回顧與展望：中小學(xué)教師管理40年

摘要教師是教育的第一資源。1978年以來，我國在教師資格認(rèn)定、編制管理、教師聘任、教師工資與教師教育等諸方面，對教師人力資源開發(fā)與管理進(jìn)行了大量探索，為甄選優(yōu)秀人才從教、優(yōu)化教師隊伍結(jié)構(gòu)、促進(jìn)教師合理流動、提升教師專業(yè)素養(yǎng)、提高教師職業(yè)吸引力等提供了基本保障，同時也面臨新的挑戰(zhàn)。未來，我國要全面深化教師管理改革，優(yōu)化頂層設(shè)計，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推動新時代教師隊伍建設(shè)。

關(guān)鍵詞改革開放40周年；教師管理；教師資格認(rèn)定；教師編制管理；教師聘任；義務(wù)教育績效工資；教師教育

中圖分類號G63

文獻(xiàn)標(biāo)識碼B

文章編號1002-2384（2018）11-0012-05

教師是教育的第一資源。建設(shè)一支數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、師德高尚、業(yè)務(wù)精干的教師隊伍，是教育改革與發(fā)展的核心戰(zhàn)略，是各級各類教育行政部門及中小學(xué)校的重要任務(wù)。1978年以來，我國不僅出臺了《中華人民共和國義務(wù)教育法》《中華人民共和國教師法》（以下簡稱《教師法》）等相關(guān)法律法規(guī)，還頒布了《關(guān)于深化中小學(xué)人事制度改革的實施意見》《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》等政策文件，對教師人力資源開發(fā)與管理工作進(jìn)行了規(guī)范與引領(lǐng)，強(qiáng)有力地推動了教師隊伍建設(shè)，取得了一些成就與經(jīng)驗，也面臨一些新的挑戰(zhàn)。在改革開放40周年之際，重新回顧中小學(xué)教師管理改革歷程，展望未來改革的方向與重點，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、教師資格認(rèn)定：嚴(yán)格教師準(zhǔn)入條件，甄選優(yōu)秀人才

從20世紀(jì)80年代開始，我國逐步實行教師資格制度。1995年，國務(wù)院頒布《教師資格條例》，對教師資格的分類、條件、考試與認(rèn)定等作出規(guī)定；2000年，《<教師資格條例>實施辦法》則對教師資格認(rèn)定與管理的組織、指導(dǎo)、監(jiān)督和實施提出了具體指導(dǎo)性要求，教師資格制度在全國范圍內(nèi)正式啟動。

應(yīng)該說，教師資格制度的實施對提高教師隊伍整體素質(zhì)、優(yōu)化教師資源等起到了積極的推動作用，但隨著教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展以及人民對優(yōu)質(zhì)教育需求的日益增長，現(xiàn)有教師資格制度也暴露出一些問題。

首先，對教師的學(xué)歷要求偏低。1994年起實施的《教師法》規(guī)定，取得教師資格應(yīng)具備相應(yīng)學(xué)歷，其中小學(xué)教師要具備中等師范學(xué)校畢業(yè)及其以上學(xué)歷，初中教師應(yīng)具備大學(xué)?？萍捌湟陨蠈W(xué)歷，高中教師要具備大學(xué)本科及其以上學(xué)歷。隨著高校擴(kuò)招及中等師范學(xué)校的停辦，這種學(xué)歷要求持續(xù)至今，目前已明顯不適應(yīng)新形勢的需要。有數(shù)據(jù)顯示，1998年高校擴(kuò)招之前，我國普通高校招收本科及以上學(xué)生71.06萬，但在2017年，我國僅碩士招生就已經(jīng)高達(dá)72.22萬。為此，國家應(yīng)修訂有關(guān)法律，提高教師準(zhǔn)入學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)。

其次，教育實習(xí)未被考慮。1995年頒布的《教師資格條例》規(guī)定，教師申請認(rèn)定教師資格，只需要提供身份證明、學(xué)歷證書或教師資格考試合格證明、體檢結(jié)果及思想品德表現(xiàn)證明即可，沒有對教育實習(xí)提出要求。教育實習(xí)是教師職前教育中必不可少的環(huán)節(jié)，是提高教師教育教學(xué)實踐能力的重要手段，在很大程度上影響教師的教學(xué)績效與專業(yè)發(fā)展。美、英、德、法等西方發(fā)達(dá)國家都明確要求申請者必須經(jīng)歷十周乃至更長時間的教育實習(xí)，才能獲得教師資格證書。[1]我國應(yīng)借鑒國外這些相關(guān)經(jīng)驗，將教育實習(xí)經(jīng)歷作為申請人申請教師資格的條件之一。

