要平臺，有效發(fā)揮其功能作用。

4.嚴(yán)格檢察官業(yè)績考評機(jī)制。要加強(qiáng)試行情況收集和專項(xiàng)督察，深入研究檢察官績效考核與條線考核對接、考核核心指數(shù)的科學(xué)設(shè)置，并合理調(diào)整和細(xì)化完善考核內(nèi)容、量化標(biāo)準(zhǔn)及考核方法，規(guī)范檢察官崗位設(shè)置和崗位說明書等，努力實(shí)現(xiàn)條線考核、本院公共目標(biāo)考核與檢察官個人績效考核的有機(jī)統(tǒng)一。

5.全面構(gòu)建內(nèi)外部監(jiān)督體系。通過完善案件流程監(jiān)控及預(yù)警系統(tǒng)，統(tǒng)籌控申、監(jiān)所、辦公室、紀(jì)檢監(jiān)察等部門監(jiān)管職能，加大案件質(zhì)量評查力度，定期開展司法責(zé)任評鑒。深化檢務(wù)公開，健全人民監(jiān)督員制度和當(dāng)事人監(jiān)督制約制度，切實(shí)從辦案實(shí)體監(jiān)督、流程監(jiān)督、風(fēng)險監(jiān)督、終結(jié)監(jiān)督、辦案督查、外部監(jiān)督等方面，全面加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督制約，確保檢察權(quán)依法公正行使。

（二）分類施策，密切關(guān)心干警思想動態(tài)

1.堅持以人為本。要從院級層面更加關(guān)注檢察干警的思想動態(tài)和個體需求，更加注重對檢察人員的思政工作和人文關(guān)懷，有效激發(fā)其工作熱情，不斷增強(qiáng)檢察隊伍的凝聚力、戰(zhàn)斗力和向心力。

2.加強(qiáng)分類施策。加強(qiáng)改革政策解讀，用足、用好檢察官員額，及時解決具有法律職務(wù)的中青年檢察員的入額問題。加強(qiáng)對檢察官助理遴選入額問題的綜合分析與及時報告，積極提出措施建議。加強(qiáng)司法行政工作職能定位，明確司法行政人員職業(yè)發(fā)展前景，拓展司法行政人員縱橫輪崗交流與晉升空間。

（三）抓住機(jī)遇，促進(jìn)業(yè)務(wù)工作同步發(fā)展

1.以檢察改革為動力，拓寬法律監(jiān)督路徑。積極聚焦黨委關(guān)注、政府關(guān)切、群眾關(guān)心的重點(diǎn)項(xiàng)目，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)、食藥品安全、國有資產(chǎn)保護(hù)等區(qū)域社會治理難點(diǎn)問題作為著力點(diǎn)，把握公益核心，堅持監(jiān)督定位，努力拓展行政公益訴訟的法律監(jiān)督新領(lǐng)域。

2.以審判為中心，積極構(gòu)建新型訴偵辯審關(guān)系。圍繞審判程序要求和定案標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)偵查取證引導(dǎo)，嚴(yán)格立案監(jiān)督和偵查監(jiān)督，確保偵查、逮捕的案件事實(shí)和證據(jù)經(jīng)得起法律和歷史的檢驗(yàn)；全面貫徹證據(jù)裁判規(guī)則，完善非法證據(jù)排除制度和舉證責(zé)任，提高檢察官當(dāng)庭訊問詢問、示證質(zhì)證能力，確保庭審優(yōu)質(zhì)高效；圍繞人權(quán)保障和程序公正，規(guī)范羈押必要性審查，加強(qiáng)審判監(jiān)督，有效維護(hù)司法公正；積極保障律師依法執(zhí)業(yè)權(quán)，共同維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，確保司法公正。

4.以前期探索為依托，扎實(shí)推進(jìn)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作。針對該制度試點(diǎn)以來發(fā)現(xiàn)的問題及存在不足，積極會同區(qū)司法局、區(qū)法律援助中心等部門進(jìn)行研討，努力達(dá)成共識，并形成我區(qū)審查起訴階段法律援助律師參與認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的工作指引，為全面推進(jìn)認(rèn)罪認(rèn)罰試點(diǎn)工作打好基礎(chǔ)。

5.以隊伍建設(shè)為主線，大力加強(qiáng)素能建設(shè)與人才培養(yǎng)。結(jié)合內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，細(xì)化各部門中長期人才培養(yǎng)規(guī)劃，確保我院工作的可持續(xù)發(fā)展。聚焦核心素能提升，積極開展內(nèi)容豐富、主題多樣、特色鮮明的各類政治業(yè)務(wù)活動，豐富檢察機(jī)關(guān)精神內(nèi)涵，促進(jìn)文化建設(shè)多元化，不斷提升人文修養(yǎng)，努力開創(chuàng)人才培養(yǎng)新格局。