《2006海事勞工公約》履約：船員社會保障制度研究
——以影響評估分析為視角

張辰旭

（中國政法大學(xué)，北京100088）

從立法沿革上看，國際勞工組織自成立以來通過的勞工公約中，有超過1/5都是針對船員的。近些年，世界航運(yùn)業(yè)的快速發(fā)展使得未能得到及時更新和修改的早期公約及相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)不能與當(dāng)今行業(yè)的實(shí)際需求相匹配，在一定程度上對國際經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易的發(fā)展有害無利。從實(shí)踐現(xiàn)狀上看，國際勞工組織2006年之前的大部分海事公約，在國際勞工組織成員國中的推廣程度不一，給已批約國的政府和船東反而帶來了經(jīng)濟(jì)上的劣勢；且這部分公約一般只專注于單方面的問題，時有重疊或沖突。因此，公約的應(yīng)用范圍和為船員提供保護(hù)的力度都遭到了削弱。在這樣的背景下，為了進(jìn)一步加強(qiáng)對船員的全方位的保護(hù)，國際勞工組織理事會自2001年始，著手修訂、完善、合并其于之前制定的海事勞工公約及協(xié)定；經(jīng)過近五年的醞釀，2006年2月23日，在鞏固和更新以往國際公約和法律文件的基礎(chǔ)上，《海事勞工公約》終告完工并獲得通過。

《海事勞工公約》自2013年8月20日起，正式生效。2015年8月29日，我國正式批準(zhǔn)加入《2006年海事勞工公約》；2015年11月12日，中國向國際勞工組織遞交了中國批準(zhǔn)《2006年海事勞工公約》的批準(zhǔn)書，公約自2016年11月12日起對我國生效（不含香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)）。

一、公約關(guān)于船員社會保障制度的主要內(nèi)容

該公約的立法目的在于保證船員的體面工作，以及保證船務(wù)公司（船東）在公平競爭中的經(jīng)濟(jì)利益，其內(nèi)容覆蓋了船員工作與生活的方方面面，為全球超過150萬船員的權(quán)利提供了有力的法律保證。具體在社會保障方面，根據(jù)《海事勞工公約》標(biāo)準(zhǔn)A4.5第一款的規(guī)定以及國際勞工組織的《常見問題問答》4.5的第a段和第b段的解釋，社會保障（social security）指的是：“對由于病痛、殘疾、生育、工傷、失業(yè)、年老、家庭成員死亡所導(dǎo)致的工作收入損失，無法負(fù)擔(dān)醫(yī)療、無法為受贍養(yǎng)人提供支持以及處于貧窮狀態(tài)、受到社會排擠的海員，以現(xiàn)金或其他方式給予保障?！?/p>

然而，各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及原本社會保障制度體系的健全程度差異很大，想要在國際層面上就社會保障問題達(dá)成統(tǒng)一有一定難度。鑒于此，公約首先承認(rèn)各成員國自身的社會保障體系。在此前提下，公約對各締約國提出了至少應(yīng)向住所在本國的船員提供醫(yī)護(hù)、疾病津貼、失業(yè)津貼、老年津貼、工傷津貼、家庭津貼、生育津貼、病殘津貼和遺屬津貼這9個分項(xiàng)社會保障中的3項(xiàng)這一最低要求作為補(bǔ)充性的社會保障，以實(shí)現(xiàn)各締約國對其原先的社會保障體系不造成更大影響的利益訴求。其次，公約要求如果在各締約國未將船員作為普通居民（ordinary resident）囊括入原先的社會保障體系中，則應(yīng)當(dāng)將船員及其受贍養(yǎng)人囊括進(jìn)該體系，并提供不低于岸上工作人員的社會保障待遇。再次，如果船員居住國和船員工作船舶的船旗國不同，兩國應(yīng)通過雙邊合作等形式，確保船員處于某一國的社會保障覆蓋范圍內(nèi)。

