預(yù)防與追懲：慈善組織政府監(jiān)督的價(jià)值取向與制度完善

李慧敏

〔摘要〕 社會(huì)秩序價(jià)值與結(jié)社自由價(jià)值影響著慈善組織政府監(jiān)督模式。堅(jiān)持社會(huì)秩序價(jià)值優(yōu)先者主張慈善組織政府監(jiān)督模式為預(yù)防制；堅(jiān)持結(jié)社自由價(jià)值優(yōu)先者主張慈善組織政府監(jiān)督模式為追懲制。預(yù)防制的英國(guó)模式、追懲制的德國(guó)模式和預(yù)防與追懲結(jié)合的美國(guó)模式都各有其特點(diǎn)。我國(guó)應(yīng)該建立預(yù)防與追懲相結(jié)合的監(jiān)督模式，并在審計(jì)監(jiān)督、稅收和訴訟等方面完善相關(guān)制度。

〔關(guān)鍵詞〕 慈善組織；監(jiān)督模式；預(yù)防與追懲；相似原則；他律法人

〔中圖分類號(hào)〕DF391.3 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2017）01-0075-08

新世紀(jì)以來，中國(guó)慈善組織發(fā)展迅速。截止2016年4月，經(jīng)民政部門依法登記的社會(huì)組織達(dá)到66.48萬個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體32.9萬個(gè)，慈善基金會(huì)4841個(gè)，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)（以前稱“民辦非企業(yè)單位”）33.1萬個(gè)。①社會(huì)捐贈(zèng)總額由2001年的11.7億元增加到2014年社會(huì)捐贈(zèng)總量達(dá)到1046億元。②但發(fā)展過程中也暴露出一些問題，如運(yùn)作不透明、濫用善款、侵占或貪污捐贈(zèng)的款物等影響甚大的慈善事件不斷發(fā)生③，相關(guān)慈善組織陷入公信力危機(jī)，出現(xiàn)“成長(zhǎng)煩惱”，折射出我國(guó)政府對(duì)慈善組織監(jiān)督的嚴(yán)重缺失。針對(duì)這一現(xiàn)象，近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見》，提出了到2020年，要形成統(tǒng)一登記、綜合監(jiān)管的中國(guó)特色社會(huì)組織管理體制。慈善組織是慈善事業(yè)發(fā)展的重要載體，如何加強(qiáng)社會(huì)慈善組織的政府監(jiān)督，堅(jiān)守慈善組織的公益使命，提高慈善組織的社會(huì)公信力，是當(dāng)前急需解決的一個(gè)重要課題。

一、預(yù)防與追懲：慈善組織政府監(jiān)督的價(jià)值取向

（一）慈善組織政府監(jiān)督的歷史形成

慈善組織是以慈善為目的的公益組織體，是一種特殊的民間組織。①最初享有不同于自然人的具有“不死”人格的慈善組織是由羅馬國(guó)家設(shè)立的濟(jì)貧性質(zhì)的財(cái)團(tuán)〔1〕，但具有成建制性質(zhì)的財(cái)團(tuán)則始于中世紀(jì)時(shí)期的教會(huì)慈善基金會(huì)，由教會(huì)許可和管理、專門吸收教徒捐獻(xiàn)的“歌禱堂（chantry）是最初的組織形式，“教會(huì)監(jiān)督”由此也就成了最初的監(jiān)督形式?！?〕14世紀(jì)以后，隨著“理性主義的社會(huì)貧困觀”的弘揚(yáng)和以國(guó)王為代表的世俗權(quán)利的興起，慈善組織開始由教會(huì)監(jiān)督從“天堂”轉(zhuǎn)為國(guó)王、世俗的監(jiān)督。到了16世紀(jì)，“無論新舊教國(guó)家，凡設(shè)立財(cái)團(tuán)法人者，皆須取得國(guó)家之許可”?！?〕國(guó)家監(jiān)督取代了教會(huì)位置后，民眾得以設(shè)立自己的世俗基金會(huì)，推動(dòng)慈善組織向世俗、自治、獨(dú)立的方向發(fā)展。20世紀(jì)初期，大陸法系國(guó)家的民法典正式確立了包含政府監(jiān)督的財(cái)團(tuán)法人制度。②

