我國治理網(wǎng)絡(luò)謠言制度的不足與完善

李俊

（河海大學(xué)法學(xué)院，南京210098）

從古至今，無論國內(nèi)還是國外，社會中就從來不乏謠言的存在。《戰(zhàn)國策·魏策二》中曾經(jīng)以三人成虎的故事表達了謠言的可怕性?！罢f的人多了，人們就會把謠言當(dāng)作事實?！毕Ｌ乩盏男麄鞑块L保羅·約瑟夫·戈培爾也曾經(jīng)說過：“謊言重復(fù)一千遍就會成為真理?！庇纱丝梢?，謠言的傳播會對社會的發(fā)展產(chǎn)生很大的負(fù)面影響。從人們茶余飯后的隨口閑聊，到有心人故意傳播的虛假消息，都有可能成為謠言。而伴隨著科技水平的日益進步，傳統(tǒng)書信逐漸退出人們社交的歷史舞臺，網(wǎng)絡(luò)取而代之成為了人們社交的主要工具，網(wǎng)絡(luò)謠言也就因此產(chǎn)生。相比普通謠言而言，網(wǎng)絡(luò)謠言有著傳播速度更快和傳播范圍更廣的特點，同時其產(chǎn)生的影響也是普通謠言所無法企及的。因此，治理網(wǎng)絡(luò)謠言已經(jīng)成為了一件刻不容緩的事情；而從立法方面對網(wǎng)絡(luò)謠言進行治理，則是治理網(wǎng)絡(luò)謠言最根本，同時也是最有效的方法。

一、網(wǎng)絡(luò)謠言的定義

伴隨著科技的不斷發(fā)展，謠言的傳播已經(jīng)從單一的語言、文字轉(zhuǎn)化為利用網(wǎng)絡(luò)的方式。智能手機、互聯(lián)網(wǎng)等新媒體的出現(xiàn)，一方面能夠使公眾能夠在微信朋友圈、微博、知乎等熱門軟件上發(fā)表自己個性化的觀點，但是另一方面又帶來了一系列的負(fù)面影響，例如一些無法證實的假新聞、流言以及一些誹謗消息。而網(wǎng)絡(luò)謠言就是指通過互聯(lián)網(wǎng)傳播的未經(jīng)證實的虛假消息。

二、我國關(guān)于網(wǎng)絡(luò)謠言規(guī)制的不足之處

（一）法律責(zé)任體系不夠完善

自從互聯(lián)網(wǎng)進入我國之后，我國關(guān)于網(wǎng)絡(luò)的相關(guān)立法方面有了很多的完善和補充，但是面對飛速發(fā)展的信息網(wǎng)絡(luò)世界，依然存在著諸多不足。

在我國目前的刑事責(zé)任方面，不論是從量刑的標(biāo)準(zhǔn)和罪名的選擇上都有一定的問題。首先是量刑問題，我國現(xiàn)行《刑法》中，對于涉及網(wǎng)絡(luò)謠言犯罪所規(guī)定的刑期相對較輕，如《刑法》第221條中規(guī)定：“捏造并散布虛偽事實，損害他人的商業(yè)信譽、商品聲譽，給他人造成重大損失或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，處二年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金?！钡?46條規(guī)定：“犯誹謗罪的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權(quán)利。”由此可見，我國目前對于有關(guān)誹謗罪的罪名都比較輕，而現(xiàn)實中如果一旦出現(xiàn)誹謗的情形，很可能對個人、企業(yè)產(chǎn)生重大影響，這會對一些依靠個人名譽和企業(yè)聲譽生存的群體，造成無法彌補的傷害。在2013年最高人民檢察院和最高人民法院出臺了誹謗罪中有關(guān)網(wǎng)絡(luò)謠言的司法解釋，但是仍然沒有改變誹謗罪屬于“不告不理”的自訴方式和法定刑期過短的事實。在實際中，受害人的合法權(quán)益仍然很難得到有效保護。

