基于司法裁判文書數(shù)據(jù)的信息公開實踐分析研究

盧顯陽

摘 要：信息公開是檔案界長期關(guān)注的熱點之一。信息公開司法裁判文書從一個側(cè)面反映了信息公開實踐的現(xiàn)狀。裁判案件遞增趨勢明顯；行政案由占比高；裁判案件數(shù)量與法院層級、審理次數(shù)與案件數(shù)量成反比；裁判案件數(shù)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平成正比；案件多與土地資源、房屋地產(chǎn)、拆遷安置、合同協(xié)議相關(guān)。在此形勢下，檔案部門在提供信息公開服務(wù)時必須清楚哪些是檔案，哪些是政府信息；必須依法、有效區(qū)分政府信息與非政府信息。必須處理好信息公開與國家秘密、商業(yè)秘密及個人隱私的關(guān)系，依法依規(guī)提供信息公開服務(wù)。

關(guān)鍵詞：信息公開；司法；裁判文書；數(shù)據(jù)分析；實踐

政府信息公開（以下簡稱信息公開），自2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下稱《條例》）頒布實施以來，已經(jīng)成為我國各級人民政府政務(wù)公開的重要內(nèi)容之一。

檔案包含政府歷史信息，綜合檔案館是信息公開的法定場所。因此，無論是檔案理論工作者，還是檔案局（館）工作者，都有必要關(guān)注信息公開理論研究與實踐的發(fā)展進(jìn)程。

基于司法裁判文書數(shù)據(jù)分析的信息公開實踐與展望研究，從信息公開司法實踐的視角，以“中國裁判文書網(wǎng)”的裁判文書為樣本來源，以“信息公開”為檢索條件檢索到的153300條數(shù)據(jù)為樣本（2018年8月5日6時），對裁判年份、案由、法院層級、地域及法院、審判程序、裁判文書類型、關(guān)鍵詞7個指標(biāo)項進(jìn)行研究。嘗試從一個全新視角來觀察信息公開實踐的總體情況，歸納其特點，并對信息公開工作的前景進(jìn)行展望。

1 信息公開司法裁判文書數(shù)據(jù)分析

1.1 信息公開裁判案件年均14000件，增加12000倍，遞增趨勢明顯。在153300件樣本中，實際標(biāo)明時間的151126件，占比98.6%；未標(biāo)明時間的2174件，占比1.4%。

以實際標(biāo)明時間的151126件計，2008年4件，占比0.003%；2009年44件，占比0.03%；2010年106件，占比0.07%；2011年110件，占比0.07%；2012年243件，占比0.16%；2013年2172件，占比1.44%；2014年13391件，占比8.86%；2015年24937件，占比16.50%；2016年36182件，占比23.94%；2017年50681件，占比33.54%；2018年23256件，占比15.39%。年平均13739件，占比9.09%。

信息公開年度裁判案件數(shù)量，從《條例》2008年頒布時的4件，到2017年的50681件，增加了12669倍。年平均13739件。

整個發(fā)展過程是一個不斷上升趨勢（圖1中的虛線），可分為三個階段。

2008年-2012年是第一階段。這是一個緩慢起步，逐漸加速的階段。年均101件。

2013年-年2017年是第二階段。這是一個不斷加速，高速發(fā)展的階段。年均25472件。

2018年由于數(shù)據(jù)不全，以前七個月的23256件來計算，預(yù)計全年大約為37867件，數(shù)量上可能11年來首先出現(xiàn)回落，信息公開裁判案件進(jìn)入回調(diào)期。

從整體趨勢上看（圖1虛線），自《條例》頒布實施，信息公開年度裁判案件是不斷遞增的趨勢。

1.2 信息公開裁判案件案由大多是行政案由，與政府行政行為高度相關(guān)。從信息公開裁判案件的案由看，確定案由的68419件，占全部裁判案件的44.63%。不確定案由或未確定案由的84881件，占全部裁判案件的55.37%。

不確定案由或未確定案由的樣本，高出確定案由樣本約一成。四類案由均值為17105。

在確定案由的裁判案件中，行政案由數(shù)量最大，占比80.92%，是信息公開裁判案件最主要的類型。其次是民事案由，占比18.61%。再次是刑事案由，占比0.44%。最后是賠償案由，僅占0.03%。

行政案由和民事案由裁判案件之和，占到了全部信息公開裁判案件的99.53%，相比之下，刑事案由的0.44%和賠償案由的0.03%占比，基本上可以視做微乎其微。而民事案由、刑事案由和賠償案由之和還不到行政案由的四分之一。

因此，信息公開裁判案件案由主要為行政案由，與政府行政行為高度相關(guān)。

1.3 信息公開裁判案件主要集中在基層，各層級法院裁判案件數(shù)量與法院層級高低成反比關(guān)系。從信息公開裁判案件的受案法院的層級看，最多的是基層法院84196件，占比54.92%。其次是中級法院52614件，占比34.32%。再次是高級法院14439件，占比接近9.42%。最少是最高法院2051件，占比1.34%。