①各個(gè)政府對(duì)慈善組織的監(jiān)督既包括慈善法人組織，也包括慈善非法人組織，政府監(jiān)督的程度、方式大體相同。

②如1896年的日本民法典、1900年的《德國(guó)民法典》等。

隨著慈善組織登上“大雅之堂”，由于涉及到公共利益，政府的行政監(jiān)督也開始逐漸走向制度化。但制度的安排又直接涉及到監(jiān)督的程度、范圍和方式等方面的問題，而對(duì)這一些方面問題的側(cè)重與取舍又直接取決于不同的價(jià)值取向和價(jià)值理念。價(jià)值理念的不同就會(huì)有不同的監(jiān)督方式、監(jiān)督程度、監(jiān)督范圍和監(jiān)督機(jī)制；不同的監(jiān)督價(jià)值選擇就會(huì)形成不同的監(jiān)督模式。政府監(jiān)督的價(jià)值往往又是多重的，不同的國(guó)家需要因時(shí)因地對(duì)各種價(jià)值進(jìn)行比較和選擇。就慈善組織的政府監(jiān)督而言，監(jiān)督的程度、范圍及形成的監(jiān)督模式主要取決于對(duì)結(jié)社自由與社會(huì)秩序的價(jià)值側(cè)重和取舍。

（二）慈善組織政府監(jiān)督的價(jià)值取向

一國(guó)政府如果首先是以保護(hù)結(jié)社自由為價(jià)值取向，那么，政府的監(jiān)督模式就表現(xiàn)為追懲制，即在優(yōu)先保障公民結(jié)社自由的前提下來維護(hù)社會(huì)秩序。其監(jiān)督邏輯是一般不干預(yù)公民結(jié)社權(quán)的行使，待慈善組織出現(xiàn)違法行為時(shí)再來進(jìn)行追究和懲罰，即“苗歪再扶正”的邏輯。一國(guó)政府如果首先追求的是社會(huì)的秩序價(jià)值，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，那么，政府的監(jiān)督模式就表現(xiàn)為預(yù)防制，即通過行政部門的事前干預(yù)來防止濫用結(jié)社自由以從源頭上維護(hù)社會(huì)秩序價(jià)值。其監(jiān)督邏輯是“根紅苗才正”，既要重視選“種”，更要重視“育苗”。要說明的是，無論是政府的預(yù)防制監(jiān)督模式還是追懲制監(jiān)督模式，只是表明政府監(jiān)督的價(jià)值側(cè)重點(diǎn)有所不同，而不是放棄監(jiān)督。

結(jié)社自由是普遍為各國(guó)憲法和法律所確認(rèn)的基本權(quán)利，其核心要義是自由，即有結(jié)社和不結(jié)社的自由。在一個(gè)現(xiàn)代社會(huì)中，設(shè)立慈善組織的基本權(quán)利，是結(jié)社自由的重要內(nèi)容，是公民融入社會(huì)的制度化渠道。結(jié)社自由側(cè)重保障有著共同意愿或利益的公民為了一定宗旨而依法定程序組成或者參加具有持續(xù)性的社會(huì)組織的自由，是社會(huì)組織存在與發(fā)展的基礎(chǔ)，是人的社會(huì)本質(zhì)的內(nèi)在要求，能夠克服個(gè)人能力的有限性從而最大程度地滿足個(gè)人的各種社會(huì)需要，也有助于緩解個(gè)人與社會(huì)之間的緊張，維護(hù)社會(huì)的安定和穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)建設(shè)的健康發(fā)展。