其次，刑事罪名問題，雖然在現(xiàn)實生活中，利用網(wǎng)絡(luò)謠言散布虛假信息、誹謗他人等方式可能數(shù)以百計，在法律條文中不可能一一列舉，但是我國目前的《刑法》中對于網(wǎng)絡(luò)謠言犯罪的覆蓋程度顯得過于單一，僅僅有三大類共九條：危害國家安全、破壞民族團結(jié)、威脅國防安全的網(wǎng)絡(luò)謠言和危害法律法規(guī)或者是破壞社會和諧穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)謠言以及侵犯公民、法人其他組織榮譽、聲譽和名譽有關(guān)權(quán)利的網(wǎng)絡(luò)謠言?？梢哉f這九條法規(guī)雖然從國家、社會、以及企業(yè)和個人層面對網(wǎng)絡(luò)謠言進行了相應(yīng)的規(guī)制，但是在面對復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)世界，這些規(guī)定顯得過于籠統(tǒng)。在實際犯罪發(fā)生時，很有可能讓造謠者通過種種漏洞，逃避法律的懲罰，從這點來看相關(guān)罪名也是需要完善的。

最后，在經(jīng)濟懲罰力度層面，我國《治安管理處罰法》中所規(guī)定的金額太少，《治安管理處罰法》中對于散播網(wǎng)絡(luò)謠言造成一定損害的，處罰的金額僅僅為500元。而這500元可能對于造謠者來說，是否能夠起到警示的作用都是一個疑問。相比較美國，如果一個美國人在網(wǎng)絡(luò)上進行造謠，一旦造成非常嚴(yán)重的后果，懲罰金額可能最多高達1 130萬美元，這對于大多數(shù)人來說是一個天價罰款。但是，正因為這種較大的懲罰力度，才會對網(wǎng)絡(luò)上的造謠者產(chǎn)生巨大的威懾力，從而在一定程度上降低了犯罪的可能性。

（二）訴訟制度對網(wǎng)絡(luò)謠言受害人不利

我國對于治理網(wǎng)絡(luò)謠言的治理除了在法律責(zé)任方面不足之外，訴訟制度中也存在一些問題需要改善。首先，誹謗罪不僅在量刑方面較輕，并且在起訴方式上屬于“不告不理”的罪名。所謂“不告不理”，是指當(dāng)違法行為發(fā)生后，被害人只能通過自訴的方式向法院告發(fā)法院才可受理，否則不予受理，所以當(dāng)誹謗案件發(fā)生之后，公安和檢察機關(guān)無法介入，全部都要依靠被害人的自訴行為來救濟自己的權(quán)利。除了侮辱、誹謗罪以外，刑法第257條、第260條以及第270條中分別規(guī)定了暴力干涉婚姻自由罪、虐待罪和侵占罪也都屬于自訴案件，即所謂的“不告不理”的范圍。不告不理制度的存在，會對被害人權(quán)利的救濟產(chǎn)生很多不利因素，例如無法及時知道造謠者散布的網(wǎng)絡(luò)謠言，有些受害人即使知道了侵權(quán)行為，也只會向公檢法求助，從而無法在第一時間維護自己的權(quán)益，而給造謠者提供了逃避懲罰的空間。

此外，雖然在2012年，我國已經(jīng)明確規(guī)定在社交網(wǎng)絡(luò)上新用戶注冊賬號是必須采用實名制，但是這種實名制只是對社交網(wǎng)站實名，而用戶在發(fā)布、轉(zhuǎn)發(fā)其他信息時則可以使用網(wǎng)名。目前的實名制，僅僅要求做到填寫真實姓名，但是對于用戶的家庭住址、聯(lián)系方式并沒有要求具體的真實信息。一旦當(dāng)網(wǎng)絡(luò)謠言發(fā)生的時候，如果造謠者使用的是之前使用的老賬號，或者即使是新注冊的賬號，但是相關(guān)家庭住址和聯(lián)系方式都是不真實的，當(dāng)我們要追究造謠者的時候，會造成一定的阻礙。原因是我國的訴訟制度中規(guī)定，“有明確的被告”是提起訴訟的必備要求，無明確的被告即無法提起訴訟，所以在目前的實名制的制度情況下，對及時、準(zhǔn)確地找到“明確的被告”是一件較為困難的事。

（三）信息公開制度尚未健全

我國行政法中規(guī)定，及時公開信息、澄清真相、破除謠言是政府應(yīng)該履行的責(zé)任和義務(wù)。雖然近年來政府對信息公開一塊已經(jīng)有了長足的進步，但是仍然存在著提高的空間。

