我國(guó)基礎(chǔ)教育行政改革40年回顧與未來(lái)展望①

禇宏啟

摘要改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)基礎(chǔ)教育行政改革大致經(jīng)歷了五個(gè)階段：恢復(fù)和重建教育秩序階段（1978～1984年），改革計(jì)劃管理體制階段（1985～1992年），深化管理體制改革階段（1993～2002年），科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的教育行政改革階段（2003～2012年），走向教育治理階段（2013年至今）。當(dāng)前，基礎(chǔ)教育行政管理還存在政府越位、缺位和錯(cuò)位嚴(yán)重，利益相關(guān)者參與管理不夠等問(wèn)題。在推進(jìn)教育現(xiàn)代化的大背景下，我國(guó)基礎(chǔ)教育行政改革的未來(lái)走向就是教育行政現(xiàn)代化，主要包括教育行政的科學(xué)化、民主化、法治化、專業(yè)化四個(gè)方面。

關(guān)鍵詞改革開(kāi)放40周年； 基礎(chǔ)教育；教育行政；教育管理；教育治理；教育現(xiàn)代化

中圖分類號(hào)G63

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼B

文章編號(hào)1002-2384（2018）11-0027-04

改革開(kāi)放40年，中國(guó)基礎(chǔ)教育取得了歷史性成就。這些成就是在“政府主導(dǎo)”下取得的，教育行政為此作出了卓越貢獻(xiàn)。教育管理包括政府教育行政和學(xué)校管理兩個(gè)層面，兩者具有不對(duì)等性，教育行政處于優(yōu)勢(shì)地位，學(xué)校管理受制于教育行政。因此，推進(jìn)教育管理改革，推進(jìn)教育管理現(xiàn)代化，關(guān)鍵是推進(jìn)教育行政改革。

教育行政追求的是教育秩序、教育效率、教育公平與教育效能等價(jià)值。效能意味著質(zhì)量，是教育目標(biāo)的達(dá)成度與實(shí)現(xiàn)度。這些價(jià)值追求都很重要，不可偏廢，關(guān)鍵是要保持適度的平衡。在過(guò)去40年的改革中，在不同的階段，因應(yīng)當(dāng)時(shí)的社會(huì)條件與教育基礎(chǔ)，我國(guó)基礎(chǔ)教育行政所追求的價(jià)值側(cè)重點(diǎn)有所不同，經(jīng)歷過(guò)許多波折和探索，也面臨諸多機(jī)遇和挑戰(zhàn)，未來(lái)還需要進(jìn)一步深化改革。

一、我國(guó)基礎(chǔ)教育行政改革40年回顧

改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)基礎(chǔ)教育行政改革經(jīng)歷了五個(gè)階段。

第一階段：恢復(fù)和重建教育秩序階段（1978～1984年）

“文革”期間的教育混亂不堪，國(guó)家恢復(fù)教育秩序?qū)嶋H上從1977年國(guó)務(wù)院發(fā)文宣布當(dāng)年立即恢復(fù)高考就開(kāi)始了。教育部以“文革”前17年的教育制度為范本，于1978年頒布《全日制小學(xué)暫行工作條例（試行草案）》《全日制中學(xué)暫行工作條例（試行草案）》《重點(diǎn)高等學(xué)校暫行工作條例（試行草案）》，在這些文件的規(guī)范下，大中小學(xué)教育秩序逐漸全面恢復(fù)。

