S公立基金會(huì)內(nèi)部控制體系構(gòu)建

高建榮 吳佳美 劉涵 唐大鵬

【摘 要】 強(qiáng)化慈善組織內(nèi)部治理是落實(shí)黨的十九大報(bào)告關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展精神的一項(xiàng)重要舉措，而內(nèi)部控制對(duì)于慈善組織治理具有重要作用。文章介紹了S公立基金會(huì)探索構(gòu)建內(nèi)部控制體系的實(shí)例，在厘清組織治理與內(nèi)部控制關(guān)系的基礎(chǔ)上，對(duì)其內(nèi)部控制適用模式選擇與體系建設(shè)過(guò)程進(jìn)行概述，并以問(wèn)題為導(dǎo)向，具體分析其慈善組織屬性下，建設(shè)內(nèi)部控制體系的必要性與對(duì)應(yīng)的優(yōu)化途徑，突出以提升公共服務(wù)效率效果為宗旨，最后總結(jié)其內(nèi)部控制體系構(gòu)建經(jīng)驗(yàn)。

【關(guān)鍵詞】 公益基金會(huì)； 內(nèi)部控制； 慈善組織； 組織治理

【中圖分類(lèi)號(hào)】 F810.6 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937（2018）17-0061-06

一、引言

在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書(shū)記明確提出，“完善社會(huì)救助、社會(huì)福利、慈善事業(yè)、優(yōu)撫安置等制度，健全農(nóng)村留守兒童和婦女、老年人關(guān)愛(ài)服務(wù)體系”，這無(wú)疑為下一步全民慈善事業(yè)的發(fā)展指明了方向，繪制了新藍(lán)圖，更是給慈善組織等慈善力量提出了高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求[1]。2018年政府工作報(bào)告也提出要支持公益慈善事業(yè)發(fā)展，但發(fā)展不可野蠻無(wú)序。作為國(guó)家和市場(chǎng)之外的第三部門(mén)，自主管理屬性對(duì)慈善組織存在和發(fā)展具有基礎(chǔ)性作用，是其實(shí)現(xiàn)公益性目標(biāo)的前提條件，也是行業(yè)良性發(fā)展的重要環(huán)節(jié)[2]。不能實(shí)現(xiàn)自我治理、自主決策的組織將因依附于政府或市場(chǎng)而不能成為嚴(yán)格意義上的非營(yíng)利組織，亦不能充分發(fā)揮彌補(bǔ)國(guó)家和市場(chǎng)盲區(qū)的功能。隨著捐贈(zèng)者及其他公眾對(duì)慈善組織善款使用透明度的關(guān)注日益增強(qiáng)，《慈善組織信息公開(kāi)辦法》呼之欲出，在公眾期待與政策引領(lǐng)的雙重要求下，慈善組織強(qiáng)化內(nèi)部治理勢(shì)在必行。站在新方位的慈善組織，如何擁抱新時(shí)代、走向新征程，緩解慈善組織自治能力薄弱的現(xiàn)狀、構(gòu)建有效的內(nèi)部治理機(jī)制，成為理論界和實(shí)務(wù)界面臨的重要課題。

《中華人民共和國(guó)慈善法》規(guī)定：“慈善組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律法規(guī)以及章程的規(guī)定，建立健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，明確決策、執(zhí)行、監(jiān)督等方面的職責(zé)權(quán)限”，這反映了慈善組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的重要作用，同時(shí)也體現(xiàn)了內(nèi)部控制對(duì)慈善組織治理的重要意義?！爸坪狻笔莾?nèi)部控制建設(shè)的核心要義，更是慈善組織治理的重要內(nèi)容[3]。在全面推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的時(shí)代背景下，通過(guò)構(gòu)建完善的內(nèi)部控制體系，提升慈善組織內(nèi)部治理水平，對(duì)于其公共服務(wù)職能的發(fā)揮意義重大。本文擬以S公立基金會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“S基金會(huì)”）為例，介紹其內(nèi)部控制適用模式選擇與體系建設(shè)過(guò)程，并以問(wèn)題為導(dǎo)向，具體分析其慈善組織屬性下，內(nèi)部控制體系建設(shè)的必要性與優(yōu)化途徑，總結(jié)其內(nèi)部控制體系構(gòu)建經(jīng)驗(yàn)，以期為其他慈善組織完善內(nèi)部控制進(jìn)而提升治理水平提供參考和借鑒。