再次，教育教學(xué)能力面試效度亟待提升。2013年，教育部頒布《中小學(xué)教師資格考試暫行辦法》，提出在試點基礎(chǔ)上逐步建立國家教師資格考試制度，教師資格認(rèn)定正式走向規(guī)范化，但“國考”實踐中仍然存在亟待改進(jìn)的問題，特別是教育教學(xué)能力面試。申請者在面試中一般要經(jīng)歷抽題、備課、回答規(guī)定問題、試講、說課與答辯等環(huán)節(jié)，其中“試講”要求申請者基于所抽題目和限時完成的教案，面向考官模擬上課10分鐘。這種試講與真實的課堂師生互動相差很大，且持續(xù)時間過短，難以有效考查申請者真實的教育教學(xué)實踐能力，評價的預(yù)測效度難以保證。對此，我國可以借鑒美國加州教師資格認(rèn)定實踐中的表現(xiàn)性評價經(jīng)驗，[2]讓申請者真實而完整地完成一個教學(xué)單元，以考查其在真實教學(xué)情境中的工作表現(xiàn)，甄選出具有真才實學(xué)的優(yōu)秀申請者。

完善教師資格準(zhǔn)入制度是我國教師隊伍建設(shè)的基礎(chǔ)。因此，及時修訂我國現(xiàn)行法律法規(guī)，為教師資格認(rèn)定提供立法保障，嚴(yán)格教師準(zhǔn)入條件，把好教師入口關(guān)；同時，完善教師職業(yè)資格筆試及面試辦法，提高資格認(rèn)定的預(yù)測效度，甄選優(yōu)秀人才進(jìn)入教師隊伍，已成為當(dāng)下的重要課題。

二、教師編制管理：加強(qiáng)科學(xué)統(tǒng)籌，保證教師數(shù)量足夠、結(jié)構(gòu)合理

制定科學(xué)的編制標(biāo)準(zhǔn)和配套管理政策，合理配置教師，是教育事業(yè)發(fā)展、教育質(zhì)量提高的前提和保障。1984年，教育部頒布《關(guān)于中等師范學(xué)校和全日制中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的意見》，提出全日制中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)參考表。中小學(xué)以校為單位按班級核定編制數(shù)，各級各類學(xué)校的班師比從1：1.4到1：4.0不等（詳見表1）。將班師比轉(zhuǎn)換成生師比可以發(fā)現(xiàn)，從小學(xué)到高中生師比越來越小，而城鄉(xiāng)之間差異不大，農(nóng)村小學(xué)生師比略高于城市小學(xué)，但農(nóng)村初中生師比略低于城鎮(zhèn)初中。

2001年，隨著中小學(xué)布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整，本著精簡與高效原則，中央編辦、教育部、財政部發(fā)布《關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)意見的通知》，要求各省市根據(jù)高中、初中、小學(xué)等不同教育層次，和城市、縣鎮(zhèn)、農(nóng)村等不同地域，按照學(xué)生數(shù)的一定比例核定中小學(xué)教職工編制（具體生師比見表2）。這輪編制改革強(qiáng)調(diào)了效率，但在一定程度上沒有兼顧公平，存在城市偏向的問題。實際上，由于我國廣大農(nóng)村地區(qū)地廣人稀，人員居住比較分散，加之隨著城市化進(jìn)程的加速，不少學(xué)生選擇進(jìn)城讀書，因此農(nóng)村學(xué)校往往規(guī)模較小，班額也不大，要開齊開足各類課程，需要更多教師。按這樣的生師比配備教師，致使很多農(nóng)村學(xué)校陷入教師表面超編但實際師資不足的困境，影響了農(nóng)村學(xué)校的建設(shè)發(fā)展，進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)教育差距。

為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育資源，實現(xiàn)均衡配置，推動城鄉(xiāng)教育一體化，中央編辦、教育部和財政部于2014年發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》，將縣鎮(zhèn)、農(nóng)村中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一到城市標(biāo)準(zhǔn)，即高中生師比為12.5：1、初中為13.5∶1、小學(xué)為19.0∶1，并對農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)適當(dāng)傾斜，重點對學(xué)生規(guī)模較小的村小、教學(xué)點，按照教職工與學(xué)生比例和教職工與班級比例相結(jié)合的方式核定教職工編制。