結(jié)社自由是公民的一項(xiàng)重要權(quán)利，對(duì)之加以謹(jǐn)慎而合理的運(yùn)用可以促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展，但如果被濫用，勢(shì)必在一定程度上會(huì)導(dǎo)致社會(huì)秩序的紊亂。因?yàn)?，慈善組織不同于一般的結(jié)社，它承擔(dān)著維護(hù)公共利益，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)“善良消費(fèi)”或“道德投資”的公益使命，保護(hù)公益財(cái)產(chǎn)、防止欺詐的秩序價(jià)值。確實(shí)，捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)是具備一定公益目的的社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)，慈善組織一旦設(shè)立，設(shè)立人和后續(xù)捐贈(zèng)人就不再享有該捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，任何單位和個(gè)人都不得侵占、挪用和損毀，不能分配其所得，也沒有剩余索取權(quán)?！?〕可是，在慈善組織內(nèi)部沒有類似股東“用手投票”或“用腳投票”這種內(nèi)部治理監(jiān)督機(jī)制，也就不能通過內(nèi)部的利益博弈治理機(jī)制來完成公共利益監(jiān)督的使命，客觀需要代表公共利益的政府來監(jiān)督，以維護(hù)慈善活動(dòng)的秩序價(jià)值。同時(shí)，政府的行政監(jiān)督還能保障剩余財(cái)產(chǎn)的公益使用，通過近似原則來維護(hù)慈善組織解散時(shí)剩余財(cái)產(chǎn)處理的社會(huì)秩序，保障剩余財(cái)產(chǎn)用于與初始目的“盡量近似”的其他公益目的，“國(guó)家擁有用相似原則的權(quán)力去干預(yù)慈善信托財(cái)產(chǎn)的使用?！薄?〕這樣，就可以有效避免剩余財(cái)產(chǎn)所有權(quán)主體“虛化”或志愿者失靈現(xiàn)象出現(xiàn)時(shí)，實(shí)際的管理者或托管人直接或悄然據(jù)為己有的情形出現(xiàn)。所以，雖然自由是法律追求的最高價(jià)值，但是任何自由都是有限制的?！坝捎诮Y(jié)社自由的憲法權(quán)利，國(guó)家干預(yù)慈善組織的內(nèi)部事務(wù)一般來說也有較大的障礙，但由于保護(hù)公共秩序和第三方權(quán)利（創(chuàng)始人、捐助者、受益者等）的需要，法律一直在試圖建立對(duì)這種自由限制的規(guī)范，必要的控制和結(jié)社自由之間的某種平衡應(yīng)該被遵守?！薄?〕基于這一價(jià)值理念，許多國(guó)家對(duì)慈善組織在結(jié)社程序、結(jié)社目的等方面都進(jìn)行了限制。一般而言，發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家早期，這種限制多通過建立嚴(yán)格的許可制來對(duì)慈善組織進(jìn)行審查和監(jiān)督，體現(xiàn)公權(quán)力對(duì)慈善組織成立的介入，在成立和運(yùn)行過程中，牢牢把握慈善組織的公益性質(zhì)，堅(jiān)持“根紅苗才正”、“行動(dòng)重于章程”的秩序價(jià)值取向。

二、不同價(jià)值取向的慈善組織政府監(jiān)督模式

從世界范圍來看，一些國(guó)家側(cè)重公民自由結(jié)社價(jià)值的保障，它們不對(duì)慈善組織進(jìn)行特別的規(guī)制，準(zhǔn)入和運(yùn)行受民法規(guī)范來調(diào)整，總體限制較少，但社會(huì)秩序價(jià)值也要兼顧，大凡是通過建立追懲制的懲罰機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。這類國(guó)家以德國(guó)為代表。一些國(guó)家側(cè)重社會(huì)秩序價(jià)值的維護(hù)，建立了統(tǒng)合化的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和一體化的監(jiān)督機(jī)制，時(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)對(duì)慈善組織進(jìn)行全面監(jiān)督，如實(shí)行準(zhǔn)入許可制、財(cái)務(wù)申報(bào)制和審計(jì)制等。這類國(guó)家以英國(guó)為代表。還有的國(guó)家力圖做到這兩種監(jiān)督價(jià)值的平衡，建立了追懲制和預(yù)防制相結(jié)合的監(jiān)督模式。這類國(guó)家以美國(guó)為代表。

（一）追懲制的德國(guó)模式

德國(guó)有著悠久的結(jié)社傳統(tǒng)和文化。早在12世紀(jì)，基于行會(huì)文化滋生出的平等觀念、互助倫理和團(tuán)體意識(shí)為德國(guó)社會(huì)組織的產(chǎn)生和發(fā)展提供了思想基礎(chǔ)。新世紀(jì)以來，德國(guó)為了滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，政府頒布了有利于基金會(huì)發(fā)展的法律制度，尤其是減稅制度，有力地促進(jìn)了公益基金會(huì)的發(fā)展。截至2014年，德國(guó)有合法登記的基金會(huì)1.5萬多個(gè)，其中95%是公益性的，不具備法人形式的基金會(huì)多達(dá)2.5萬多個(gè)，社會(huì)組織與人口比為1：75，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中國(guó)的1∶5400，是世界上社會(huì)組織數(shù)量最多的國(guó)家之一?！?〕