二、基金會(huì)內(nèi)部控制體系構(gòu)建概述

在厘清慈善組織治理與內(nèi)部控制關(guān)系的基礎(chǔ)上，S基金會(huì)主要通過(guò)適用模式選擇與建設(shè)實(shí)施兩大過(guò)程進(jìn)行內(nèi)部控制體系的構(gòu)建工作，以更好地實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。具體內(nèi)容如下：

（一）慈善組織治理與內(nèi)部控制辨析

2014年12月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)包括基金會(huì)在內(nèi)的慈善組織治理問(wèn)題提出了明確要求，指出“慈善組織要建立健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，完善決策、執(zhí)行、監(jiān)督制度和決策機(jī)構(gòu)議事規(guī)則，加強(qiáng)內(nèi)部控制和內(nèi)部審計(jì)”。可見(jiàn)，內(nèi)部治理在加強(qiáng)慈善組織自我管理方面有著重要作用。對(duì)基金會(huì)而言，組織治理的基本內(nèi)容可概括為按照章程活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)規(guī)則之治[4]?；饡?huì)內(nèi)部控制是其開(kāi)展組織公益活動(dòng)的自我調(diào)節(jié)與自我制約的內(nèi)在機(jī)制[5]，同樣有助于規(guī)范自身行為，維護(hù)受托人、捐贈(zèng)人與受益人的合法權(quán)益。

完善的組織治理是完成受托責(zé)任、實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的前提與基礎(chǔ)[6]，有效的內(nèi)部控制是強(qiáng)化組織治理、落實(shí)治理目標(biāo)的重要保證，兩者相互影響、相互促進(jìn)。只有在完善的治理環(huán)境下，內(nèi)部控制才能更好地發(fā)揮作用，同時(shí)，只有構(gòu)建起健全的內(nèi)部控制體系，組織治理才能真正實(shí)現(xiàn)其架構(gòu)功能。應(yīng)該看到，組織治理與內(nèi)部控制是基金會(huì)圍繞組織目標(biāo)將權(quán)利與義務(wù)在不同層次的分解，在組織關(guān)系的層級(jí)方面存在差異性，但從服務(wù)組織目標(biāo)的角度看又具備同一性。組織治理以?xún)?nèi)部控制為實(shí)現(xiàn)措施，內(nèi)部控制以組織治理為堅(jiān)實(shí)后盾，通過(guò)兩者的銜接與互動(dòng)，基金會(huì)規(guī)范組織與活動(dòng)的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)[7]。兩者間關(guān)系如圖1。

（二）基金會(huì)內(nèi)部控制適用模式選擇

S基金會(huì)兼具群眾團(tuán)體和公益慈善機(jī)構(gòu)雙重屬性，同時(shí)接受上級(jí)政府部門(mén)監(jiān)管與社會(huì)公眾監(jiān)督。因此，與一般民間公益基金會(huì)相比，其內(nèi)部管理方式參照人民團(tuán)體；同時(shí)，因其擁有基金項(xiàng)目和公益交流活動(dòng)等特殊經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，具備參公管理屬性。將公立公益基金會(huì)等同于民間基金會(huì)并參照企業(yè)內(nèi)部控制理論建設(shè)內(nèi)部控制的模式，顯然會(huì)忽視其特殊的角色和使命。在全面依法治國(guó)的要求下，S基金會(huì)順應(yīng)時(shí)代潮流，奉行“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制”的內(nèi)部控制體系建設(shè)原則與實(shí)施機(jī)制，在“三分一輪一流程”中探尋管控范圍與關(guān)注重點(diǎn)[8-9]。對(duì)比《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)范》）中適用主體的規(guī)定，S基金會(huì)選擇了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制模式作為建設(shè)參考[10]，并加以靈活設(shè)計(jì)，以強(qiáng)化組織治理為目標(biāo)進(jìn)行了內(nèi)部控制體系構(gòu)建。