全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，統(tǒng)一城鄉(xiāng)教師編制后各年度全國中小學(xué)的生師比均低于國家標(biāo)準(zhǔn)（詳見表3）。特別是普通高中，由于計算過程中教師數(shù)包括了完全中學(xué)和12年一貫制學(xué)校中的初中或小學(xué)教師，所以實際生師比較表3中的數(shù)字還要低。但即便如此，教師總量缺編或結(jié)構(gòu)性缺編仍然是不少中小學(xué)校反映強(qiáng)烈、制約學(xué)校發(fā)展的一個重要問題。[3]為此，地方政府應(yīng)擴(kuò)大教育行政部門在編制管理中的自主權(quán)，建立以校為單位而不是以區(qū)域為單位的動態(tài)核編、規(guī)范進(jìn)編和退編制度，減少非教學(xué)人員“占編”，更要杜絕教師或教學(xué)人員“在編不在崗”的情況發(fā)生。只有通過完善教師編制管理，為中小學(xué)配備數(shù)量足夠且結(jié)構(gòu)合理的教師，才能保障中小學(xué)開齊開足課程，促進(jìn)中小學(xué)教育健康發(fā)展。

三、教師聘任：完善法律制度，促進(jìn)教師合理流動

我國關(guān)于教師聘任制度的探索始于上世紀(jì)80年代。1984年，十二屆三中全會通過《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，標(biāo)志著我國的經(jīng)濟(jì)體制由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，原有的教師行政任命制已不適應(yīng)教育改革的需要，部分地區(qū)和學(xué)校開始試行和推廣教師聘任制度。進(jìn)入上世紀(jì)90年代，我國相繼出臺的《教師法》與《中華人民共和國教育法》以法律形式明確規(guī)定，中小學(xué)應(yīng)逐步實行教師聘任制，學(xué)校要與教師按照國家有關(guān)法律、法規(guī)，在平等自愿、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，通過簽訂聘用合同，確定單位和個人的人事關(guān)系，明確個人崗位職責(zé)、義務(wù)和權(quán)利。

2003年，人事部、教育部印發(fā)《關(guān)于深化中小學(xué)人事制度改革的實施意見》，要求各?。ㄊ?、自治區(qū)）相關(guān)部門加快用人制度和分配制度改革，推行教職工聘用制度，按需設(shè)崗、公開招聘、平等競爭、擇優(yōu)聘用，建立符合中小學(xué)特點的人事管理運行機(jī)制。自此中小學(xué)教師聘任制全面展開。聘用制度破除了教師的干部身份終身制和行政任命制，推動中小學(xué)人事管理由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變，由單純的行政管理向法制管理轉(zhuǎn)變，由行政依附關(guān)系向平等人事主體轉(zhuǎn)變。它打破了教師的“鐵飯碗”，引入競爭機(jī)制，在很大程度上提高了教師的積極性與創(chuàng)造性。但隨著教師聘任制的深入實施，也暴露出一些亟待關(guān)注與改進(jìn)的問題。

首先，教師流動失衡加劇教育不均衡。教師聘任制允許學(xué)校公開招聘與擇優(yōu)聘用教師，促進(jìn)了教師流動，但這種流動通常是單向的，主要是從農(nóng)村中小學(xué)向城鎮(zhèn)中小學(xué)流動，從經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)流動，從普通學(xué)校向重點學(xué)校流動，在一定程度上導(dǎo)致和加劇了教育的不均衡。近年來，我國開始推行“縣管校聘”的教師管理體制，將教師聘任權(quán)從學(xué)校收回，由縣級教育行政部門公開招聘教師，學(xué)校與教師簽訂聘用合同。這一改革把教師由“學(xué)校人”變成“系統(tǒng)人”，打破教師交流輪崗的管理體制障礙，為優(yōu)化教師資源配置創(chuàng)造了制度條件。但這種制度的實效如何，是否還會引發(fā)新的問題，有待進(jìn)一步觀察、研究與論證。

其次，學(xué)校尚未真正建立“人員能進(jìn)能出”的用人機(jī)制?！督處煼ā返谌邨l規(guī)定了解聘教師的條件：“（一）故意不完成教育教學(xué)任務(wù)給教育教學(xué)工作造成損失的；（二）體罰學(xué)生，經(jīng)教育不改的；（三）品行不良，侮辱學(xué)生，影響惡劣的。”這些法定條件不能為解聘業(yè)務(wù)能力差或績效不佳的教師提供法律依據(jù)，在現(xiàn)實中造成學(xué)校無法解聘不稱職的教師。教師能進(jìn)不能出，仍然是制約中小學(xué)教師隊伍建設(shè)的重要問題。