當(dāng)今，德國(guó)有關(guān)社會(huì)組織的法律制度較為完備，形成了以憲法為基礎(chǔ)，以民法和聯(lián)邦社團(tuán)法為基本內(nèi)容的法律體系。只要結(jié)社的目的和行為不違反憲法秩序或國(guó)際團(tuán)結(jié)友好，不與刑法抵觸，結(jié)社的權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ?。但德?guó)沒有統(tǒng)一的政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)，政府監(jiān)督是以事后追懲和獎(jiǎng)勵(lì)的方式來約束和激勵(lì)慈善基金會(huì)的健康發(fā)展，盡量淡化政府對(duì)民間慈善組織的行政影響。追懲制的德國(guó)模式堅(jiān)持結(jié)社自由主導(dǎo)的價(jià)值理念，以登管分離、徽章認(rèn)證的監(jiān)督機(jī)制為特點(diǎn)。

所謂登管分離就是指社團(tuán)的登記由社團(tuán)所在轄區(qū)的地方法院執(zhí)行，而管理則是慈善組織自身的內(nèi)部事情，政府一般不干預(yù)。德國(guó)的地方法院一般都有社團(tuán)的登記處，由司法行政人員負(fù)責(zé)社團(tuán)的注冊(cè)登記。但德國(guó)社團(tuán)和財(cái)團(tuán)登記部門不同。社團(tuán)登記都由地方法院管理，也就是由居住地所在的基層區(qū)法院管轄，不同于中國(guó)的分級(jí)登記制，這種登記便于民間社團(tuán)組織的成立。但所有財(cái)團(tuán)法人均由其所在地的州政府內(nèi)政部進(jìn)行注冊(cè)登記才能獲得權(quán)利能力，因?yàn)樨?cái)團(tuán)法人直接涉及到資金捐贈(zèng)和募集的社會(huì)秩序價(jià)值。來源：《德國(guó)社會(huì)組織發(fā)展考察及啟示》，http：//wenku.baidu.com/link？url=etRQXL2w-juRq-3Afq1e611FAHpwJ9g9RtoT75WxMkReyXeJ4SVCz8_r-HvC8MQ5L8ffZTEqx_HYysV7Vc381DeYaDnyChBxOC7CQDav3-a. 訪問時(shí)間：2016年7月13日。已經(jīng)注冊(cè)登記的慈善組織主要以社團(tuán)、財(cái)團(tuán)的法人形式存在，并享受政府的稅收優(yōu)惠政策以及法律保護(hù)。登記過后，只要公民不濫用結(jié)社自由，政府就不能干預(yù)管理，其管理完全靠慈善組織自身。這種“登管分離”是德國(guó)包括慈善組織在內(nèi)的社會(huì)組織管理體制的特點(diǎn)。

但登管分離也不是放任不管，慈善組織一旦出現(xiàn)違法犯罪行為時(shí)，德國(guó)內(nèi)政部門就通過追懲制度機(jī)制來撤銷或取締特定的慈善組織。根據(jù)《聯(lián)邦德國(guó)結(jié)社法》的規(guī)定，如果慈善組織觸犯刑法規(guī)定，如有詐騙、貪污等情形；或者慈善組織的行為不利于憲法秩序、危害德國(guó)與其他國(guó)家間的正常關(guān)系，就可以予以撤銷或取締。撤銷或取締的禁令由德國(guó)內(nèi)政部門負(fù)責(zé)依據(jù)憲法以命令形式發(fā)出，或由法院宣判，以書面形式送達(dá)有關(guān)慈善組織及其分支機(jī)構(gòu)，對(duì)被禁財(cái)產(chǎn)可以查封和沒收，必要時(shí)甚至可采取直接強(qiáng)制手段。這種嚴(yán)厲的追懲制具有較大的震懾和預(yù)防功能，能夠在促進(jìn)慈善組織發(fā)展的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序的價(jià)值目標(biāo)。