一方面，在依法治國(guó)的時(shí)代背景下，財(cái)政部積極引導(dǎo)內(nèi)部控制實(shí)施，以《規(guī)范》發(fā)布為契機(jī)，一系列政策文件陸續(xù)出臺(tái)并形成體系：《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》為內(nèi)部控制構(gòu)建工作拉開(kāi)了序幕，其后的內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)與內(nèi)部控制報(bào)告制度更是推動(dòng)了內(nèi)部控制構(gòu)建工作的有序開(kāi)展，可以說(shuō)，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)已經(jīng)具備較好的制度環(huán)境；另一方面，中央巡視組的反饋整改意見(jiàn)也對(duì)其內(nèi)部控制建設(shè)提出了迫切要求，“提高風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)和能力，加強(qiáng)對(duì)外交往監(jiān)管”“完善內(nèi)控機(jī)制，規(guī)范財(cái)務(wù)管理”等內(nèi)容，正是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制所能達(dá)成的效果。

（三）基金會(huì)內(nèi)部控制體系建設(shè)過(guò)程

S基金會(huì)黨組高度重視內(nèi)部控制建設(shè)，在工作初期即召開(kāi)啟動(dòng)大會(huì)，邀請(qǐng)專(zhuān)家講授，并成立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組和內(nèi)部控制辦公室。在與第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)——東北財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)內(nèi)部控制研究中心反復(fù)磋商后，確立“以預(yù)算為主線(xiàn)，以資金管控為核心”的建設(shè)思路，精選與財(cái)務(wù)管理相關(guān)的六大基本業(yè)務(wù)，即“預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、采購(gòu)業(yè)務(wù)、合同業(yè)務(wù)、工程建設(shè)項(xiàng)目和資產(chǎn)業(yè)務(wù)”以及具有公益基金事業(yè)特色的基金業(yè)務(wù)，經(jīng)歷“基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)→風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估→制度設(shè)計(jì)”三個(gè)階段，扎實(shí)推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)工作，完善內(nèi)部治理體系，提升內(nèi)部治理水平。

S基金會(huì)以?xún)?nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作為契機(jī)，“以評(píng)促建”發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。將內(nèi)部管理制度與外部政策法規(guī)的相關(guān)規(guī)定逐一比較，找出存在矛盾與尚不完備之處，實(shí)現(xiàn)對(duì)管理制度完備情況的“摸底”。同時(shí)，針對(duì)內(nèi)部制度的執(zhí)行過(guò)程訪談相關(guān)工作人員，核準(zhǔn)管理制度與實(shí)際操作的關(guān)聯(lián)性和符合度，并輔以抽調(diào)單據(jù)憑證予以驗(yàn)證。在滿(mǎn)足頂層設(shè)計(jì)要求與遵循單位目標(biāo)的前提下，基于組織的雙重屬性審視管理疏漏與設(shè)計(jì)改進(jìn)措施，制定《風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告》《管理建議書(shū)》《經(jīng)費(fèi)支出指南》《崗位職責(zé)說(shuō)明書(shū)》等。具體流程如圖2。

在內(nèi)部控制工作的開(kāi)展過(guò)程中，項(xiàng)目組共梳理內(nèi)部控制相關(guān)制度74篇，訪談歷時(shí)2個(gè)月，人員遍及5個(gè)部門(mén)的12個(gè)處室，與各部門(mén)處室領(lǐng)導(dǎo)及工作人員多次洽談商討，形成多版成果初稿。而后，又歷經(jīng)3個(gè)月，綜合考慮巡視組意見(jiàn)與試運(yùn)行反饋，分層次、多角度、全方位重新修訂內(nèi)部控制管理制度，最終形成包含“基本制度、業(yè)務(wù)規(guī)范、操作規(guī)程”在內(nèi)的內(nèi)部控制手冊(cè)，為構(gòu)建完善的內(nèi)部控制體系奠定制度基礎(chǔ)。

