公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)及管控

柴子菲

摘要：自2013年以來(lái)，中國(guó)政府探索并開(kāi)始引進(jìn)PPP模式，相關(guān)政策密集出臺(tái)，熱力行業(yè)作為公共基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，借國(guó)家政策東風(fēng)，與政府進(jìn)行合作，實(shí)現(xiàn)資源互換。通過(guò)采用PPP模式，企業(yè)不僅克服了相對(duì)落后的內(nèi)部管理、資金暫時(shí)短缺的弊端，還為集團(tuán)公司拓寬投資渠道，進(jìn)一步推動(dòng)行業(yè)的持續(xù)發(fā)展。本文主要在熱力行業(yè)中基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目進(jìn)行概述基礎(chǔ)上，分析項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源，重點(diǎn)探究如何管控風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：熱力行業(yè)；基礎(chǔ)設(shè)施；PPP項(xiàng)目；風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)；風(fēng)險(xiǎn)管控

不同行業(yè)及不同領(lǐng)域，對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)研究有著不同的觀點(diǎn)和看法。單純從PPP項(xiàng)目本身來(lái)講，該項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)與控制對(duì)于公司經(jīng)濟(jì)利益風(fēng)險(xiǎn)研究是極其有意義的，有著非常大的借鑒經(jīng)驗(yàn)，豐富了熱力行業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)研究，更好的促進(jìn)熱力行業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

一、熱力行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的概述及其特點(diǎn)

熱力行業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)于熱力能源來(lái)講這是整個(gè)行業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，這將為社會(huì)、企業(yè)等提供公共服務(wù)。然而，熱力行業(yè)的PPP項(xiàng)目的基礎(chǔ)設(shè)施是專業(yè)人士對(duì)該行業(yè)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理的項(xiàng)目，是一個(gè)縱向合作的契約組合。PPP項(xiàng)目中每個(gè)主體之間有合作關(guān)系，同時(shí)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享。對(duì)于熱力行業(yè)來(lái)講，PPP項(xiàng)目的本質(zhì)內(nèi)容是政府公共部門和社會(huì)資本為了滿足社會(huì)公眾的供熱需求而建立的合作關(guān)系，這樣雙方可以各自發(fā)揮自己所長(zhǎng)，爭(zhēng)取項(xiàng)目利益最大化，從而實(shí)現(xiàn)共享資源、共贏的模式。

在PPP項(xiàng)目中政府相應(yīng)的公共管理部門一般是項(xiàng)目的發(fā)起者，滿足社會(huì)大眾的需求，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一般PPP模式都是有著特許經(jīng)營(yíng)，并且項(xiàng)目的收益種類也比較多，在公共基礎(chǔ)設(shè)施中又有一定的公益性的內(nèi)容在其中，所以投資收益一般會(huì)低于正常的投資，但是這部分政府一般會(huì)給特許經(jīng)營(yíng)一些補(bǔ)貼。

在PPP模式下，投資的周期會(huì)比較長(zhǎng)，相關(guān)利益者也比較多，并且在PPP項(xiàng)目中執(zhí)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)會(huì)更加復(fù)雜，如果想要順利進(jìn)行，必須對(duì)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行嚴(yán)格的把控與管理，提高PPP模式下項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的效率。

二、熱力行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源及分析

PPP項(xiàng)目是從國(guó)外引進(jìn)的一項(xiàng)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，并不一定可以和我國(guó)的基本國(guó)情完全相契合，所以，我們必須對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行完全分析，對(duì)它存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行完全評(píng)估，這樣才能有針對(duì)性的進(jìn)行改進(jìn)，使它符合我國(guó)國(guó)情需要，適合中國(guó)的發(fā)展。筆者認(rèn)為PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源主要是項(xiàng)目主體的不確定性和階段性、復(fù)雜性。