第一，雖然我國《政府信息公開條例》第6條規(guī)定：“行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時、準(zhǔn)確地公開政府信息。行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)影響或者可能影響社會穩(wěn)定、擾亂社會管理秩序的虛假或者不完整信息的，應(yīng)當(dāng)在其職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)布準(zhǔn)確的政府信息予以澄清?！倍覈畔⒐_，一方面取決于法律法規(guī)的規(guī)定，另一方面信息公開與否，還取決于領(lǐng)導(dǎo)的意志，當(dāng)需要政府機關(guān)來澄清謠言，及時公開信息時，會出現(xiàn)因為領(lǐng)導(dǎo)的不批準(zhǔn)的原因，倒置信息無法公開或者是延遲公開。

第二，我國《政府信息公開條例》中規(guī)定的情形過于籠統(tǒng)，對什么屬于可能影響社會穩(wěn)定的虛假或者不完整信息，什么又屬于擾亂社會管理秩序的虛假或者不完整信息并沒有說明或者出臺相關(guān)的司法解釋。所以在網(wǎng)絡(luò)謠言屢見不鮮的今天，政府為了維護自己的權(quán)威性，一般不會輕易公開和澄清有關(guān)事實，反而想利用時間或者轉(zhuǎn)移注意的方式使謠言的影響逐步降低。而此類行為看似是政府謹(jǐn)言慎行的表現(xiàn)，但是有時卻會適得其反，打破謠言最好的方式就是第一時間獲得官方的權(quán)威性答復(fù)，如果政府總是選擇不回應(yīng)或者不作為，久而久之會失去民眾的信任，降低對政府的信任感。

第三，法條中對于信息公開的具體時間并沒有做出相應(yīng)的規(guī)定。當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)社會的大環(huán)境下，謠言傳播的速度會非常之快，很可能幾個小時之內(nèi)，謠言就已經(jīng)擴散，而首要的解決方式就是及時澄清和說明事實，但是第一時間的澄清，同十天半個月后的澄清，雖然都屬于信息公開，效果卻大相徑庭。目前有些政府機關(guān)，就是因為法律并沒有明確規(guī)定此類信息公開時間，往往在謠言已經(jīng)被打破的情況下，再發(fā)布澄清的公告，但是卻沒有什么實際的效果，反而被認(rèn)為是形式主義。

（四）全社會監(jiān)督機制尚未建立

網(wǎng)絡(luò)謠言從發(fā)生到傳播，傳播的途徑是方方面面的，社會上的每個環(huán)節(jié)都可能成為傳播的方式，所以在全社會建立監(jiān)督機制是非常有必要的。司法是維護公平正義、社會穩(wěn)定的最后一道防線，同樣僅僅依靠政府來治理網(wǎng)絡(luò)謠言也不是解決問題的方法，網(wǎng)絡(luò)謠言從網(wǎng)民口中產(chǎn)生，通過網(wǎng)絡(luò)的方式向其他網(wǎng)友傳播，最后才會對社會的穩(wěn)定造成影響。而等到政府通過行政行為或法律裁決來解決問題時，網(wǎng)絡(luò)謠言產(chǎn)生的不利影響其實已經(jīng)造成，所以如果全社會沒有監(jiān)督機制的存在，政府只能被動地等待網(wǎng)絡(luò)謠言的影響達到一個難以收復(fù)的程度再去治理，卻不能在最佳的時間將網(wǎng)絡(luò)謠言扼殺在萌芽中。

三、我國治理網(wǎng)絡(luò)謠言法律制度的完善措施

想要解決我國網(wǎng)絡(luò)謠言法律制度所存在的問題，就應(yīng)該在法律責(zé)任體系，訴訟制度以及信息公開三方面入手，只有對癥下藥，才能有所成效。

（一）完善法律責(zé)任體系

我國雖然在2015年頒布的《中華人民共和國刑法修正案（九）》中增加了條文，明確了網(wǎng)絡(luò)謠言入刑的原則和范圍，其中規(guī)定，編造虛假險情、疫情、災(zāi)情、警情，以及明知是以上的虛假信息，依然在網(wǎng)絡(luò)和相關(guān)媒體上傳播的，嚴(yán)重擾亂社會秩序的，處以三年以下有期徒刑、拘役或者管制；造成嚴(yán)重后果的，處以三年以上七年以下有期徒刑。增加的該法條，顯示了我國對依法治理網(wǎng)絡(luò)謠言的決心，但是僅靠這一個法條，想對形形色色、變化莫測的網(wǎng)絡(luò)謠言進行治理肯定是不夠的。法條像是羊身上的羊毛，雖然不可能將現(xiàn)實中的所有情況一一枚舉，但是可以進一步細化，例如可以將造成的影響進一步細化為，對個人的名譽和對企業(yè)的聲譽造成影響的，分別如何處理；或者是加入一些經(jīng)濟上的賠償方式和行政上的處罰方式，從而對網(wǎng)絡(luò)謠言犯罪進一步全面規(guī)制。