三、基金會(huì)內(nèi)部控制體系構(gòu)建的必要性

雖然S基金會(huì)具備雙重屬性，但本文側(cè)重分析其公益慈善屬性，梳理其基金項(xiàng)目相關(guān)內(nèi)部控制建設(shè)邏輯（如圖3），以問(wèn)題為導(dǎo)向，探討組織治理過(guò)程中內(nèi)部控制體系構(gòu)建的必要性。

（一）細(xì)化部門(mén)崗位職責(zé)定位有助于責(zé)任落實(shí)

頂層設(shè)計(jì)安排若不能嵌入內(nèi)控思想，易使部分部門(mén)和崗位存在不相容職責(zé)未能分離的問(wèn)題。例如，按原來(lái)的管理邏輯：鑒于基金業(yè)務(wù)的特殊性和專(zhuān)業(yè)性，基金管理部門(mén)負(fù)責(zé)基金業(yè)務(wù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全過(guò)程管理，包括基金業(yè)務(wù)的預(yù)算、收支、采購(gòu)及合同管理；再如，對(duì)于單一項(xiàng)目，由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人全權(quán)負(fù)責(zé)其全程的計(jì)劃、實(shí)施與評(píng)價(jià)，這些做法易形成大權(quán)獨(dú)攬、缺乏監(jiān)管的局面，不符合治理要求。為此，需要全面認(rèn)識(shí)細(xì)化部門(mén)崗位職責(zé)定位對(duì)于主體責(zé)任落實(shí)的重要作用，深入貫徹黨的十九屆三中全會(huì)精神，“加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”，規(guī)范和約束履職行為，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

（二）完善基金項(xiàng)目預(yù)算制度有助于彈性管理

由于基金部門(mén)工作性質(zhì)的特殊性與項(xiàng)目的不確定性，S基金會(huì)原來(lái)施行的全面預(yù)算管理制度缺乏較好的適用性，年初確定預(yù)算額度時(shí)往往難以確保預(yù)算金額包含全年度的基金項(xiàng)目支出。因此，僅以往年情況和已確定基金項(xiàng)目制定預(yù)算計(jì)劃并不能滿(mǎn)足預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中增加和修訂的基金業(yè)務(wù)對(duì)預(yù)算靈活性的要求，追加調(diào)整存在一定困難，制約了部門(mén)項(xiàng)目工作的開(kāi)展。若針對(duì)上述問(wèn)題完善基金項(xiàng)目預(yù)算制度，則可推進(jìn)該類(lèi)項(xiàng)目的彈性管理，對(duì)滿(mǎn)足資金需求者的使用便捷性需要意義重大，是從制度層面強(qiáng)化組織治理的重要內(nèi)容。

（三）分級(jí)基金項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)有助于職能發(fā)揮

基金部門(mén)的日常項(xiàng)目辦公資金來(lái)自基金項(xiàng)目管理費(fèi)用而非財(cái)政資金，但這部分資金的日常運(yùn)行支出并沒(méi)有明確的外部標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)范，致使組織內(nèi)部對(duì)該類(lèi)公益項(xiàng)目支出的管理規(guī)定也較為模糊，實(shí)際工作中往往參照財(cái)政資金的支出標(biāo)準(zhǔn)，在項(xiàng)目實(shí)施中存在諸多不便。明確基金項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)是慈善基金管理的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)慈善組織內(nèi)部有限資金合理運(yùn)用的前提，也是內(nèi)部治理的必然要求，對(duì)慈善組織社會(huì)服務(wù)職能的發(fā)揮尤為重要。當(dāng)一些社會(huì)影響力較高的人員借助基金會(huì)平臺(tái)參與慈善活動(dòng)，基金部門(mén)不再受限于嚴(yán)格的資金管控標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，提供合理的食宿保證與表達(dá)善意的物質(zhì)感謝便不再困難。