本階段改革的關(guān)鍵詞是“秩序”。

第二階段：改革計(jì)劃管理體制階段（1985～1992年）

教育秩序的恢復(fù)，提高了教育效率，但是這種效率是計(jì)劃體制的效率，是有限的效率。隨著教育的進(jìn)一步發(fā)展，計(jì)劃體制的弊端逐漸凸顯，教育行政管理亟待改革。1985年頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）明確指出，在教育事業(yè)管理權(quán)限的劃分上，政府有關(guān)部門對(duì)學(xué)?！敖y(tǒng)得過(guò)死，使學(xué)校缺乏應(yīng)有的活力；而政府應(yīng)該加以管理的事情，又沒(méi)有很好地管起來(lái)”?！稕Q定》要求實(shí)行基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的原則，提出：“基礎(chǔ)教育管理權(quán)屬于地方。除大政方針和宏觀規(guī)劃由中央決定外，具體政策、制度、計(jì)劃的制定和實(shí)施，以及對(duì)學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)、管理和檢查，責(zé)任和權(quán)力都交給地方?！北倦A段的改革打破了原來(lái)的以計(jì)劃為主的教育體制，建立了新的教育秩序，提高了教育效率。

本階段改革的關(guān)鍵詞是“效率”。

第三階段：深化管理體制改革階段（1993～2002年）

1993 年，中共中央和國(guó)務(wù)院下發(fā)《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》，進(jìn)一步深化行政改革，力求建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的教育體制，市場(chǎng)因素進(jìn)一步介入體制改革中。在基礎(chǔ)教育管理體制改革方面，上一階段所確立的“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的體制，在擴(kuò)大了縣鄉(xiāng)義務(wù)教育管理權(quán)限的同時(shí)，也使得沉重的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民身上。本階段基礎(chǔ)教育管理體制改革的重要任務(wù)就是解決政府缺位問(wèn)題，在“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”體制的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出了“以縣為主”的管理體制，強(qiáng)調(diào)縣級(jí)政府在組織義務(wù)教育的實(shí)施方面負(fù)有主要責(zé)任，包括統(tǒng)籌管理教育經(jīng)費(fèi)，調(diào)配和管理中小學(xué)校長(zhǎng)、教師，指導(dǎo)中小學(xué)教育教學(xué)工作等。

本階段改革的關(guān)鍵詞還是“效率”。

第四階段：科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的教育行政改革階段（2003～2012年）

前兩個(gè)階段的教育行政改革的關(guān)鍵詞都是“效率”，這與各級(jí)各類教育規(guī)模擴(kuò)張后，政府財(cái)力不足以及政府對(duì)于教育投入不夠有密切關(guān)系，教育行政改革的核心目標(biāo)是解決教育投入問(wèn)題。這種改革從總體上緩解了教育資源緊缺的狀況。但是，教育公平與教育質(zhì)量問(wèn)題沒(méi)有得到應(yīng)有的關(guān)注。2003年，黨的十六屆三中全會(huì)確立了科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)思想，促進(jìn)教育公平和提高教育質(zhì)量成為本階段教育改革與發(fā)展的兩個(gè)核心目標(biāo)。促進(jìn)公平的重點(diǎn)在于加強(qiáng)農(nóng)村教育。國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》，確立了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制。本階段，“有學(xué)上”的問(wèn)題基本解決，但是“上好學(xué)”的問(wèn)題依然面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2010年頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》）把提高質(zhì)量、促進(jìn)公平作為教育改革與發(fā)展的雙重目標(biāo)，教育質(zhì)量問(wèn)題依然嚴(yán)峻。

本階段改革的關(guān)鍵詞是“公平”。

第五階段：走向教育治理階段（2013年至今）

本文沒(méi)有把本階段的起始點(diǎn)定為2010年《規(guī)劃綱要》頒布之時(shí)，原因在于2013年又有一個(gè)重要的“三中全會(huì)”召開(kāi)，即中共十八屆三中全會(huì)的召開(kāi)，這次會(huì)議要求全面深化改革，完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對(duì)治理現(xiàn)代化作出了全面部署。筆者認(rèn)為，就包括教育行政改革在內(nèi)的我國(guó)行政改革而言，這次全會(huì)是一個(gè)分水嶺，意義重大。十八屆三中全會(huì)對(duì)于教育行政改革提出了明確要求：深入推進(jìn)管辦評(píng)分離，擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。強(qiáng)化國(guó)家教育督導(dǎo)，委托社會(huì)組織開(kāi)展教育評(píng)估監(jiān)測(cè)。治理現(xiàn)代化只是手段，其目的是為了提升教育質(zhì)量、促進(jìn)教育公平。本階段更加關(guān)注教育發(fā)展不平衡、不充分的問(wèn)題，一手抓教育脫貧攻堅(jiān)，一手抓教育質(zhì)量提升，兩手都要抓，兩手都要硬，不能偏廢。