二、現(xiàn)行船員社會保障制度及立法不足

從我國相關(guān)立法的層面上來看，《船員法》雖經(jīng)過多年醞釀，仍然未能夠最終出臺，船員相關(guān)的法律只有在《海商法》中單列的一章（第三章）中的10個條文，就船員的界定、船員資格的獲取、船長的權(quán)力、義務(wù)及責(zé)任等問題做了簡單的規(guī)定，篇幅不足千字；包括社會保障在內(nèi)的多個問題，《海商法》并未詳述。針對這一不足，2007年開始施行并于2014年修訂的《船員條例》，在一定程度上彌補(bǔ)了沒有針對船員的專門立法這一缺憾。該條例中的第27條、第52條的內(nèi)容涉及船員的社會保障，分別規(guī)定用人單位應(yīng)與船員簽訂符合社會保障制度要求的勞動合同、勞動保障行政部門的監(jiān)督檢查責(zé)任。遺憾的是，受到部門職責(zé)和分工的限制，《船員條例》并未涵蓋更多的關(guān)于船員社會保障的條款。除此之外，有涉船員社會保障制度的散見于《勞動法》《社會保險(xiǎn)法》《海上交通安全法》以及各航運(yùn)公司規(guī)章中。這其中，從法律位階上來看，《船員條例》是行政法規(guī)；《勞動法》和《社會保險(xiǎn)法》在效力上雖然較高，但其調(diào)整對象過于廣泛，難以對船員這一特殊職業(yè)群體提供有針對性的保護(hù)；《海上交通安全法》同《海商法》類似，對船員權(quán)益保護(hù)的規(guī)定只有幾條，遠(yuǎn)不能提供全面保護(hù)；而各航運(yùn)公司的規(guī)章大多從船東立場出發(fā)，許多條款并不能真正起到保障船員權(quán)益的作用。由此可見，在立法和制度層面上，不僅相關(guān)規(guī)定的內(nèi)容過于簡單，而且法律位階并不高，難以為船員的社會保障提供有力支持。

而《海事勞工公約》對我國的正式生效，對我國的船員社會保障制度又帶來了新的挑戰(zhàn)。《海事勞工公約》中涵蓋了37個舊公約的內(nèi)容，而在這37個公約中，中國只批準(zhǔn)了其中的4個（即《1920年（海上）最低年齡公約》（第7號）、《1921年（海上）未成年人體檢公約》（第16號）、《1926年海員協(xié)議條款公約》（第22號）和《1926年海員遣返公約》（第23號））?？梢?，在中國批準(zhǔn)《海事勞工公約》之后，需要在國內(nèi)立法層面做出更多的努力，才能達(dá)到履約的要求。具體而言，對照《海事勞工公約》的相關(guān)規(guī)定，在船員的社會保障制度方面，中國與《海事勞工公約》的差距主要體現(xiàn)在：（1）關(guān)于船東財(cái)務(wù)擔(dān)保的法律規(guī)定缺位；（2）海員醫(yī)療報(bào)告表格沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；（3）沒有一套關(guān)于船上職業(yè)安全和健康管理的國家導(dǎo)則和船上職業(yè)安全和健康保護(hù)和防止事故的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；（4）缺乏海員使用岸上福利設(shè)施及建設(shè)港口福利設(shè)施的規(guī)定。

三、船員社會保障制度的影響評估分析

（一）船員社會保障制度對船務(wù)公司的影響分析

根據(jù)《海事勞工公約》的規(guī)定，除了船員居住國之外，船旗國同樣有承擔(dān)船員社會保障的義務(wù)：“如果海員受到不止一個涉及社會保障的國內(nèi)立法的管轄，有關(guān)成員國應(yīng)開展合作以便通過相互間的協(xié)議確定適用哪一國立法，并考慮到各自立法中對相關(guān)海員更加優(yōu)惠的保護(hù)種類和水平等因素以及海員的選擇?！边@一規(guī)定，其立法初衷無疑是希望能夠拓寬承擔(dān)義務(wù)主體的范圍，為船員的社會保障提供多一重保險(xiǎn)。然而，實(shí)際操作中是否能夠如其所愿呢？

可以設(shè)想，船務(wù)公司在這一前提條件下選擇船員時，有兩種選擇：其一，傾向于選擇來自社會保障制度完備的國家的船員，但這一部分船員的起薪也相對較高，這在一定程度上增加了船務(wù)公司的工資支出；其二，傾向于選擇來自社會保障制度相對較差的國家的船員，雖然相對地維持了用工成本的穩(wěn)定，然而與此同時也承擔(dān)了大部分的為船員提供社會保障的責(zé)任和義務(wù)，這也是一種用工成本的增加。因此，船務(wù)公司一定會想方設(shè)法逃避這一義務(wù)。

而《海事勞工公約》中恰恰沒有關(guān)于兩國均應(yīng)承擔(dān)提供船員社保的責(zé)任的情況下，兩國之間應(yīng)如何分配責(zé)任的具體規(guī)則，只是將這一問題交給兩國間的雙邊合作解決。這一出發(fā)點(diǎn)是希望能給公約的施行增加靈活性，但結(jié)合中國的現(xiàn)實(shí)國情，這反而給予船務(wù)公司可以利用的漏洞，將責(zé)任完全推卸給船員的居住國，致使《海事勞工公約》的立法目的不能實(shí)現(xiàn)。