（四）創(chuàng)新設(shè)計(jì)項(xiàng)目采購(gòu)模式有助于靈活執(zhí)行

在選擇供應(yīng)商過(guò)程中，簡(jiǎn)單參照采購(gòu)法明確提及的采購(gòu)模式的確做到了合法合規(guī)，但在時(shí)間緊、有特殊要求或其他不適用的情況下，直接參照現(xiàn)有政府采購(gòu)相關(guān)規(guī)定執(zhí)行卻常常不是高效能組織治理所要求的最優(yōu)選擇[11]。例如：支援搶險(xiǎn)救災(zāi)等公益慈善活動(dòng)，一般需要慈善組織提供即時(shí)的物資供應(yīng)，“現(xiàn)上轎現(xiàn)扎耳朵眼兒”并不能滿(mǎn)足該類(lèi)慈善活動(dòng)的需要。顯然，在遵循法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新設(shè)計(jì)項(xiàng)目采購(gòu)模式，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)基金類(lèi)采購(gòu)活動(dòng)的靈活執(zhí)行，有助于慈善活動(dòng)順利實(shí)施。

（五）分類(lèi)審查基金項(xiàng)目合同有助于提高效率

“分類(lèi)管理”是合同業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的主要方法。對(duì)不同類(lèi)型的合同通用一套審核審批制度，無(wú)異于“眉毛胡子一把抓”，影響合同簽訂效率，不必如此，也不應(yīng)如此。對(duì)基金會(huì)而言，以重要性為關(guān)鍵界定標(biāo)準(zhǔn)，其合同類(lèi)型包括一般合同、重要合同與重大合同。同時(shí)，是否為基金合同也應(yīng)成為其合同分類(lèi)管控過(guò)程中應(yīng)當(dāng)考慮的重要因素，不同類(lèi)合同存在重要程度判定標(biāo)準(zhǔn)不一等諸多差異，推行差異化控制程序是對(duì)分類(lèi)管控思想的貫徹實(shí)施，符合提升慈善組織治理效率的內(nèi)在與外在要求，有助于減少審核審批的時(shí)間成本，提高工作效率。

四、基金會(huì)內(nèi)部控制體系建設(shè)優(yōu)化途徑

針對(duì)上述問(wèn)題，S基金會(huì)采用如下方式進(jìn)行內(nèi)部控制體系構(gòu)建，以增強(qiáng)內(nèi)部治理能力。

（一）優(yōu)化部門(mén)職能與崗位職責(zé)，夯實(shí)治理基礎(chǔ)

清晰準(zhǔn)確的部門(mén)職能與崗位職責(zé)是業(yè)務(wù)執(zhí)行的前提條件，也是組織治理的基礎(chǔ)。部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌兼顧業(yè)務(wù)容量與工作總量，工作人員則需高效完成分內(nèi)任務(wù)同時(shí)保證工作質(zhì)量?；鸩块T(mén)主要負(fù)責(zé)公益捐贈(zèng)項(xiàng)目、公益籌資項(xiàng)目、公益援助項(xiàng)目和公益合作項(xiàng)目的實(shí)施、管理、協(xié)調(diào)，其預(yù)算業(yè)務(wù)和收支業(yè)務(wù)交由財(cái)務(wù)部門(mén)的基金財(cái)務(wù)處室管理，而專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的采購(gòu)業(yè)務(wù)則繼續(xù)由基金部門(mén)歸口，但加強(qiáng)了對(duì)其執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)管力度，對(duì)金額大于內(nèi)部規(guī)定限額的采購(gòu)活動(dòng)，采購(gòu)計(jì)劃、采購(gòu)方案、供應(yīng)商選擇結(jié)果均需由采購(gòu)管理委員會(huì)審核通過(guò)后執(zhí)行。這樣一來(lái)，基金項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的不相容職責(zé)也隨著部門(mén)職責(zé)的清晰分類(lèi)而自然分離，降低了工作風(fēng)險(xiǎn)。