本階段改革的關(guān)鍵詞是“公平”與“效能”（質(zhì)量）。

綜上，經(jīng)過(guò)40年的改革，我國(guó)教育行政服務(wù)教育發(fā)展的能力不斷增強(qiáng)，其價(jià)值追求也不斷升級(jí)。

二、我國(guó)基礎(chǔ)教育行政改革面臨的挑戰(zhàn)與現(xiàn)存的問(wèn)題

2018年9月全國(guó)教育大會(huì)召開(kāi)，要求加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化，而基礎(chǔ)教育的現(xiàn)代化對(duì)其他各級(jí)各類教育的現(xiàn)代化發(fā)揮著先導(dǎo)性和基礎(chǔ)性作用。基礎(chǔ)教育行政現(xiàn)代化是基礎(chǔ)教育現(xiàn)代化的組成部分，它對(duì)于推進(jìn)基礎(chǔ)教育其他維度的現(xiàn)代化具有至關(guān)重要的作用。

當(dāng)前基礎(chǔ)教育現(xiàn)代化的關(guān)鍵問(wèn)題，依然是公平與質(zhì)量問(wèn)題。區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、校際之間、群體之間的教育差距依然存在，教育脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)依然艱巨，教育公平問(wèn)題亟待解決。教育公平問(wèn)題的本質(zhì)是教育質(zhì)量問(wèn)題，嚴(yán)格講是教育質(zhì)量差距問(wèn)題。隨著我國(guó)社會(huì)發(fā)展水平的提升和人民群眾生活質(zhì)量的改善，人民群眾對(duì)于優(yōu)質(zhì)教育的需求更為強(qiáng)勁，低水平的“有學(xué)上”已經(jīng)不能滿足需求。更為重要的是，教育不僅是民生之首，更是國(guó)計(jì)之先，對(duì)于國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)而中華民族偉大復(fù)興具有先導(dǎo)性的支撐作用。建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)、參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，都要求提升教育質(zhì)量。因此，提升基礎(chǔ)教育質(zhì)量，就成為基礎(chǔ)教育行政改革面臨的主要任務(wù)。當(dāng)前和今后的基礎(chǔ)教育行政改革，要圍繞提升教育質(zhì)量、縮小教育質(zhì)量差距展開(kāi)。這就意味著，今后基礎(chǔ)教育行政改革的價(jià)值追求，其核心是“效能”，當(dāng)然，秩序、效率、公平都很重要，依然需要加強(qiáng)，但是如果失去了效能或者質(zhì)量，“沒(méi)有教育質(zhì)量”的教育秩序、教育效率和教育公平是不能滿足民生訴求和國(guó)家發(fā)展要求的。

政府的公共權(quán)力必須為基礎(chǔ)教育的發(fā)展把握正確的方向，培養(yǎng)有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的時(shí)代新人，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的人。而當(dāng)前在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題是：許多地區(qū)和學(xué)校的“實(shí)際目標(biāo)”以培養(yǎng)學(xué)生的“應(yīng)試能力”為核心，學(xué)生片面發(fā)展嚴(yán)重，缺乏甚至沒(méi)有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。從20世紀(jì)90年代末開(kāi)始，許多國(guó)際組織和國(guó)家紛紛頒布核心素養(yǎng)框架，這是世界范圍內(nèi)的教育目標(biāo)的“升級(jí)運(yùn)動(dòng)”，是國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)、軍事競(jìng)爭(zhēng)在教育領(lǐng)域的集中反映。21世紀(jì)的中國(guó)基礎(chǔ)教育現(xiàn)代化應(yīng)該重點(diǎn)促進(jìn)創(chuàng)新能力、批判性思維、公民素養(yǎng)、合作與交流能力、自主發(fā)展能力、信息素養(yǎng)等核心素養(yǎng)的培育。其中，創(chuàng)新能力最為重要，是核心素養(yǎng)的核心。我國(guó)基礎(chǔ)教育需要實(shí)現(xiàn)工作重心的轉(zhuǎn)移，由“分?jǐn)?shù)掛帥”轉(zhuǎn)向“創(chuàng)新為王”。教育行政不能為“應(yīng)試教育”推波助瀾，而應(yīng)該為核心素養(yǎng)的培育尤其是創(chuàng)新能力的培養(yǎng)提供有力支持。