（一）項(xiàng)目主體的不確定性

自從引進(jìn)PPP項(xiàng)目以來(lái)，就已經(jīng)有非常多的失敗案例，由于在PPP項(xiàng)目中客觀的環(huán)境和參與者的思想是完全不同的，這就使得PPP項(xiàng)目沒(méi)有任何規(guī)律可循，所以PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)就有著比較高的不確定性。在正常的項(xiàng)目實(shí)施中，沒(méi)有任何經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律可以對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，這使得風(fēng)險(xiǎn)也不能夠被科學(xué)的管理，這也就是在PPP項(xiàng)目中面臨的最大的不確定性。

（二）項(xiàng)目的階段性

從項(xiàng)目的策劃到項(xiàng)目的設(shè)計(jì)建造，最后至項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)這些不同的階段所面臨的風(fēng)險(xiǎn)幾乎都不一樣，這使得項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)階段性特征。例如在項(xiàng)目的前期由于規(guī)劃方面和資金方面風(fēng)險(xiǎn)會(huì)使得項(xiàng)目在融資或者招標(biāo)的時(shí)候出現(xiàn)問(wèn)題，并且在項(xiàng)目的建設(shè)階段，技術(shù)方面、經(jīng)濟(jì)方面這些都會(huì)可能使得PPP項(xiàng)目遇到風(fēng)險(xiǎn)。尤其是在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，社會(huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境都會(huì)影響項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，在后期項(xiàng)目推進(jìn)的過(guò)程中，PPP項(xiàng)目更會(huì)呈現(xiàn)階段性的特征，每個(gè)階段都會(huì)有不同的風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出來(lái)，這是由項(xiàng)目本身的特征演化而來(lái)的。

（三）項(xiàng)目的復(fù)雜性

由于PPP項(xiàng)目本身的各個(gè)階段發(fā)展的復(fù)雜性，使得項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中就會(huì)有很大的風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)不僅指風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生過(guò)程的復(fù)雜性，還指影響風(fēng)險(xiǎn)因素的復(fù)雜性，再者就是風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后所得到的結(jié)果的復(fù)雜性，但是最大的是項(xiàng)目實(shí)施工程中的復(fù)雜性，由于PPP項(xiàng)目本身參與者的多樣性，各個(gè)不同參與者本身又有著不同的利益需求，這就從另一方面使得PPP項(xiàng)目呈現(xiàn)出復(fù)雜性的特征。對(duì)于PPP項(xiàng)目本身來(lái)講，該項(xiàng)目在國(guó)內(nèi)的實(shí)踐又比較少，這就使得該項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中參考性的案例就比較小，只能摸著石頭過(guò)河，不斷的嘗試和摸索，這就在復(fù)雜性的層面上添加了風(fēng)險(xiǎn)性。因此，PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)本身就面臨著復(fù)雜性的特點(diǎn)。

三、熱力行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理控制措施

（一）增加企業(yè)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控的意識(shí)

負(fù)責(zé)企業(yè)PPP項(xiàng)目的相關(guān)工作人員必須全面掌握和了解，每個(gè)環(huán)節(jié)中的風(fēng)險(xiǎn)管理都需要參與其中。必須建立完整的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理體制，這樣可以對(duì)項(xiàng)目前期風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、中期監(jiān)督控制以及后期的管理運(yùn)營(yíng)都能夠全方位的掌控。建議政府完善PPP項(xiàng)目中優(yōu)惠補(bǔ)貼的相關(guān)法律法規(guī)，保證整個(gè)項(xiàng)目做到有法可依。與此同時(shí)，在資本方面針對(duì)一些風(fēng)險(xiǎn)要有積極的應(yīng)對(duì)措施，盡量減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)帶來(lái)的損害。