（二）制定差異化預(yù)算管理制度，增強(qiáng)治理活力

公立公益基金會(huì)的行政支出來(lái)源于財(cái)政撥款，該部分支出理應(yīng)參照外部政策文件統(tǒng)一管理，但開(kāi)展公益慈善活動(dòng)所需經(jīng)費(fèi)是否需要依據(jù)資金來(lái)源制定差異化預(yù)算管理制度還尚無(wú)定論。由于外部尚未出臺(tái)雙重性質(zhì)的資金預(yù)算管理規(guī)定，S基金會(huì)的原有管控手段是“兩種資金，一套辦法”。然而，開(kāi)展基金項(xiàng)目的資金多為捐贈(zèng)收入，其使用情況需符合捐贈(zèng)人意愿，因此在保證合法合規(guī)的情況下，單位自行制定辦法，針對(duì)現(xiàn)行制度難以滿(mǎn)足基金項(xiàng)目承接突發(fā)性的問(wèn)題，S基金會(huì)依據(jù)資金來(lái)源制定了相應(yīng)的預(yù)算管理制度，對(duì)于使用財(cái)政性資金開(kāi)展的辦公活動(dòng)嚴(yán)格遵循全面預(yù)算管理制度，而對(duì)于使用慈善捐款的項(xiàng)目活動(dòng)則針對(duì)具體情況適當(dāng)給予追加調(diào)整權(quán)力，便于基金項(xiàng)目的順利開(kāi)展，增強(qiáng)了內(nèi)部治理活力。

（三）細(xì)化支出事項(xiàng)范圍及標(biāo)準(zhǔn)，明確治理依據(jù)

作為具有官方背景的公益慈善機(jī)構(gòu)，S基金會(huì)承擔(dān)著更多的政治任務(wù)和社會(huì)責(zé)任，因此在資金使用方面往往較為謹(jǐn)慎。在原來(lái)難以確保自身制定制度的合法性與合理性的情況下，其選擇嚴(yán)格遵照國(guó)家行政法規(guī)相關(guān)規(guī)定，但這樣做卻犧牲了組織運(yùn)行效率。為了長(zhǎng)期健康有序發(fā)展，S基金會(huì)嘗試細(xì)化完善基金項(xiàng)目支出事項(xiàng)的開(kāi)支范圍與開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，以明確慈善支出治理依據(jù)。具體做法為：調(diào)取近3—5年各項(xiàng)目的支出數(shù)據(jù)，根據(jù)不同經(jīng)濟(jì)科目進(jìn)行分類(lèi)，統(tǒng)計(jì)支出事項(xiàng)名稱(chēng)并加以“合并同類(lèi)項(xiàng)”，明確開(kāi)支范圍，并按照發(fā)生金額的大小和頻率對(duì)審核審批權(quán)限進(jìn)行抓取和測(cè)算，確定項(xiàng)目開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，并確保在支出事項(xiàng)的執(zhí)行過(guò)程中，按照預(yù)算執(zhí)行審批單（表1）的規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行審批程序。

從表1可以看出，資金來(lái)源可區(qū)分為行政支出和基金支出。業(yè)務(wù)部門(mén)在填寫(xiě)支出事項(xiàng)欄時(shí)，需在以下科目中進(jìn)行選擇。

1.行政支出：（1）商品和服務(wù)支出：辦公費(fèi)、印刷費(fèi)、手續(xù)費(fèi)、水費(fèi)、電費(fèi)、郵電費(fèi)、取暖費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)、國(guó)內(nèi)差旅費(fèi)、租賃費(fèi)、工會(huì)經(jīng)費(fèi)、福利費(fèi)、其他交通費(fèi)用、稅金及附加費(fèi)用、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、咨詢(xún)費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、委托業(yè)務(wù)費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)、因公出國(guó)（境）費(fèi)、公務(wù)用車(chē)運(yùn)行維護(hù)費(fèi)、維修（護(hù)）費(fèi)。（2）其他資本性支出：辦公設(shè)備購(gòu)置、專(zhuān)用設(shè)備購(gòu)置、信息網(wǎng)絡(luò)及軟件購(gòu)置更新、大型修繕、物資儲(chǔ)備、其他交通工具購(gòu)置。