（二）船員社會保障制度對船員服務(wù)機(jī)構(gòu)的影響分析

船員服務(wù)機(jī)構(gòu)在船員勞動市場中占有舉足輕重的地位。由于其第三方的中介角色，船員服務(wù)機(jī)構(gòu)具有同時掌握船務(wù)公司和船員兩方面的信息這一顯著優(yōu)勢，如果加以合理利用，可以有效協(xié)調(diào)、解決二者間可能存在的信息不對稱所引發(fā)的問題。另外，船員服務(wù)機(jī)構(gòu)可以根據(jù)其所了解的用工方船務(wù)公司的實(shí)時需求，向船員提供具有針對性的職業(yè)培訓(xùn)，協(xié)助船務(wù)公司和船員進(jìn)行雙向選擇和溝通，在一定程度上優(yōu)化配置船員這一勞動力資源。根據(jù)《船員條例》第41條的規(guī)定，船員服務(wù)機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)根據(jù)每個船員的具體情況為其建立船員檔案，記錄船員的任職、健康、培訓(xùn)、安全紀(jì)錄等方面的情況，這些信息的記錄和更新對于政府海事部門對整個海運(yùn)業(yè)的把控也有非常重要的意義。

但值得注意的是，根據(jù)《船員條例》第44條的規(guī)定，船務(wù)公司與船員間應(yīng)依法訂立勞動合同，建立正式勞動關(guān)系，而船員服務(wù)公司應(yīng)監(jiān)督、促進(jìn)這一過程的依法完成。換言之，《船員條例》的初衷是將船員服務(wù)機(jī)構(gòu)固定在中介這一角色上，僅僅提供為船員和船務(wù)公司牽線搭橋的服務(wù)，船員建立勞動關(guān)系的對象是船務(wù)公司，故船員的社會保障責(zé)任應(yīng)當(dāng)由船務(wù)公司承擔(dān)。然而在實(shí)際操作中，尤其在對外勞務(wù)合作的過程中，外國船務(wù)公司作為境外雇主，不符合《勞動合同法》和《船員條例》的適用前提，因此無法與船員訂立勞動合同。于是在實(shí)踐中，只能由船員服務(wù)機(jī)構(gòu)與船員訂立勞動合同，并向外國船務(wù)公司進(jìn)行勞務(wù)派遣。

雖然這樣的操作造成了由船員服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)船員的社會保障責(zé)任的局面，這與立法原意是不相符的，但在船員服務(wù)機(jī)構(gòu)這樣一個中介平臺的幫助下，船務(wù)公司無須自己雇傭數(shù)量龐大的船員，承擔(dān)這些船員的社會保障責(zé)任，負(fù)擔(dān)其養(yǎng)老保險(xiǎn)、住房、培訓(xùn)等多項(xiàng)費(fèi)用，只需按需從船員服務(wù)機(jī)構(gòu)雇傭個體船員，負(fù)擔(dān)其在船期間的勞務(wù)費(fèi)用即可；另一方面，對于船員而言，外派船員的勞務(wù)收入要遠(yuǎn)高于船務(wù)公司所開的工資收入，個體船員的工作自由度也較隸屬于某一船務(wù)公司的情況而言要高得多，休息休假都可以隨心安排，著實(shí)也是一個充滿誘惑的選擇。因此，越來越多的原本掛靠在某一船務(wù)公司下的船員辭職成為個體船員。

然而在實(shí)踐中，絕大多數(shù)的船員服務(wù)機(jī)構(gòu)不僅未能擔(dān)負(fù)起糾正因船務(wù)公司和船員之間信息不對稱所引起的市場失靈問題，反而以收取不合理的高額費(fèi)用等形式擴(kuò)大經(jīng)營，謀取利益，雖然個體船員對此怨聲載道，但迫于船員勞動力市場的管理現(xiàn)狀他們也只能無奈地接受這樣的“扒皮”行為，承擔(dān)因此而增加的應(yīng)聘支出，船員隊(duì)伍的整體福利也因此而降低。雖然短期來看社會的總體福利并未變化，只是從船員轉(zhuǎn)移向船員服務(wù)機(jī)構(gòu)。然而，從更為長遠(yuǎn)的目光來看，如果船員服務(wù)機(jī)構(gòu)變本加厲，進(jìn)一步巧立名目收取費(fèi)用，最終將使得個體船員回到船務(wù)公司，或通過其他渠道尋找崗位。如此，對于整個市場而言，交易成本大幅增加，不管是船務(wù)公司還是個體船員的決策靈活度、自由度都受到了限制，社會總福利事實(shí)上是下降的。

另外，這一部分船員服務(wù)機(jī)構(gòu)通常對于船員的社會保障是不承擔(dān)責(zé)任的，這就導(dǎo)致了個體船員的社會保障既不能依靠船務(wù)公司，也無法依靠船員服務(wù)機(jī)構(gòu)。由于船員這一職業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)性，商業(yè)保險(xiǎn)公司也不愿意為個體船員提供保險(xiǎn)，而個體船員獨(dú)自面對商業(yè)保險(xiǎn)公司是缺乏話語權(quán)的，由此商業(yè)保險(xiǎn)也成了死路一條，個體船員的風(fēng)險(xiǎn)保障落入無人管無人理的尷尬處境，其抗風(fēng)險(xiǎn)能力顯著下降。

