公辦高校內(nèi)部控制構(gòu)建路徑研究

張?jiān)? 史仕新 譚安富

【摘 要】 內(nèi)部控制是現(xiàn)代組織的重要特征，2014年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的實(shí)施，促使公辦高校將內(nèi)控體系建設(shè)提上日程。在現(xiàn)代大學(xué)制度視域下，解析大學(xué)治理、大學(xué)管理與高校內(nèi)部控制的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，分析當(dāng)前階段將公辦高校內(nèi)控對(duì)象界定在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)層面的適合性，并從意識(shí)、業(yè)務(wù)邊界與組織邊界三個(gè)方面，觀察了四川省7所公辦高校內(nèi)部控制構(gòu)建現(xiàn)狀，以整體主義方法論提出內(nèi)部控制構(gòu)建要遵從的共同內(nèi)核——“大學(xué)章程為綱領(lǐng)、大學(xué)治理為基石、大學(xué)管理為承載”，期望內(nèi)部控制自成體系，內(nèi)容上覆蓋治理層、管理層和操作層。

【關(guān)鍵詞】 公辦高校； 內(nèi)部控制； 現(xiàn)代大學(xué)制度

【中圖分類號(hào)】 G475 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937（2018）17-0086-04

內(nèi)部控制作為現(xiàn)代組織的重要特征與制度創(chuàng)新，在《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（簡(jiǎn)稱《單位內(nèi)控規(guī)范》）實(shí)施前，并未在高校得以有效彰顯。而《單位內(nèi)控規(guī)范》標(biāo)志著內(nèi)部控制作為國(guó)家層面在高校的制度安排，成為現(xiàn)代大學(xué)制度的重要組成部分。這是高等教育擔(dān)負(fù)國(guó)家使命、連接經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求，是大學(xué)制度適應(yīng)和協(xié)調(diào)社會(huì)發(fā)展需要的路徑規(guī)劃，是對(duì)教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行全過程、全方面監(jiān)管[1]，防范財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的重要手段，是落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任、構(gòu)建反腐倡廉長(zhǎng)效機(jī)制的重要舉措。本文通過對(duì)四川省7所公辦高校的觀察發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前公辦高校內(nèi)控構(gòu)建割裂了其與大學(xué)治理、大學(xué)管理的關(guān)聯(lián)，僅在操作層面探討不足以走出當(dāng)前內(nèi)控困境，需要將內(nèi)控問題嵌入現(xiàn)代大學(xué)制度結(jié)構(gòu)中進(jìn)行研究分析，沿著整體主義而不是局部主義思路，探尋公辦高校內(nèi)控構(gòu)建應(yīng)遵從的共同內(nèi)核。

一、解析大學(xué)治理、大學(xué)管理與高校內(nèi)部控制：制度視角

（一）大學(xué)治理與大學(xué)管理

在大學(xué)中，治理是在管理之上承擔(dān)著制度設(shè)計(jì)和決策的機(jī)能。大學(xué)治理是大學(xué)運(yùn)作的制度構(gòu)架，大學(xué)管理則在治理框架內(nèi)，實(shí)施計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等職能，實(shí)現(xiàn)大學(xué)既定目標(biāo)。層級(jí)越高對(duì)治理的機(jī)能要求越高，層級(jí)越低對(duì)管理執(zhí)行的職能要求越大，二者在高校發(fā)展戰(zhàn)略層面實(shí)現(xiàn)有機(jī)對(duì)接。當(dāng)治理結(jié)構(gòu)與機(jī)制有效時(shí)，將為管理提供良好運(yùn)行平臺(tái)；同時(shí)，科學(xué)的大學(xué)管理又將促進(jìn)高校治理結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化。

大學(xué)管理是內(nèi)部的，側(cè)重于業(yè)務(wù)運(yùn)行管理，主要是校長(zhǎng)行使指揮權(quán)，但要服從校黨委會(huì)的戰(zhàn)略決策管理；大學(xué)管理是任務(wù)導(dǎo)向的，核心是業(yè)務(wù)運(yùn)行管理。大學(xué)治理具有外部性與開放性，側(cè)重對(duì)大學(xué)是否被恰當(dāng)?shù)貨Q策與運(yùn)行管理進(jìn)行監(jiān)督與控制；大學(xué)治理是戰(zhàn)略導(dǎo)向的，核心為大學(xué)是否被恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)行管理（見表1）。