2.基金支出：獎(jiǎng)助學(xué)金、援建費(fèi)、支教費(fèi)、業(yè)務(wù)招待費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、國(guó)內(nèi)差旅費(fèi)等。

（四）優(yōu)化設(shè)計(jì)采購(gòu)業(yè)務(wù)新模式，釋放治理效能

不同于一般采購(gòu)項(xiàng)目，基金項(xiàng)目采購(gòu)資金來(lái)源于捐贈(zèng)收入，所涉及的采購(gòu)項(xiàng)目是承辦基金項(xiàng)目必須提供的貨物或服務(wù)，不僅要合乎外部法律法規(guī)與內(nèi)部制度要求，還應(yīng)當(dāng)符合捐贈(zèng)人意愿和慈善活動(dòng)需要。為此，需要結(jié)合慈善組織特征進(jìn)行個(gè)性化設(shè)計(jì)。對(duì)于基金項(xiàng)目采購(gòu)中存在的缺乏靈活性問(wèn)題，S基金會(huì)在符合外部政策規(guī)定的前提下，創(chuàng)新采購(gòu)模式，與服務(wù)商簽訂一般不超過(guò)3年的“框架協(xié)議”，節(jié)省了每次采購(gòu)之前的供應(yīng)商選擇時(shí)間，并根據(jù)內(nèi)部部門(mén)與崗位設(shè)置設(shè)計(jì)采購(gòu)申請(qǐng)單（表2）等單據(jù)，全面優(yōu)化采購(gòu)過(guò)程，釋放治理效能。

（五）考慮合同類(lèi)型設(shè)計(jì)審批單，提升治理效率

“標(biāo)準(zhǔn)表單化”是內(nèi)部控制建設(shè)過(guò)程中提綱挈領(lǐng)的內(nèi)容，內(nèi)部控制表單是落實(shí)內(nèi)部控制要求的生動(dòng)體現(xiàn)，對(duì)于審核審批程序的順利執(zhí)行以及后期內(nèi)部管控手段系統(tǒng)化的高效推進(jìn)，設(shè)計(jì)合理的審查表均為必經(jīng)之路。的確，合同控制具有全程性，從項(xiàng)目論證、對(duì)方當(dāng)事人資信調(diào)查、談判、文本起草、修改、簽約、履行或變更解除到糾紛處理，均應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格管控，但不同重要性合同的審查程序應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分，基金類(lèi)合同與行政類(lèi)合同也應(yīng)區(qū)別對(duì)待。S基金會(huì)將上述差異整合反映在表3所示的審查表中，在合同簽訂前按照表中內(nèi)容進(jìn)行分類(lèi)有序?qū)彶?，不但?guī)避了合同風(fēng)險(xiǎn)，也實(shí)現(xiàn)了審核審批效率的大幅提升?？梢哉f(shuō)，考慮合同類(lèi)型整合設(shè)計(jì)表單，是對(duì)提升慈善組織內(nèi)部治理效率的有益探索。

五、基金會(huì)內(nèi)部控制體系構(gòu)建經(jīng)驗(yàn)

公信力缺失是慈善組織最為突出的治理缺陷[12]，而內(nèi)部控制對(duì)于慈善基金使用效率效果的提升作用顯然有助于緩解上述問(wèn)題。從S基金會(huì)內(nèi)部控制體系的成功構(gòu)建中，可以總結(jié)出以下三點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)：

（一）內(nèi)控建設(shè)須以公益慈善屬性為重要基礎(chǔ)