（三）船員社會保障制度對船員的影響分析

在船務(wù)公司、船員服務(wù)機(jī)構(gòu)和船員三者的共生關(guān)系中，理論上應(yīng)處于核心地位的是船員，因?yàn)檎谴瑔T的存在將另外二者聯(lián)系在了一起，也正是船員勞動力這一資源的存在創(chuàng)造了現(xiàn)在的市場。然而在實(shí)踐中，非隸屬于某一船務(wù)公司的個體船員由于勢單力薄，事實(shí)上處在弱勢地位，與相對強(qiáng)勢的船員服務(wù)機(jī)構(gòu)和船務(wù)公司相比，沒有議價能力。而且由于這類船員的數(shù)量日趨龐大，將具有極強(qiáng)的替代性，存在遭到歧視的可能性。

船員本身職業(yè)流動性大的特點(diǎn)，進(jìn)一步放大了我國社會保障制度中各地區(qū)社保待遇不一、程序手續(xù)要求不一、異地就醫(yī)結(jié)算難等問題。另外，遠(yuǎn)洋船員還面臨著境外就醫(yī)過程中所支付的醫(yī)療費(fèi)用并未納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金支付的范疇這一問題。這一系列的問題除了需要在法律和規(guī)則層面上進(jìn)行完善，給予必須的制度支持之外，從各國具體履約的經(jīng)驗(yàn)中我們可以看到，首當(dāng)其沖的問題便是誰來負(fù)責(zé)這一制度的執(zhí)行，以及，誰是最終的負(fù)責(zé)人？首先可以明確的是，國家海事局肯定是承擔(dān)主要履約義務(wù)的政府部門，這也是符合我國的行政傳統(tǒng)的，海事局可以一定程度上在相關(guān)制度層面修改與《海事勞工公約》的規(guī)定不相一致的條款，也可以在實(shí)踐中扮演政府監(jiān)管者的角色。在海事局對《海事勞工公約》的解讀中，也對如檢查發(fā)證制度中交通運(yùn)輸部與人力資源和社會保障部如何進(jìn)行分工合作進(jìn)行了規(guī)劃。但是，我們在各國的實(shí)踐中看到，履約情況或履約準(zhǔn)備情況較好的國家或地區(qū)在船員社會保障制度的不斷完善中所依靠的一個重要力量是船員工會。

船員個體的弱勢地位在一定程度上是由于船員這個職業(yè)的流動性大的特點(diǎn)決定的。而船員工會恰恰可以作為一個整體，將零散的個體船員集中、團(tuán)結(jié)起來，將其力量匯聚，并作為一個整體與船務(wù)公司或船員服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行談判和議價，在權(quán)利維護(hù)和福利爭取等方面也更有話語權(quán)。遺憾的是，在中國這樣的工會文化式微、工會組織松散的國家，船員工會和個體船員的話語權(quán)并沒有太大的區(qū)別。尤其是近些年中國工會的日漸行政化，使得船員工會距離其成立初衷漸行漸遠(yuǎn)。

四、船員社會保障制度改革的建議

通過以上的影響評估分析我們可以較為清晰地看出，在《海事勞工公約》對我國正式生效后的履約過程中，《海事勞工公約》關(guān)于船員社會保障制度方面的規(guī)定對船務(wù)公司、船員服務(wù)機(jī)構(gòu)、船員及監(jiān)管機(jī)構(gòu)所造成的影響。就我國現(xiàn)行的船員社會保障體系而言，由于船員工會組織不夠發(fā)達(dá)、角色相對單一，使得落實(shí)船員社會保障的重任由國家海事局一力承擔(dān)；船員服務(wù)公司依靠對船員進(jìn)行“扒皮”而保持經(jīng)營的運(yùn)行方式，吞噬了《海事勞工公約》所劃撥給船員的這部分福利。

針對以上問題，筆者擬對《海事勞工公約》對我國正式生效后的船員社會保障制度建設(shè)提出以下建議：船員社會保障制度落實(shí)的一大難點(diǎn)在于船員的流動性大，由此帶來監(jiān)管成本的提高；可以考慮通過發(fā)展船員工會聯(lián)系散落的船員以降低這一成本。船員服務(wù)機(jī)構(gòu)常年以侵占船員隊(duì)伍福利的方式畸形存在，行業(yè)的不規(guī)范操作比比皆是；可以考慮通過加重船員服務(wù)機(jī)構(gòu)在船員社會保障中所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，使得該行業(yè)自主進(jìn)行優(yōu)勝劣汰，降低這一部分的監(jiān)管成本，從而提高整體的監(jiān)管績效。

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