我國(guó)基礎(chǔ)教育過(guò)去有兩種發(fā)展模式：一是“外延擴(kuò)張”，二是“政府主導(dǎo)”。這兩種模式有內(nèi)在聯(lián)系，政府一聲令下，外延擴(kuò)張比較容易實(shí)現(xiàn)。但是，當(dāng)前中國(guó)的教育發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入“內(nèi)涵發(fā)展”“質(zhì)量提升”的新階段，而作為一個(gè)具有集權(quán)制行政傳統(tǒng)的發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)“政府主導(dǎo)”的教育發(fā)展模式依然會(huì)繼續(xù)下去，那么，“政府主導(dǎo)”模式與“內(nèi)涵發(fā)展”模式能夠兼容嗎？顯然，過(guò)去粗放的“政府主導(dǎo)”發(fā)展模式與精耕細(xì)作的“內(nèi)涵發(fā)展”模式是很難兼容的。因此，需要改變過(guò)去的“政府主導(dǎo)”模式，解決當(dāng)前教育行政管理存在的一些突出問(wèn)題。

這些突出問(wèn)題主要表現(xiàn)在：政府在教育管理中越位、缺位和錯(cuò)位嚴(yán)重，政府對(duì)學(xué)校管得過(guò)多過(guò)死，學(xué)校辦學(xué)活力不足，利益相關(guān)者參與管理不夠，教育決策的科學(xué)化、民主化不夠等。這些問(wèn)題不解決，學(xué)校辦學(xué)的自主性、專業(yè)性就難以得到保障，教育的“內(nèi)涵發(fā)展”就難以實(shí)現(xiàn)。

要解決這些問(wèn)題，必須進(jìn)一步深化教育行政改革，推進(jìn)教育行政的現(xiàn)代化。

三、我國(guó)基礎(chǔ)教育行政改革的未來(lái)走向

在推進(jìn)教育現(xiàn)代化的大背景下，我國(guó)基礎(chǔ)教育行政改革的未來(lái)走向就是教育行政現(xiàn)代化，主要包括教育行政的科學(xué)化、民主化、法治化、專業(yè)化四個(gè)方面。

第一，教育行政的科學(xué)化。要求教育行政遵循教育規(guī)律，樹(shù)立正確的人才觀、質(zhì)量觀、政績(jī)觀，根據(jù)21世紀(jì)我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的客觀要求，基于學(xué)生全面發(fā)展和立德樹(shù)人的根本要求，依據(jù)學(xué)生核心素養(yǎng)的框架要求，建立健全教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系和保障體系，明確并完善各級(jí)各類學(xué)校的培養(yǎng)目標(biāo)、課程標(biāo)準(zhǔn)，健全學(xué)生發(fā)展評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，改革考試招生制度，共同推動(dòng)教育在正確的方向上發(fā)展。教育行政科學(xué)化要求加強(qiáng)對(duì)于行政權(quán)力的智力支持，要求加強(qiáng)各層級(jí)的教育研究。當(dāng)前一些地區(qū)的教育行政運(yùn)作缺少智力支持，所有地區(qū)都設(shè)有研究微觀課堂的教研室，但是許多地區(qū)沒(méi)有研究區(qū)域教育、教育行政、學(xué)校管理的研究機(jī)構(gòu)，這種局面需要改變。