不同于企業(yè)內(nèi)部控制所追求的“提高經(jīng)濟(jì)效益和效果”，公益基金會(huì)內(nèi)部控制的最終目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展、充分發(fā)揮慈善組織作用。S基金會(huì)充分認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，在適度借鑒行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)模式的基礎(chǔ)上，全面考慮自身公益慈善屬性，通過(guò)積極創(chuàng)新與靈活設(shè)計(jì)，構(gòu)建了具有慈善組織特色的內(nèi)部控制體系，在保證組織內(nèi)部各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全及其使用過(guò)程規(guī)范高效、財(cái)務(wù)及非財(cái)務(wù)信息真實(shí)透明的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了慈善組織治理質(zhì)量與運(yùn)作效率的全面提升。如S基金會(huì)將分類(lèi)管理思想融入到合同管理業(yè)務(wù)中，在進(jìn)行表單設(shè)計(jì)時(shí)，不僅進(jìn)行了基于重要程度的合同類(lèi)型劃分，還考慮到自身業(yè)務(wù)屬性，區(qū)分基金類(lèi)合同與行政類(lèi)合同，為“分事行權(quán)”奠定了良好的基礎(chǔ)。

（二）內(nèi)控建設(shè)須結(jié)合公益慈善組織特殊情況

內(nèi)部控制體系建設(shè)工作絕不是外部政策法規(guī)和內(nèi)部規(guī)章制度的簡(jiǎn)單對(duì)標(biāo)，更不是對(duì)其他單位構(gòu)建經(jīng)驗(yàn)的盲目復(fù)制與刻板套用，內(nèi)部控制必須服務(wù)于組織治理目標(biāo)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和制度設(shè)計(jì)需要在深入了解單位現(xiàn)有管理制度和實(shí)際執(zhí)行情況的基礎(chǔ)上進(jìn)行。如S基金會(huì)的聯(lián)絡(luò)部負(fù)責(zé)諸多重要的公益交流活動(dòng)，必須妥善完成接待任務(wù)。但在積極響應(yīng)限制“三公經(jīng)費(fèi)”等政策的情況下，又不得不嚴(yán)格把控履職經(jīng)費(fèi)支出，致使良好的接待與嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)間存在內(nèi)在偏差。對(duì)此，S基金會(huì)在不違背嚴(yán)格控制行政支出預(yù)算的基礎(chǔ)上，制定專(zhuān)門(mén)的業(yè)務(wù)履職管理制度，在保證經(jīng)費(fèi)支出合法合規(guī)的同時(shí)，特殊情況特殊處理，極大地調(diào)動(dòng)了員工的工作熱情，提升了接待工作的效率效果。

（三）內(nèi)控建設(shè)須根據(jù)實(shí)際情況反復(fù)測(cè)試優(yōu)化

慈善組織內(nèi)部治理水平的提升不能一蹴而就，內(nèi)部控制體系的構(gòu)建也需循序漸進(jìn)。內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，從前文內(nèi)容可知，S基金會(huì)內(nèi)部控制建設(shè)涉及的各項(xiàng)業(yè)務(wù)管理制度是在經(jīng)歷了多輪“精心打磨”后才逐步形成的。項(xiàng)目組在與財(cái)務(wù)處領(lǐng)導(dǎo)的溝通中確定相關(guān)制度的設(shè)計(jì)要求，在綜合考慮當(dāng)前內(nèi)部控制相關(guān)政策規(guī)定、科學(xué)管控手段以及原有制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行“查缺補(bǔ)漏”，并經(jīng)過(guò)與單位領(lǐng)導(dǎo)的多次溝通交流加以修訂完善，再交由其他業(yè)務(wù)部門(mén)共同商議才最終形成試行版內(nèi)部控制制度?？梢?jiàn)，量身定做的內(nèi)部控制體系并不能信手拈來(lái)，而是需要在充分溝通與深入了解執(zhí)行情況的基礎(chǔ)上不斷測(cè)試，并隨著政策法規(guī)的不斷完善、市場(chǎng)環(huán)境的接續(xù)變化與組織內(nèi)部的調(diào)整變動(dòng)等新情況的出現(xiàn)不斷優(yōu)化。

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