而在法定刑發(fā)面，《修正案（九）》已經(jīng)將懲罰力度加大，對造謠者形成了一定的威懾力，但是在經(jīng)濟懲罰方面，依然存在不足，所以應(yīng)該在增加法定刑的同時，增加經(jīng)濟懲罰，并且懲罰幅度要符合我國經(jīng)濟發(fā)展的實際情況。

（二）改變訴訟制度，完善網(wǎng)絡(luò)實名制制度

將誹謗罪納入“不告不理的”四種情形之一，是不利于治理網(wǎng)絡(luò)謠言的，因為立法者忽略了當(dāng)事人對于謠言造成自身影響并不知情的情況，也忽略了當(dāng)事人因為怕提起自訴而遭受報復(fù)的情況。然而不能因為當(dāng)事人的不知情或者畏懼感，就放任造謠者，任其散布網(wǎng)絡(luò)謠言而得不到應(yīng)有的懲罰。要散布網(wǎng)絡(luò)謠言并且造成了一定影響，就應(yīng)該由司法機關(guān)提起公訴，而不是等待當(dāng)事人提起自訴，司法機關(guān)應(yīng)該變被動為主動，行使自己的正當(dāng)權(quán)利。

同時，我國的網(wǎng)絡(luò)實名制度雖然已經(jīng)開始實施，但是目前依然處在“臺后實名，臺前匿名”的情況下，考慮到我國訴訟制度嚴(yán)格規(guī)定必須被告明確，且結(jié)合老用戶注冊時并未進行實名認(rèn)證的情況，社交網(wǎng)絡(luò)的實名制必須進行一次改革。此改革應(yīng)該再次對所有門戶網(wǎng)站的用戶進行統(tǒng)一的實名認(rèn)證，包括真實的姓名、地址以及聯(lián)系電話，并將實名認(rèn)證所取得的資料建立資料庫，以便日后需要查找某個賬號的真實信息時可以在最短的時間內(nèi)搜索到，避免浪費資源，也便于受害者方便、順利地提起訴訟。

（三）健全信息公開制度

鑒于目前我國現(xiàn)行信息公開制度的法律法規(guī)存在弊端，必須要對當(dāng)前的信息公開制度進行改革。由于當(dāng)前未對適合公開的信息進行明確的界定，使得很多情況下信息公開完全由領(lǐng)導(dǎo)一直決定。首先，我們就應(yīng)該對信息公開的類型進行明確定義，而不是停留在字面所說的“影響或者可能影響社會秩序”等情況。

其次，對信息公開的時間進行確定。如：規(guī)定普通網(wǎng)絡(luò)謠言的澄清應(yīng)該在謠言發(fā)布的24小時內(nèi)進行；復(fù)雜或者難以查明事實的網(wǎng)絡(luò)謠言澄清應(yīng)該在謠言發(fā)布的3天以內(nèi)進行。不可對網(wǎng)絡(luò)謠言的澄清一拖再拖，在拖延期間，消耗的不止是時間，更是公眾對政府的信任。

最后，將政府工作人員對信息的公開效果納入到各自年度的工作考核中，提高政府公開信息的積極性，將政府被動公開變?yōu)檎鲃庸_，增加政務(wù)的透明度，同時也可以加強政府應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)謠言時的能力。

（四）建立全社會互助監(jiān)督機制

網(wǎng)絡(luò)謠言影響的不僅是謠言的當(dāng)事人，同時也影響了整個社會，對社會的穩(wěn)定和人民的日常生活都帶來了不良影響。因此，消滅網(wǎng)絡(luò)謠言不僅是政府和謠言當(dāng)事人的責(zé)任，也是整個社會的責(zé)任。應(yīng)當(dāng)成立專門的網(wǎng)絡(luò)謠言舉報部門，建立專門處理網(wǎng)絡(luò)謠言的官方網(wǎng)站和電話熱線，當(dāng)發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)謠言的存在時，每個人都有責(zé)任和義務(wù)對網(wǎng)絡(luò)謠言進行舉報。眾人的力量總是大于政府和個人的力量，如果我們生活在全民互相監(jiān)督的社會，網(wǎng)絡(luò)謠言應(yīng)該會慢慢減少，直到最后絕跡。

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