（二）大學(xué)管理與內(nèi)部控制

2016年4月，財(cái)政部辦公廳發(fā)布的《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》（簡(jiǎn)稱《指南》）指出，高校內(nèi)部控制是指學(xué)校為實(shí)現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。2015年12月和2016年10月，財(cái)政部分別發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》《會(huì)計(jì)改革與發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》均指出，逐步將控制對(duì)象從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)層面拓展到全部業(yè)務(wù)活動(dòng)和內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行。喬春華[3]也認(rèn)為，行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制不能僅僅指經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制，行政事務(wù)是行政單位的風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)區(qū)，但《單位內(nèi)控規(guī)范》卻忽視了。

本文則認(rèn)為，當(dāng)前公辦高校內(nèi)部控制業(yè)務(wù)邊界是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域，既符合高?，F(xiàn)階段實(shí)際，也遵循著內(nèi)部控制發(fā)展規(guī)律，贊同并接受《指南》將部屬高校內(nèi)控對(duì)象設(shè)定在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)層面，并將其延用到公辦高校中。這并不排除公辦高校內(nèi)部控制發(fā)展到一定階段，對(duì)控制對(duì)象進(jìn)行拓展，使內(nèi)部控制達(dá)到高級(jí)狀態(tài)，但內(nèi)控對(duì)象為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)層面應(yīng)是內(nèi)部控制的基礎(chǔ)。緣由是：首先，控制對(duì)象從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)層面拓展到全部業(yè)務(wù)活動(dòng)和內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行，是行政事業(yè)內(nèi)部控制的發(fā)展導(dǎo)向，是發(fā)展的必然趨勢(shì)，是在取得經(jīng)濟(jì)活動(dòng)層面內(nèi)控實(shí)效經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上的漸進(jìn)化過程，當(dāng)前公辦高校內(nèi)部控制條件并不成熟。其次，“行政事業(yè)單位”是整體概念，在行使公權(quán)力的行政單位，以及承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位中，當(dāng)前將內(nèi)控對(duì)象拓展是必要的。但對(duì)于從事公益服務(wù)的公辦高校而言，當(dāng)業(yè)務(wù)活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為同一活動(dòng)時(shí)，則屬內(nèi)部控制范疇，當(dāng)業(yè)務(wù)活動(dòng)不涉及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，納入管理范疇更為適當(dāng)，待條件成熟時(shí)再相接相融；第三，誠(chéng)如喬春華所言，“風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在，無(wú)時(shí)不有；內(nèi)部控制就無(wú)處不在，無(wú)時(shí)不有?！盵3]但這是混淆了管理控制與內(nèi)部控制的內(nèi)涵與邊界，或許此話中的“內(nèi)部控制”改為“管理控制”更為貼切些。內(nèi)部控制雖以防范和控制風(fēng)險(xiǎn)為基本目標(biāo)，但并不意味著風(fēng)險(xiǎn)與內(nèi)控二者關(guān)系具有唯一性，防控風(fēng)險(xiǎn)也不只是內(nèi)控的事。第四，從本質(zhì)上講，財(cái)產(chǎn)不僅僅只是代表價(jià)值，隱藏在價(jià)值背后的是一種內(nèi)在權(quán)利的交易和流動(dòng)；將資源等同于權(quán)利比等同于財(cái)產(chǎn)更能突出其內(nèi)在屬性[4]?！敖?jīng)濟(jì)活動(dòng)”是價(jià)值層面的表述，“內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行”是權(quán)力層面的表述，是內(nèi)控對(duì)象兩個(gè)層面的描述。據(jù)此，公辦高校無(wú)論經(jīng)濟(jì)活動(dòng)還是業(yè)務(wù)活動(dòng)，都直接或間接與財(cái)產(chǎn)、資源有關(guān)，本質(zhì)上都是內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行（權(quán)力界定及采取何種形式等），核心在權(quán)力制衡。將內(nèi)控對(duì)象界定在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)層面，側(cè)重點(diǎn)是在規(guī)范和約束財(cái)權(quán)運(yùn)行。為此，后文在談及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或業(yè)務(wù)活動(dòng)時(shí)，隱含著內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行與制衡之意，將不再單說。