第二，教育行政的民主化。教育行政民主化就是由單一主體的政府管理走向多元參與的教育治理，除國(guó)家機(jī)關(guān)外，社會(huì)組織、利益群體和公民個(gè)體通過(guò)一定的制度安排進(jìn)行合作互動(dòng)，共同管理教育公共事務(wù)。治理的典型特征是多元主體參與的共同治理，即“共治”。共治意味著簡(jiǎn)政放權(quán)、管辦評(píng)分離、放管服結(jié)合，意味著政府與社會(huì)、學(xué)校合理分權(quán)，把原先由政府獨(dú)立承擔(dān)的一些責(zé)任轉(zhuǎn)移給社會(huì)和學(xué)校，變強(qiáng)勢(shì)政府對(duì)學(xué)校的單邊管理為政府、社區(qū)（家長(zhǎng)）共同參與的多邊管理和共同治理，旨在形成政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)、社會(huì)廣泛參與的格局，更好地激發(fā)每個(gè)學(xué)校的活力，更好地發(fā)揮全社會(huì)的作用。教育行政民主化有助于了解民意、集聚民智，是教育行政科學(xué)化的保障。當(dāng)前，政府部門針對(duì)學(xué)校的各種各樣的檢查過(guò)多，是教育行政民主化不夠的表現(xiàn)，嚴(yán)重影響學(xué)校正常的教育教學(xué)秩序，亟待壓縮精簡(jiǎn)。

第三，教育行政的法治化。法治與人治相對(duì)，即通過(guò)法律手段和制度手段對(duì)教育進(jìn)行管理。法治化反對(duì)教育行政中的隨意性和情緒化，反對(duì)有權(quán)就任性，能保障教育秩序和教育效率，使教育活動(dòng)有序開(kāi)展、高效開(kāi)展。教育行政法治化是教育行政科學(xué)化、民主化的制度保障。教育行政法治化包括四個(gè)方面，即有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的法治化發(fā)展迅速，但是依然不能滿足教育發(fā)展需求，基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的高中教育立法、學(xué)前教育立法亟待加強(qiáng)，簡(jiǎn)政放權(quán)、民主管理等急需法治保障。

第四，教育行政的專業(yè)化。從字面上看，是指教育行政這種職業(yè)活動(dòng)的專業(yè)化，從本質(zhì)上看，是指教育行政工作者的素質(zhì)在專業(yè)知識(shí)、專業(yè)能力、專業(yè)精神等方面的專業(yè)化。專業(yè)化是社會(huì)職業(yè)發(fā)展的重要趨勢(shì)?，F(xiàn)在只談教師專業(yè)化和校長(zhǎng)專業(yè)化是不夠的，教育行政人員特別是教育局長(zhǎng)的專業(yè)化也非常重要。由于沒(méi)有法定的、嚴(yán)格的資格要求，不少人沒(méi)有教育教學(xué)和教育管理經(jīng)驗(yàn)也能成為教育行政干部，出現(xiàn)了為數(shù)不少的“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”的現(xiàn)象。國(guó)家有關(guān)部門今后需要在教育局長(zhǎng)的任職資格方面提出要求與限制。

基礎(chǔ)教育行政的現(xiàn)代化即科學(xué)化、民主化、法治化、專業(yè)化，能帶來(lái)教育秩序、提高教育效率、促進(jìn)教育公平、提升教育效能，讓基礎(chǔ)教育更有活力、更有質(zhì)量，為學(xué)生發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的行政基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 褚宏啟.我國(guó)基礎(chǔ)教育行政管理體制改革30年簡(jiǎn)評(píng)[J].中小學(xué)管理，2008，（11）.

[2] 褚宏啟.漫漫現(xiàn)代路：我國(guó)基礎(chǔ)教育管理60年簡(jiǎn)評(píng)[J].中小學(xué)管理，2009，（11）.

注釋：

① 本文系中宣部文化名家暨“四個(gè)一批”人才工程項(xiàng)目“21世紀(jì)中國(guó)教育發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與教育管理改革研究”的階段性成果。