可以說，信息公開裁判案件主要由基層和中級法院辦理，占89.24%?；蛘哒f，信息公開裁判案件主要集中在基層及中級法院。

從圖3虛線顯示趨勢來看，法院層級的高低與不同層級法院裁判的信息公開案件數(shù)量成反比關(guān)系。即法院層級越高，裁判案件數(shù)量越少；法院層級越低，裁判案件數(shù)量越多。

1.4不同地域裁判案件數(shù)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平成正比關(guān)系。表1為信息公開案不同地域及法院數(shù)量及占比情況。

從表1全國不同地區(qū)裁判案件數(shù)量看，不同區(qū)域差異明顯。

31個?。ㄊ校┖蛢蓚€法院平均裁判案件4636件。只有三分之一（11個）省、市的裁判案件數(shù)在平均數(shù)4636件之上。分別是：北京市、江蘇省、河南省、山東省、浙江省、廣東省、湖北省、上海市、四川省、福建省、天津市。

裁判案件在三位數(shù)的也占三分之一（11個省市），分別是廣西壯族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、黑龍江省、甘肅省、云南省、海南省、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)分院、青海省、西藏自治區(qū)。

31個?。ㄊ校┎门邪讣?shù)量排名，大致上與2017年全國各省GDP排名接近。這表明不同地區(qū)信息公開裁判案件數(shù)量受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響明顯，大致上與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平成正相關(guān)關(guān)系。即經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度越高，信息公開裁判案件數(shù)量就越多；反之，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度越低，信息公開裁判案件數(shù)量就越少。

這也從一個側(cè)面印證了馬斯洛的需求層次理論。經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，人們對信息公開的需求越大，要求越高，維護(hù)自身權(quán)益的意識越濃厚，通過法律手段維護(hù)自身合法權(quán)利的愿望就越強(qiáng)烈。

1.5 信息公開案多在一審二審審結(jié)，案件審理次數(shù)與審理案件數(shù)量大致成反比關(guān)系。從信息公開案所經(jīng)過的審判程序看，一審審結(jié)71613件，占比48.02%。二審審結(jié)42594件，占比28.03%。再審審結(jié)1911件，占比1.25%。非訴執(zhí)行審查93件，占比0.06%。再審審查與審判監(jiān)督3410件，占比2.22%。其他703件，占比0.46%。

由此可以看出， 76.04%的信息公開案件以一、二審為主，大多數(shù)案件在二審前完成，無需進(jìn)入之后的程序。

另外，從圖4虛線顯示的規(guī)律上看，大致上信息公開案審理次數(shù)與審理案件數(shù)量成反比關(guān)系。即審理次數(shù)越少，審理數(shù)量就越多；審理次數(shù)越多，審理案件數(shù)量越少。

1.6 信息公開案裁判文書類型以裁定和判決為主，占比超過九成。從裁判文書的類型數(shù)量（圖5）上看，居第一位的是判決書，76442件，占49.85%。第二位的是裁定書，65203件，占42.53%。第三位的是通知書，489件，占0.32%。第四位的是決定書，274件，占0.18%。第五位的是調(diào)解書，25件，占0.02%。另外還有其他10887件，占7.10%。

絕大多數(shù)信息公開案（92.38%）經(jīng)過了審判環(huán)節(jié)，由法院裁定、判決結(jié)案。

1.7 信息公開案涉及的涉及土地資源、房屋地產(chǎn)、拆遷安置、合同協(xié)議、個人權(quán)益的案件較多。從關(guān)鍵詞平均使用頻率看，98個關(guān)鍵詞的平均使用頻率為2432次。

使用頻率在平均值之上的有28個：駁回、程序合法、具體行政行為、合同、拆遷、法定期限、房屋拆遷、債權(quán)、不予受理、利害關(guān)系、第三人、管轄、建設(shè)用地、本案爭議、房屋征收、違法行為、交付、不履行、變更、履行法定職責(zé)、建設(shè)工程、所有權(quán)、土地征收、授權(quán)、行政賠償、合同約定、違約責(zé)任、公共利益。

28個關(guān)鍵詞占全部關(guān)鍵詞的28.57%，大約三分之一；28個高頻關(guān)鍵詞，共使用164269頻次，占全部使用頻次的107.16%。如果以一個案件只使用一個關(guān)鍵詞計算，已經(jīng)涵蓋全部信息公開案件。

28個高頻關(guān)鍵詞剔除司法程序及行為和行政行為之外，主要涉及土地資源、房屋地產(chǎn)、拆遷安置、合同協(xié)議。

2 結(jié)論與討論

信息公開是檔案界長期關(guān)注的熱點，信息公開司法裁判文書從一個側(cè)面反映了信息公開實踐的現(xiàn)狀。綜上，我們得出了，信息公開裁判案件遞增趨勢明顯；行政案由最多，占比最高；裁判案件數(shù)量與法院層級成反比；審理次數(shù)與案件數(shù)量大致成反比；裁判案件數(shù)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平成正比；案件多與土地資源、房屋地產(chǎn)、拆遷安置、合同協(xié)議相關(guān)的結(jié)論。