管理學(xué)上的控制是管理職能之一，是針對(duì)組織內(nèi)部的，實(shí)際上就是內(nèi)部控制的概念，只不過是“小口徑”的內(nèi)部控制概念[5]。管理控制是包括內(nèi)外部信息，集決策支持、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)、信息預(yù)測(cè)等功能于一體的綜合控制系統(tǒng)[6]，公辦高校內(nèi)部控制以防控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，是管理控制在高校的“特殊化”的制度設(shè)計(jì)。從范圍上看，內(nèi)部控制以業(yè)務(wù)運(yùn)行層面的控制體系，在組織體系上是以領(lǐng)導(dǎo)班子為主的管理層面為主，與大學(xué)治理交叉但不重疊。本質(zhì)上，大學(xué)管理內(nèi)含內(nèi)部控制，內(nèi)部控制是大學(xué)管理的一部分，內(nèi)控以防范和控制風(fēng)險(xiǎn)為基本目標(biāo)[5]，是約束和規(guī)范、協(xié)調(diào)和化解風(fēng)險(xiǎn)的重要工具。

（三）大學(xué)治理與內(nèi)部控制

我國(guó)公辦大學(xué)的外部治理與內(nèi)部控制是相互嵌合的，相互嵌合的交叉領(lǐng)域是校級(jí)決策層（行政權(quán)力層：黨委會(huì)及其常委會(huì)和校長(zhǎng)辦公會(huì)/理事會(huì)，學(xué)術(shù)權(quán)力層：學(xué)術(shù)委員會(huì)）。具體來說，從治理層面來看，公辦高校的校級(jí)決策層是連接大學(xué)內(nèi)部利益相關(guān)者與外部利益相關(guān)者的一個(gè)紐帶，既是相關(guān)政府管制部門直接管制和治理的對(duì)象，也是大學(xué)對(duì)接外部政府管制部門的承載機(jī)構(gòu)[7]，以及內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)立和優(yōu)化者；從內(nèi)部控制視角來看，公辦高校的校級(jí)決策層既大學(xué)內(nèi)部控制體系的發(fā)起者和推動(dòng)者，其自身的決策和運(yùn)行也是大學(xué)內(nèi)部控制的有機(jī)組成部分；從財(cái)務(wù)范疇來看，大學(xué)治理與內(nèi)部控制相聯(lián)相融在財(cái)務(wù)治理的頂層面，即對(duì)高校各利益主體在財(cái)權(quán)流動(dòng)與分割中地位和作用的界定，換言之，公辦高校內(nèi)部控制是以大學(xué)治理理念，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在財(cái)權(quán)范疇所做的制度安排。

簡(jiǎn)言之，缺乏大學(xué)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，內(nèi)部控制將沒有體制框架和機(jī)制運(yùn)行的基礎(chǔ)，這樣的內(nèi)部控制是空中樓閣，將會(huì)在體系上失衡，運(yùn)行上失效?？梢哉J(rèn)為，大學(xué)治理是內(nèi)部控制在“頂層面”的基礎(chǔ)和前提。相應(yīng)的，缺乏內(nèi)部控制在高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的目標(biāo)效應(yīng)，大學(xué)治理將失去對(duì)財(cái)務(wù)的有效治理與控制，缺失了在治理層面上的控制，或?qū)⑹ジ咝＝?jīng)濟(jì)活動(dòng)所需的財(cái)務(wù)彈性與安全。