所謂捐助徽章認(rèn)證是指由半官半民的德國(guó)社會(huì)事務(wù)中央研究所（DZI）監(jiān)督機(jī)構(gòu)通過認(rèn)證和頒發(fā)“捐助徽章”來進(jìn)行監(jiān)督。之所以是半官半民的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，是因?yàn)樗姆傻匚皇敲耖g組織，但其經(jīng)費(fèi)和理事會(huì)的成員大凡來自政府。德國(guó)社會(huì)事務(wù)中央研究所對(duì)這種資格審查非常嚴(yán)格，首次申請(qǐng)“捐助徽章”的失敗率在30%左右〔8〕，且授權(quán)使用期限只有一年，若想保留徽章必須每年提出申請(qǐng)并接受審查。這種動(dòng)態(tài)的激勵(lì)和淘汰機(jī)制，使得慈善組織不敢懈怠，一旦被發(fā)現(xiàn)違規(guī)，捐助徽章的使用權(quán)便會(huì)被收回，這種具有懲罰和激勵(lì)雙重功能的監(jiān)督機(jī)制通常會(huì)對(duì)慈善組織的公信力造成直接的影響。

（二）預(yù)防制的英國(guó)模式

英國(guó)模式也稱“統(tǒng)一機(jī)構(gòu)監(jiān)督模式”，主要特點(diǎn)是設(shè)立統(tǒng)一性、專職性、國(guó)家性的慈善監(jiān)督委員對(duì)慈善組織進(jìn)行全程的監(jiān)督與管理。從早期的慈善專員到如今的慈善委員會(huì)，英國(guó)慈善監(jiān)督體系經(jīng)歷四百多年的演變，尤其是先后于1960年、1993年、2006年和2011年通過修訂慈善法，進(jìn)一步擴(kuò)大了慈善委員會(huì)的權(quán)力，逐漸形成了以慈善委員會(huì)監(jiān)督為中心的預(yù)防為主的監(jiān)管體制。英國(guó)慈善委員會(huì)由決策層和執(zhí)行層共同組成。決策層包括主席及委員，主要從宏觀層面負(fù)責(zé)整體的任務(wù)部署以及發(fā)展規(guī)劃，而分布在倫敦、利物浦、紐波特以及坦頓的五百多名工作人員共同構(gòu)成了慈善委員會(huì)的執(zhí)行層。〔9〕

①公營(yíng)保管人是根據(jù)英國(guó)慈善法設(shè)立的管理慈善信托財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立法人，負(fù)責(zé)人由慈善委員會(huì)任命，根據(jù)委員會(huì)的指示而行使職權(quán)。

英國(guó)對(duì)慈善組織的政府監(jiān)督制度主要包括強(qiáng)制注冊(cè)制度、分類審計(jì)制度、募捐許可制度和調(diào)查執(zhí)法制度。2006年的慈善法對(duì)年收入超過了5000英鎊慈善組織事先強(qiáng)制注冊(cè)，并進(jìn)行實(shí)質(zhì)評(píng)估。評(píng)估包括對(duì)慈善組織的目的評(píng)估和對(duì)管理層人選的審查兩個(gè)方面。對(duì)年收入達(dá)到50萬英鎊，或者資產(chǎn)額達(dá)到280萬英鎊的慈善組織實(shí)施由認(rèn)可的審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行“專業(yè)年度審計(jì)”，對(duì)年收入低于專業(yè)審計(jì)門檻的慈善組織由具備一定財(cái)務(wù)資質(zhì)、可以對(duì)賬目進(jìn)行獨(dú)立審核的會(huì)計(jì)人員進(jìn)行“獨(dú)立財(cái)務(wù)檢查員的檢查”。慈善組織不是法人人格確立時(shí)就自然獲得募捐權(quán)利能力，而是必須向慈善委員會(huì)申請(qǐng)，經(jīng)慈善委員會(huì)審查同意后發(fā)給《公益募捐執(zhí)照》，沒有這種執(zhí)照的募捐為非法募捐。挨家挨戶的募集還須要獲得地方政府的許可?！?0〕