再次，教師權(quán)益保護(hù)機(jī)制亟待完善。教師聘任應(yīng)當(dāng)遵循雙方地位平等的原則。但從實際情況來看，教師在聘用合同關(guān)系中明顯處于弱勢地位，特別是在當(dāng)前高校擴(kuò)招、大學(xué)生就業(yè)困難、師資儲備充足的情況下。如果教師在聘用過程中遭遇不公平對待，或者權(quán)益受到侵害，那么應(yīng)該受到相關(guān)保護(hù)，但實際情況是相關(guān)申訴和保障機(jī)制并不健全。[4]在早期，教師就聘用爭議提起訴訟時，法院通常是不予受理或駁回起訴。2007年，中組部、人事部與解放軍總政治部聯(lián)合發(fā)布《人事爭議處理規(guī)定》，指出事業(yè)單位與工作人員之間因聘用發(fā)生爭議，可向人事爭議仲裁委員會申請仲裁，對仲裁裁決不服的，可向人民法院提起訴訟。但是，教師與學(xué)校的聘用關(guān)系既不在《中華人民共和國公務(wù)員法》，也不在《中華人民共和國勞動法》的調(diào)整范圍之內(nèi)，法院審判教師人事爭議案件缺乏實體法依據(jù)，教師權(quán)益保障機(jī)制亟待完善。

因此，對教師聘用制度進(jìn)行系統(tǒng)分析，完善有關(guān)法律和制度保障，是未來教師聘用制度建設(shè)的重點與難點。

四、教師工資：改進(jìn)績效工資制度，提高教師職業(yè)吸引力

工資是吸引、保留和激勵教師的關(guān)鍵因素，一個好的工資制度對于吸引優(yōu)秀人才從教和調(diào)動教師積極性至關(guān)重要。一直以來，我國都十分重視教師工資制度的設(shè)計與改進(jìn)。

1985年，為消除原有工資分配政策中的平均主義，初步建立起能夠較好體現(xiàn)按勞分配原則、便于管理和調(diào)節(jié)的新工資政策，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員工資制度改革問題》的通知，要求普通中小學(xué)校從1985年1月1日起執(zhí)行新的工資制度，即結(jié)構(gòu)工資制，教師工資由基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、工齡津貼和獎勵工資四部分構(gòu)成。結(jié)構(gòu)工資制既強(qiáng)調(diào)了職務(wù)工資，使教師勞動報酬與其職務(wù)緊密聯(lián)系，又對績效優(yōu)秀的教師給予獎勵，體現(xiàn)了公平效率兼顧的分配原則。

1993年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工資制度改革三個實施辦法的通知》提出，對事業(yè)單位進(jìn)行分類管理，在中小學(xué)校實施專業(yè)技術(shù)職務(wù)工資，將工資主要分為專業(yè)技術(shù)職務(wù)工資和津貼兩部分。專業(yè)技術(shù)職務(wù)工資是中小學(xué)教師結(jié)構(gòu)工資中的固定部分，將原有的基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、工齡津貼合并，根據(jù)教師的工作業(yè)績、任職（聘任）年限、工作年限和學(xué)歷綜合考慮，確定相應(yīng)的工資檔次。津貼是中小學(xué)教師工資構(gòu)成中“活”的部分，各單位要在考核基礎(chǔ)上依據(jù)工作的數(shù)量和質(zhì)量，按照多勞多得、少勞少得、不勞不得的原則發(fā)放。專業(yè)技術(shù)職務(wù)工資改革，體現(xiàn)了“多勞多得、優(yōu)勞優(yōu)酬”的思想，對后來的教師績效工資改革產(chǎn)生較大影響。

2008年是教師工資政策發(fā)展中相當(dāng)關(guān)鍵的一年。該年年底，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人力資源社會保障部、財政部、教育部《關(guān)于義務(wù)教育學(xué)校實施績效工資指導(dǎo)意見的通知》，要求按國家規(guī)定執(zhí)行事業(yè)單位崗位績效工資制度的義務(wù)教育學(xué)校正式工作人員從2009年1月1日起實施績效工資。教師工資由崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼補(bǔ)貼四部分組成，其中崗位工資和薪級工資為基本工資?？冃ЧべY總量暫按學(xué)校工作人員上年度12月份基本工資額度和規(guī)范后的津貼補(bǔ)貼水平核定。其中，義務(wù)教育教師規(guī)范后的津貼補(bǔ)貼平均水平按照教師平均工資水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資水平的原則確定。同時，將規(guī)范后的津補(bǔ)貼和原國家規(guī)定的年終一次性獎金納入績效工資總量，要求在績效工資總量上“逐步實現(xiàn)同一縣級行政區(qū)域義務(wù)教育學(xué)校績效工資水平大體平衡，對農(nóng)村學(xué)校特別是條件艱苦的學(xué)校給予適當(dāng)傾斜”。