（四）大學(xué)治理、大學(xué)管理與內(nèi)部控制三者關(guān)聯(lián)簡(jiǎn)析（現(xiàn)代大學(xué)制度框架下）

從圖1可以看出，大學(xué)治理關(guān)注治理規(guī)則的“頂層設(shè)計(jì)”，與大學(xué)管理相異又相聯(lián)；大學(xué)管理內(nèi)含內(nèi)部控制，各自目標(biāo)取向不同，但卻相容又相生。內(nèi)部控制既是行政事業(yè)單位的一項(xiàng)重要管理活動(dòng)，又是一項(xiàng)重要的制度安排，是行政事業(yè)單位治理的基石[8]。現(xiàn)代大學(xué)制度的核心價(jià)值在于維系大學(xué)的生存和發(fā)展，決定著高校的決策和行為方式及選擇空間，大學(xué)章程驅(qū)動(dòng)、完善治理結(jié)構(gòu)及制度創(chuàng)新是構(gòu)建特色現(xiàn)代大學(xué)制度的關(guān)鍵。高校內(nèi)部控制正是大學(xué)制度適應(yīng)和協(xié)調(diào)高等教育發(fā)展需要的創(chuàng)新，國(guó)家推動(dòng)高校建立內(nèi)部控制實(shí)際是要將其納入現(xiàn)代大學(xué)制度體系中。不能把內(nèi)控視為一個(gè)封閉的系統(tǒng)，孤立地研究高校內(nèi)控現(xiàn)象與問題，不能“為內(nèi)控而內(nèi)控”。唯有在現(xiàn)代大學(xué)制度下研究?jī)?nèi)部控制，用整體主義思維探尋其與大學(xué)管理、大學(xué)治理的關(guān)聯(lián)性，找準(zhǔn)其自身角色與定位，才能構(gòu)建出真正科學(xué)有效的內(nèi)部控制制度，發(fā)揮制度整合力與協(xié)同力，才不至于使內(nèi)部控制淹沒在大學(xué)管理制度中，無(wú)法彰顯其在風(fēng)險(xiǎn)防控上的獨(dú)特力量。

二、公辦高校內(nèi)部控制構(gòu)建現(xiàn)狀：對(duì)四川省7校的觀察

在內(nèi)容上，內(nèi)控體系覆蓋治理層、管理層和操作層三個(gè)層面。以此為視角，從對(duì)四川省7所公辦高校內(nèi)部控制建設(shè)觀察來看，雖在內(nèi)部控制操作層面多有建立，卻未深及治理層/決策層，割裂內(nèi)控與大學(xué)治理、大學(xué)管理的關(guān)聯(lián)性，理解內(nèi)部控制不充分，角色定位把握不準(zhǔn)。

（一）內(nèi)部控制意識(shí)淡薄，內(nèi)控理念未能有效樹立

控制是對(duì)各項(xiàng)活動(dòng)的監(jiān)視，從而保證各項(xiàng)行動(dòng)按計(jì)劃進(jìn)行并糾正各種顯著偏差的過程。一個(gè)有效的控制系統(tǒng)可以保證各項(xiàng)行動(dòng)完成的方向是朝著達(dá)到組織的目標(biāo)。確定控制系統(tǒng)的有效性的準(zhǔn)則就是看它在促進(jìn)組織實(shí)現(xiàn)時(shí)做得如何[9]?？刂评碚撾m然清晰，但現(xiàn)實(shí)生活中，不乏有人認(rèn)為控制是把控住對(duì)象（人/事）不使任意活動(dòng)或超出范圍，或使其按控制者的意愿活動(dòng)、行進(jìn)，這成了內(nèi)控建設(shè)在觀念層面上的極大障礙。我國(guó)公辦高校從創(chuàng)立之初就在局部領(lǐng)域?qū)嵤┝艘欢ǖ膬?nèi)部控制，但是整體內(nèi)部控制意識(shí)淡薄，缺乏內(nèi)部控制文化，以及系統(tǒng)內(nèi)部控制的傳統(tǒng)。公辦高校是典型的科層組織、金字塔結(jié)構(gòu)，校級(jí)決策層雖受組織監(jiān)督、有“合作式牽制”等。但限于信息不對(duì)稱、受托鏈條不緊、目標(biāo)函數(shù)不一致，組織監(jiān)督也有“鞭長(zhǎng)莫及”之時(shí)，加之缺乏利益相關(guān)者的有效參與，校級(jí)決策層有“超然”在內(nèi)部控制之外的現(xiàn)象，這從省委對(duì)高校巡視反饋意見中可見一斑。從7所高校的內(nèi)控建設(shè)來看，沿襲、套用或照搬管理制度較為多見，對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)知和重視不足，尚缺乏自覺認(rèn)識(shí)；“單體自視”多、“俯瞰整體”少，缺乏全面的系統(tǒng)構(gòu)建；有應(yīng)對(duì)行政主管部門檢查“要我控制”的及時(shí)之需，尚缺乏系統(tǒng)構(gòu)建的“我要控制”的意識(shí)和內(nèi)生動(dòng)力；有在一定理性假定基礎(chǔ)上對(duì)控制環(huán)節(jié)任務(wù)規(guī)定的控制目標(biāo)的“理性控制”，但缺乏理解和掌握學(xué)校發(fā)展目標(biāo)而自發(fā)或自主確定環(huán)節(jié)（作業(yè)）目標(biāo)的“自然控制”理念。