慈善管理委員主要權(quán)能是調(diào)查執(zhí)法權(quán)。鑒于慈善組織的財(cái)產(chǎn)屬于公共財(cái)產(chǎn)，英國(guó)賦予了慈善委員會(huì)較大的調(diào)查執(zhí)法權(quán)，干預(yù)的程度比其他政府部門對(duì)一般的私法組織干預(yù)要強(qiáng)得多，達(dá)到了“享有直接應(yīng)用財(cái)產(chǎn)權(quán)力”的程度。調(diào)查權(quán)既可主動(dòng)發(fā)起，也可對(duì)年度報(bào)表審查中發(fā)現(xiàn)的問題或募捐中的不規(guī)范行為主動(dòng)展開調(diào)查，還可以因公眾的投訴而展開調(diào)查。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，慈善委員會(huì)可以解除相關(guān)管理人的職務(wù)、凍結(jié)資產(chǎn)，或任命新的管理人，或直接掌握這個(gè)組織所擁有或者托管的資產(chǎn)控制權(quán)?！?1〕若最后的調(diào)查結(jié)論顯示該慈善組織的財(cái)產(chǎn)沒有為慈善目的而使用，慈善委員會(huì)可以直接命令將該組織的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移給公營(yíng)保管人或其他組織，按照指令特定的方式去使用財(cái)產(chǎn)。①對(duì)已經(jīng)喪失了慈善目的的組織，慈善委員會(huì)有權(quán)將其取締?？傮w看來，英國(guó)慈善委員會(huì)的監(jiān)督屬于全過程的預(yù)防制監(jiān)督，涉及事前、事中和事后的整個(gè)過程及主要方面。慈善委員會(huì)旨在通過對(duì)慈善機(jī)構(gòu)的幫助與監(jiān)督，維護(hù)慈善組織的內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制來提高民眾對(duì)慈善機(jī)構(gòu)及其相關(guān)活動(dòng)的信任感?！?2〕

（三）預(yù)防與追懲結(jié)合的美國(guó)模式

美國(guó)力圖將預(yù)防制與“追懲制”的結(jié)合，做到結(jié)社自由和社會(huì)秩序兩種價(jià)值的平衡，主要通過聯(lián)邦稅務(wù)部門和州檢察長(zhǎng)的監(jiān)督來完成。

在聯(lián)邦層面， 聯(lián)邦國(guó)稅局實(shí)行激勵(lì)與追懲制，即慈善組織靠“稅”來激勵(lì)，同時(shí)也是用“稅”來監(jiān)督的監(jiān)督機(jī)制。聯(lián)邦國(guó)稅法501（c）條款列舉了27種可以免繳收入調(diào)節(jié)稅的組織，具有免稅資格認(rèn)定的稅收部門具有如下監(jiān)督權(quán)力：一是免稅資格的認(rèn)定。慈善組織的活動(dòng)必須限于公益性，根據(jù)國(guó)內(nèi)稅法501（c）條款進(jìn)行目的審查，以政治選舉為目的的慈善組織是被禁止的?！?3〕二是懲罰性稅收。對(duì)符合免稅條件的慈善組織，向任何利益沖突方提供超額利益的，會(huì)受到懲罰性稅收的處罰，對(duì)獲得超額利益的利益沖突方被課征更高的懲罰性稅收，這種雙向處罰對(duì)利益輸送方和接受方都具有震懾力。三是免稅資格的取消。對(duì)慈善組織而言，最為嚴(yán)厲的處罰是取消其免稅資格。一旦免稅資格被取消，社會(huì)公信力就會(huì)喪失，該慈善組織也就基本結(jié)束。

聯(lián)邦層面的稅務(wù)部門監(jiān)督的側(cè)重點(diǎn)是看慈善行為是否符合組織章程所確立的公益目的。通過對(duì)法人章程所確立的公益目的的審查達(dá)到對(duì)慈善組織監(jiān)督的目的，這也是尊重結(jié)社自由的一種體現(xiàn)。之所以要重點(diǎn)審查章程，是因?yàn)檎鲁淌谴壬平M織體的憲章性文件，具有長(zhǎng)期的效力性，內(nèi)部治理依據(jù)直接來源于法人章程，不得擅自更改章程所設(shè)的特定公益目的。但財(cái)團(tuán)法人慈善組織沒有自己的權(quán)力機(jī)關(guān)，董事會(huì)或理事會(huì)的權(quán)力往往會(huì)過大，他們的“動(dòng)態(tài)的意思自治”難以持久受到約束，所以，稅務(wù)部門通過對(duì)董事會(huì)或理事會(huì)在慈善財(cái)產(chǎn)的維持、使用及投資收益方面是否符合章程進(jìn)行審查，就能夠約束董事會(huì)或理事會(huì)按照法人章程來從事相應(yīng)的行為，也是尊重結(jié)社時(shí)的意思表示。