（二）利用合同約束政府職能風(fēng)險(xiǎn)缺失

在PPP項(xiàng)目中的發(fā)起者一般為政府，因此是政府與資本方為合同的主體，兩者的地位是平等的，這是以市場(chǎng)為基礎(chǔ)所建立的互惠合作關(guān)系，必須要通過(guò)合同中的條款來(lái)制約以及保障雙方的權(quán)利與義務(wù)，這樣才能使得項(xiàng)目產(chǎn)生利益，保證參與者的合理的收益。為了防止由于政府職能缺失帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，在合同中必須得明確規(guī)定雙方的職責(zé)與利益，保證雙方利益的公平性。如果在項(xiàng)目的某個(gè)階段利益比較低，政府要根據(jù)合同內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)貼，但是，如果利益過(guò)高，政府也要進(jìn)行合理的控制，這樣才能保證整個(gè)階段利益的均衡性，以此降低政府職能缺失時(shí)而帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)幾率。

（三）提高管理的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控

從社會(huì)資本方來(lái)講，他們作為參與者給項(xiàng)目提供了建設(shè)技術(shù)、建設(shè)運(yùn)營(yíng)以及管理，因此，從整體大局來(lái)講，必須得有良好的防備意識(shí)。在整個(gè)項(xiàng)目中必須建立財(cái)務(wù)管理部門，以及對(duì)應(yīng)的負(fù)責(zé)人，必須對(duì)整個(gè)項(xiàng)目完全了解，對(duì)項(xiàng)目的造價(jià)有很好的預(yù)估，這樣可以防止項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的資金短缺，或者是由于管理不善而影響項(xiàng)目的整體施工。最重要的是要對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理的分擔(dān)，在項(xiàng)目實(shí)施工程中必須保證項(xiàng)目工作人員的專業(yè)技能和專業(yè)素養(yǎng)，并且對(duì)整個(gè)項(xiàng)目全程嚴(yán)格監(jiān)督與審查，合理的把控整個(gè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)性，這樣才能把熱力行業(yè)中的PPP項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)降為最低。

（四）加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)措施

在PPP項(xiàng)目建設(shè)中必然會(huì)有社會(huì)資本的參與，那么必然會(huì)面臨金融融資的風(fēng)險(xiǎn)，此時(shí)企業(yè)可以利用特許經(jīng)營(yíng)的協(xié)議，采取多家融資，從而進(jìn)行資金籌集，可以保證在整個(gè)項(xiàng)目中資金的充足。那么，在PPP項(xiàng)目建設(shè)中，與供應(yīng)商和承包商簽訂合同時(shí)，要會(huì)轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，使得在資金的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)中可以由承包商承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，在合同之前一定要選擇合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，這樣可以保證風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，企業(yè)能夠有效降低金融風(fēng)險(xiǎn)。

在市場(chǎng)機(jī)制中，主要是以價(jià)格波動(dòng)來(lái)體現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)值以及調(diào)節(jié)機(jī)制。那么，在熱力行業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理中，一定會(huì)以價(jià)格來(lái)平衡項(xiàng)目之間的利益，并且促進(jìn)項(xiàng)目的進(jìn)展。尤其是在面臨通貨膨脹這種金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，關(guān)于價(jià)格的波動(dòng)范圍，這些在合同中必須要有明確的規(guī)定。在合同中，關(guān)于資金的匯率，物價(jià)的保值這些在合同中都必須要有明確規(guī)定，要根據(jù)當(dāng)前市場(chǎng)的環(huán)境變化而發(fā)生浮動(dòng)，并且對(duì)浮動(dòng)的范圍有明確的規(guī)定，超過(guò)一定范圍時(shí)，政府需要采取一定的補(bǔ)助，以此來(lái)保證企業(yè)的利益，這樣可以降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)企業(yè)之間的損失。

四、總結(jié)

隨著公共基礎(chǔ)設(shè)施的逐步發(fā)展，將PPP模式引入熱力行業(yè)已經(jīng)成為一種發(fā)展的趨勢(shì)，這樣不僅可以保證項(xiàng)目資金的充足性，也可以提高項(xiàng)目中的運(yùn)營(yíng)效率，政府與企業(yè)參與者能夠獲得雙贏。但是在PPP項(xiàng)目中，必須要能夠正確辨別和分析項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，并且對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)采取一定的措施，保證在PPP項(xiàng)目中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的管控，從而使得項(xiàng)目得以順利實(shí)施。

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