（二）組織邊界囿于業(yè)務(wù)層面，對(duì)決策層牽制不足

必須認(rèn)識(shí)到，對(duì)公辦高校頂層決策層面的控制和約束，其實(shí)是內(nèi)部控制的有機(jī)組成部分，缺乏對(duì)內(nèi)部控制制度創(chuàng)設(shè)者的控制與約束，內(nèi)部控制最終也將會(huì)失效。實(shí)踐證明，當(dāng)一個(gè)組織的內(nèi)部控制在頂層失效時(shí)，產(chǎn)生的破壞力遠(yuǎn)超在業(yè)務(wù)層面失效上產(chǎn)生的影響。為此，對(duì)公辦高校頂層決策層面的控制和約束，不能僅依賴高校自身的內(nèi)部控制，完全寄希望于頂層決策者的道德約束和理性決策，更要依靠政府管理部門的有效監(jiān)管，以及外部利益相關(guān)者的充分參與和深度介入。

為此，公辦高校內(nèi)部控制的組織邊界不應(yīng)局限在業(yè)務(wù)層面，必須拓展至頂層決策層面，內(nèi)部控制應(yīng)在決策與執(zhí)行兩個(gè)層面均有效。實(shí)際上，內(nèi)部控制在頂層決策層面發(fā)揮出的效應(yīng)，更能“控”在根本、“制”其源頭，比在業(yè)務(wù)層面發(fā)揮的作用更為基礎(chǔ)，更具導(dǎo)向性和深度。內(nèi)部牽制是內(nèi)部控制的“靈魂”，是內(nèi)部控制體系中“最核心的環(huán)節(jié)”[10]。倘若“靈魂”不能觸及決策面，將無(wú)法形成有效牽制，那內(nèi)控在風(fēng)險(xiǎn)防控上是有重大“缺口”的，內(nèi)控體系也將不完整、不科學(xué)。從7所高校來看，在管辦分離內(nèi)涵不清晰、權(quán)責(zé)清單不明晰，社會(huì)結(jié)構(gòu)的大權(quán)力距離，以及組織內(nèi)的外部監(jiān)督不完全的背景下，高校雖對(duì)決策層在內(nèi)部牽制上多有設(shè)計(jì)，但在黨委主體責(zé)任、紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任普遍落實(shí)不到位的情形下，也多阻在層級(jí)，礙于權(quán)力，問責(zé)追責(zé)“大而化小”，有借行政權(quán)力繞行、規(guī)避，有以集體決定卸責(zé)，有由下級(jí)擔(dān)責(zé)，存在制度失靈或虛置的現(xiàn)象。

（三）業(yè)務(wù)邊界擴(kuò)大模糊化，財(cái)權(quán)控制不充分

目前，高校內(nèi)部控制的業(yè)務(wù)邊界有被延展擴(kuò)大的趨勢(shì)，有以管理制度代替內(nèi)控制度的傾向，內(nèi)部控制模糊化。倘若高校內(nèi)部控制還涵蓋人才培養(yǎng)活動(dòng)等非經(jīng)濟(jì)范疇，那將導(dǎo)致內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)和運(yùn)行異常復(fù)雜，目標(biāo)發(fā)散、聚焦度低。而且成本高昂且難以構(gòu)建和實(shí)施，或?qū)⑦_(dá)不到預(yù)期效果。實(shí)際上是混淆了大學(xué)治理、大學(xué)管理與內(nèi)部控制關(guān)系，內(nèi)部控制角色不準(zhǔn)。公辦高校承載著社會(huì)主義大學(xué)價(jià)值觀，經(jīng)費(fèi)由財(cái)政供給，其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有目標(biāo)導(dǎo)向性，經(jīng)濟(jì)績(jī)效更具社會(huì)功能，當(dāng)公辦高校內(nèi)部控制業(yè)務(wù)邊界泛化擴(kuò)大或聚焦不準(zhǔn)，將分散和難以有效保持對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的專注力和控制力，不利于對(duì)教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行全過程、全方面監(jiān)管。從7所高校來看，羅列管理制度簡(jiǎn)單替代內(nèi)控制度多，內(nèi)控自成體系少；在業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)流程上的常規(guī)性前饋控制多，突出關(guān)鍵活動(dòng)、重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)以及反饋控制不夠；審核簽批程序煩瑣，突出風(fēng)險(xiǎn)控制實(shí)效不夠；對(duì)資金流在日常活動(dòng)的事權(quán)上描述多，財(cái)權(quán)以及資金流與實(shí)物流、信息流協(xié)調(diào)控制不夠。