上述結(jié)論，至少有三個方面的問題應(yīng)當(dāng)引起檔案行政管理部門、各級檔案館和各級政府部門檔案室及工作人員的重視。

首先，由于信息公開裁判案件在全部信息公開服務(wù)活動中只占很少一部分，因此，在信息公開裁判案件年均超過一萬四千件，增速快，遞增趨勢明顯的情況下，可以推斷，信息公開服務(wù)量會非常龐大，并且還在不斷增加。不僅是各級人民政府日常政務(wù)公開工作中的重要內(nèi)容，而且正在成為社會公眾“了解政府運行、獲取有用信息的一條重要途徑”。[1]在這種情況下，檔案部門在提供信息公開服務(wù)時有三點必須搞清楚：

一是政府歷史檔案信息是否屬于《條例》所稱的政府信息?！八痉▽嵺`表明，《條例》所指的政府信息范圍，應(yīng)當(dāng)既包括《條例》施行前形成的政府信息，也包括《條例》施行后形成的政府信息。”[2]

二是信息公開適用《條例》還是適用《檔案法》的問題。依照《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》，“并非歸入檔案就不屬于政府信息公開，而是根據(jù)不同的檔案保管單位加以區(qū)分”。[3]即，“政府信息由被告的檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員保管的，適用《條例》的規(guī)定。政府信息已經(jīng)移交各級國家檔案館的，依照有關(guān)檔案管理的法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。

三是申請公開檔案信息的問題。“對于申請人申請公開的信息屬于已經(jīng)歸檔、移送檔案管理機(jī)構(gòu)保存的檔案信息，行政機(jī)關(guān)可根據(jù)檔案管理的密級規(guī)定、利用的相關(guān)限制，給予申請人是否可以從檔案管理機(jī)構(gòu)獲取該信息的提示?！盵4]這個問題，不僅對檔案館信息公開有現(xiàn)實指導(dǎo)意義，對政府各部門檔案室也有著十分及時的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

其次，行政案由最多，占比最高，與政府行政行為高度相關(guān)。表明信息公開已經(jīng)成為各級人民政府的日常行政行為，而且是一項“保障公民對行政活動的知情權(quán)和參與權(quán)”[5]的重要行政行為。在依法行政、依法治檔環(huán)境下，處理政府信息公開事務(wù)，首要問題是“依法、有效區(qū)分政府信息與非政府信息”。[6]各級檔案館和政府部門檔案室在實踐中須要特別注意申請公開政府內(nèi)部信息、行政管理中的過程性信息和黨務(wù)信息三個方面的問題：

對于申請公開政府內(nèi)部信息的，“按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》的規(guī)定：行政機(jī)關(guān)在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息，一般不屬于《條例》所指應(yīng)公開的政府信息”。 [7]

對于申請公開行政管理中的過程性信息的，“按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》的規(guī)定，處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于《條例》所指應(yīng)公開的政府信息”。 [8]

對于申請公開黨務(wù)信息的，最高人民法院2018年的有關(guān)案例認(rèn)為，“行政機(jī)關(guān)或經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)管理公共事務(wù)的組織有關(guān)信息的公開適用《政府信息公開條例》的規(guī)定，而黨組織制作的黨務(wù)信息以及黨組織制發(fā)的黨政聯(lián)合文件一般不適用《政府信息公開條例》的規(guī)定”。[9]這一情況一般也應(yīng)當(dāng)適用于工、青、婦等組織的檔案。

最后，法院裁判案件數(shù)量與法院層級高低成反比關(guān)系，案件審理次數(shù)與審理案件數(shù)量大致成反比關(guān)系。都表明信息公開裁判案件主要發(fā)生在基層，同時也表明，信息公開服務(wù)也大多集中在基層。基層是政府向公眾提供信息公開服務(wù)的主要陣地與平臺。

因此，基層檔案館和基層政府部門檔案室就成為信息公開服務(wù)的主要場所，隨著信息公開服務(wù)需求的不斷增加，服務(wù)頻次的加大，發(fā)生失誤幾率也在增加，基層檔案館和基層政府部門檔案室成為信息公開案件的高發(fā)區(qū)的風(fēng)險也在增大。要減少失誤發(fā)生的幾率，降低發(fā)生信息公開案件的風(fēng)險，就要求各級檔案行政管理部門加大對檔案館和同級政府部門檔案室工作人員的教育和培訓(xùn)，幫助信息公開崗位的工作人員，掌握有關(guān)信息公開法律法規(guī)規(guī)章的要求，處理好信息公開與國家秘密、商業(yè)秘密及個人隱私的關(guān)系，依法依規(guī)提供信息公開服務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

[1][2][3][4][6][7][8][9]四川發(fā)布.跟省長一起學(xué)法：當(dāng)“政府信息公開”碰上“個人隱私”，公不公開？. https：//mp.weixin.qq.com/s/FWNhhfmOCtEMZyw6oWBmCA.2018.7.29

[5]陳忠海，吳雁平.論檔案行政執(zhí)法司法化[J].檔案學(xué)通訊，2014（01）：80-85.

（作者單位：河南工學(xué)院 來稿日期：2018-08-06）