2008年以來，各省市紛紛出臺義務(wù)教育學(xué)校績效工資的實施意見，中小學(xué)教師績效工資陸續(xù)落實到位。績效工資制度的實施，不僅切實提高了教師的工資水平，而且促進(jìn)了縣域內(nèi)教師工資的均衡，在一定程度上激發(fā)了教師的工作熱情，發(fā)揮了穩(wěn)定教師隊伍的積極作用，但同時也存在一些亟待關(guān)注的問題。如有學(xué)者研究指出：（1）有些地區(qū)教師收入明增實減，與當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資水平仍然存在差距，教師收入仍然明顯偏低；（2）縣域內(nèi)教師收入相對均衡，縮小了農(nóng)村教師與城市教師的收入差距，但縣域間教師收入差距仍然較大；（3）“多勞多得，優(yōu)勞優(yōu)酬”的收入分配機(jī)制尚未形成，不少地區(qū)與學(xué)校在績效工資分配中存在著為保和諧而平均分配的現(xiàn)象。[5]

最近，有人在新媒體中公開批評教師收入偏低，指出教師職業(yè)吸引力不足，某些地方已出現(xiàn)中小學(xué)教師招考遇冷及師范?？茖W(xué)校生源質(zhì)量明顯下降的情況。未來，要想吸引優(yōu)秀人才投身教育事業(yè)，激勵在職教師終身從教，必須系統(tǒng)梳理、反思與改進(jìn)教師工資政策，完善績效工資制度，真正建立“多勞多得、優(yōu)勞優(yōu)酬”的收入分配制度，切實增加教師收入，提高教師地位，讓教師真正成為讓人羨慕的職業(yè)。

五、教師教育：優(yōu)化課程培養(yǎng)方案，提升教師專業(yè)素養(yǎng)

教師教育可分成職前師范教育與在職繼續(xù)教育兩種，其中前者涉及教師的培養(yǎng)和儲備，是教師人力資源開發(fā)的核心，相對更加重要。

改革開放初期，我國恢復(fù)“文革”中曾被中斷的師范教育，建設(shè)起相對獨立的三級師范教育體系，小學(xué)、初中、高中教師，分別由中等師范學(xué)校、師范?？茖W(xué)校和本科師范院校專門培養(yǎng)，這一體系為基礎(chǔ)教育發(fā)展提供了穩(wěn)定的教師來源。上世紀(jì)90年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展及學(xué)齡人口結(jié)構(gòu)的變化，師范教育進(jìn)入轉(zhuǎn)型完善時期，突出表現(xiàn)在：一是培養(yǎng)機(jī)構(gòu)上取消了中等師范學(xué)校，增加了研究生層次的師范教育，由老三級師范向新三級師范轉(zhuǎn)型；二是由封閉型向開放型轉(zhuǎn)變，所有高等院校只要具備相應(yīng)師資條件都可以培養(yǎng)教師；三是職前教育與職后教育一體化，如有些地市的教育學(xué)院合并到師范院校中。

但必須指出的是，這些轉(zhuǎn)變只是培養(yǎng)機(jī)構(gòu)與學(xué)歷層次上的變化，[6]師范教育的課程改革并沒有跟進(jìn)，質(zhì)量也亟待提升。直到2013年教師資格考試實行“國考”之后，師范教育課程改革才受到廣泛關(guān)注，不少學(xué)者對新形勢下的師范教育課程設(shè)置進(jìn)行了深入討論，提出不僅要適應(yīng)“國考”需要增加教育教學(xué)理論和實踐知識類課程，加強(qiáng)教育見習(xí)與實習(xí)，而且要轉(zhuǎn)變教學(xué)方式，增加案例教學(xué)、基于問題的教學(xué)及探究式教學(xué)，促進(jìn)理論與實踐的聯(lián)系，為師范生未來從事教學(xué)提供示范和引領(lǐng)。[7][8]

2018年最新頒布的《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》高度重視中小學(xué)教師專業(yè)素質(zhì)的提升，并作出三大戰(zhàn)略部署，一是加大對師范院校支持力度，整體提升師范院校與師范專業(yè)的辦學(xué)水平；二是支持高水平綜合大學(xué)開展教師教育；三是分類提高中小學(xué)教師教育質(zhì)量。為實現(xiàn)這些戰(zhàn)略目標(biāo)，未來教師教育機(jī)構(gòu)要聚焦課程改革，基于教師資格認(rèn)定及實踐中全面深化課程改革的需求完善教師教育課程方案，推動教學(xué)方式變革，切實提高職前師范教育與在職繼續(xù)教育的實效，促進(jìn)教師專業(yè)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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