上述重在將內(nèi)控置于現(xiàn)代大學(xué)制度下的觀察，主要在意識(shí)、邊界上加以分析，未做面面俱到及業(yè)務(wù)操作層面的探尋。同時(shí)，也發(fā)現(xiàn)內(nèi)控監(jiān)督在計(jì)財(cái)、紀(jì)委、審計(jì)、校辦等部門都存在以下問題：責(zé)任主體不清晰、職能歸屬不明確，對(duì)內(nèi)控監(jiān)督的獨(dú)立性重視不夠；內(nèi)控執(zhí)行力不足，缺乏內(nèi)控效應(yīng)評(píng)價(jià)報(bào)告機(jī)制，內(nèi)控實(shí)效難以判斷等。

三、公辦高校內(nèi)部控制構(gòu)建路徑：共同內(nèi)核與基本遵從

大學(xué)章程、大學(xué)治理的核心是制衡權(quán)力。公辦高校無(wú)論是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)還是業(yè)務(wù)活動(dòng)，本質(zhì)上是涉及財(cái)產(chǎn)、資源的內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行，那內(nèi)部控制內(nèi)涵理當(dāng)是內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行。將內(nèi)部控制置于大學(xué)章程、大學(xué)治理的權(quán)力秩序下加以研究，抓住了“權(quán)力流”的實(shí)質(zhì)，有利于準(zhǔn)確把握內(nèi)部控制在大學(xué)章程、大學(xué)治理中的角色與定位，突出內(nèi)控構(gòu)建實(shí)質(zhì)——規(guī)范和約束內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行，防止權(quán)力濫用帶來的各類風(fēng)險(xiǎn)。

（一）大學(xué)章程是內(nèi)部控制的綱領(lǐng)

大學(xué)章程是高校的綱領(lǐng)和準(zhǔn)則，是高校存續(xù)的制度性根基，彰顯著高校自身的辦學(xué)理念和精神氣質(zhì)，體現(xiàn)著大學(xué)治理體系的制度精髓。大學(xué)章程并非一般管理制度，在高校擁有憲法般的效力，是治校總綱領(lǐng)，為大學(xué)依法自主辦學(xué)提供了可靠的制度規(guī)范[11]。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)來看，公辦高校大學(xué)章程上承國(guó)家法律法規(guī)，下啟校內(nèi)規(guī)章制度，是結(jié)合自身發(fā)展歷程的路徑依賴，更是主動(dòng)適應(yīng)、把握高等教育發(fā)展形勢(shì)的誘發(fā)性制度變遷，為大學(xué)治理與大學(xué)管理建立價(jià)值基準(zhǔn)、指明方向和規(guī)劃路徑。

若將大學(xué)章程從治理和管理維度來看，治理維度上是大學(xué)治理，管理維度上是大學(xué)管理，大學(xué)章程統(tǒng)攬大學(xué)治理和大學(xué)管理。為此，公辦高校必須以大學(xué)章程作為法則，全面梳理學(xué)校的制度文件，明晰大學(xué)治理、大學(xué)管理與內(nèi)部控制的定位，依從現(xiàn)代大學(xué)制度理念與實(shí)踐，構(gòu)建起嵌合大學(xué)治理與大學(xué)管理的內(nèi)控制度，讓章程的思想理念在治理與管理兩個(gè)維度上拓展，全面滲透在高校內(nèi)部控制體系之中，融入到內(nèi)控機(jī)制中，使章程在內(nèi)控行為中時(shí)時(shí)處處得以維護(hù)和踐行。讓高校能在“零風(fēng)險(xiǎn)”下前行與發(fā)展。

（二）大學(xué)治理是內(nèi)部控制的基石

推進(jìn)大學(xué)章程的重點(diǎn)是完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理的現(xiàn)代化。大學(xué)治理作為一項(xiàng)關(guān)系各利益相關(guān)者權(quán)益的制度安排，是校級(jí)層面的制度設(shè)計(jì)，制約著各主體的策略互動(dòng)，并在決策互動(dòng)中不斷地再生。從組織學(xué)上講，大學(xué)治理主要是規(guī)則和治理結(jié)構(gòu)的再造，以及引發(fā)的資源和話語(yǔ)權(quán)的再配置或爭(zhēng)奪。公辦高校在管辦分離實(shí)踐層面的復(fù)雜性，較之民辦高校顯得更為突出和重要，它決定著校級(jí)層面的治理行為和質(zhì)量，影響內(nèi)部控制環(huán)境。

由此，內(nèi)部控制是大學(xué)治理語(yǔ)境下在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)上的一種制度安排，大學(xué)治理是內(nèi)部控制有效性保障的頂層設(shè)計(jì)，二者相接相融在財(cái)務(wù)治理的頂層面。為此，公辦高校內(nèi)部控制要依靠大學(xué)治理層的頂層設(shè)計(jì)，否則內(nèi)部控制將落入到“低層”的業(yè)務(wù)層面，陷入對(duì)執(zhí)行權(quán)的約束，流于對(duì)頂層決策權(quán)的制約，疏于對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)的防范。同時(shí)，公辦高校更要為內(nèi)部控制重塑/建構(gòu)治理理念，完善組織架構(gòu)與多元權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)體制，調(diào)節(jié)信念、決策、執(zhí)行與監(jiān)督制度間的彈性，主張與保持“價(jià)值中立”與“責(zé)任倫理”的原則是大學(xué)治理的價(jià)值邏輯[12]，實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理的現(xiàn)代化，為內(nèi)部控制構(gòu)建奠定基石。

（三）大學(xué)管理是內(nèi)部控制的承載

大學(xué)章程在學(xué)校治理和辦學(xué)實(shí)踐中作用的發(fā)揮，關(guān)鍵是要建立和完善大學(xué)章程的執(zhí)行機(jī)制，找到有效的載體和抓手——大學(xué)管理與內(nèi)部控制。內(nèi)部控制是高等學(xué)?，F(xiàn)代管理中不可或缺的部分[13]，是制度取向于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的設(shè)計(jì)。當(dāng)前，公辦高校在內(nèi)部控制制度建設(shè)上，把內(nèi)控制度與管理制度搞成“兩張皮”，而未使內(nèi)部控制既能自成體系，又整合統(tǒng)一于管理制度中。這樣不僅不能聚焦大學(xué)的管理精力，也難以被廣泛接受。因此，大學(xué)的內(nèi)部控制制度必須與大學(xué)現(xiàn)有的管理制度嵌套融合、有機(jī)統(tǒng)一。

總之，公辦高校要將建立健全內(nèi)部控制，作為健全治理體系和提高治理能力建設(shè)的重要組成部分，通過規(guī)范管理、有效控制、問效追責(zé)、防范風(fēng)險(xiǎn)，支持學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展。突出內(nèi)部控制須以持續(xù)性的價(jià)值創(chuàng)造為最高目標(biāo)，要以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，以風(fēng)險(xiǎn)防控為主題，以內(nèi)部牽制為主線，以關(guān)鍵控制活動(dòng)、重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和主要控制措施為重點(diǎn)[14]。需要指出，在動(dòng)力機(jī)制上，公辦高校內(nèi)部控制構(gòu)建雖有來自行政主管部門的壓力，但卻缺乏自主構(gòu)建的內(nèi)生動(dòng)力，其實(shí)質(zhì)是要有解決代理問題的長(zhǎng)效機(jī)制，本文未做探討；在評(píng)價(jià)報(bào)告機(jī)制上，還需行政主管部門完善公辦高校內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)報(bào)告機(jī)制，作為內(nèi)控建設(shè)的有機(jī)組成部分，這既是將外部行政壓力轉(zhuǎn)化為自主動(dòng)力的持續(xù)助推，又能檢驗(yàn)內(nèi)控實(shí)效。

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