州檢察長(zhǎng)對(duì)慈善組織的監(jiān)督源于其職責(zé)是代表公共利益，而慈善組織無論在過去還是現(xiàn)在，目的都是為了實(shí)現(xiàn)不特定的公眾福祉，不存在特定的受益人。從歷史來看，美國(guó)州檢察長(zhǎng)對(duì)慈善公益組織的監(jiān)管權(quán)力是在20世紀(jì)下半葉才逐步得以擴(kuò)大的。1943年，新罕布爾什州確認(rèn)了這一普通法的監(jiān)督權(quán)力。隨后，加利福尼亞州、伊利諾伊州和密歇根州等10多個(gè)州都賦予了州檢察長(zhǎng)監(jiān)督慈善組織的權(quán)力。2011年7月，美國(guó)統(tǒng)一州法律委員會(huì)通過了《保護(hù)慈善資產(chǎn)示范法》，進(jìn)一步明確州檢察長(zhǎng)保護(hù)慈善公益資產(chǎn)的地位和作用。代表公共利益的州檢察長(zhǎng)的監(jiān)督權(quán)力主要有：

一是有權(quán)對(duì)相關(guān)管理人員進(jìn)行調(diào)查。該行為具有一定預(yù)防性，即為了保護(hù)慈善資產(chǎn)不因管理人員的過失或故意而遭受不必要的毀損，減輕慈善組織管理人員在缺乏監(jiān)管的情況下因權(quán)利濫用而導(dǎo)致的各種不利后果?！?4〕對(duì)管理人員的調(diào)查包括確認(rèn)其是否完整履行了忠誠(chéng)、勤勉義務(wù)。若管理人員在接受調(diào)查后被判定為不合格或其行為不符合相關(guān)規(guī)定的，那么州檢察長(zhǎng)就有權(quán)要求其停止該行為，甚至?xí)和?、解除董事的職?wù)，以避免對(duì)慈善財(cái)產(chǎn)造成不必要的損失。當(dāng)出現(xiàn)“管理僵局”時(shí)，州檢察長(zhǎng)有權(quán)協(xié)同法院來推動(dòng)待處理事項(xiàng)的解決。〔15〕

二是對(duì)慈善財(cái)產(chǎn)的流轉(zhuǎn)由檢察長(zhǎng)代表公眾時(shí)刻加以監(jiān)督。當(dāng)慈善組織與營(yíng)利企業(yè)的合并時(shí)，檢察長(zhǎng)以非營(yíng)利資產(chǎn)控制權(quán)的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)移為判斷標(biāo)準(zhǔn)，如果控制權(quán)向營(yíng)利企業(yè)轉(zhuǎn)移，檢察長(zhǎng)就有權(quán)反對(duì)這種合并。對(duì)陷入財(cái)政困境的慈善組織，檢察長(zhǎng)還可以指定接收人，并介入破產(chǎn)程序以保護(hù)慈善捐助資產(chǎn)?？梢?，州檢察長(zhǎng)承擔(dān)著確保剩余慈善資產(chǎn)用于慈善目的的責(zé)任。2005年的案件就是明證?？ㄌ乩锬蕊Z風(fēng)災(zāi)害后，慈善機(jī)構(gòu)“諾亞的心愿”以救災(zāi)名義籌得善款800萬美元，但只將其中140萬美元用于救災(zāi)。加州總檢察長(zhǎng)布朗在查明情況屬實(shí)后，將該組織賬戶上所余400多萬美元全部沒收，由州政府負(fù)責(zé)將其用于救災(zāi)，并禁止其總裁5年內(nèi)擔(dān)任任何一家慈善機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人。

三是有權(quán)代表公眾進(jìn)行起訴?；诒Ｗo(hù)公益財(cái)產(chǎn)的目的，州首席檢察官可選擇介入訴訟程序。在訴訟程序中，根據(jù)近似原則，若存在與被告組織公益目的相同或相近的慈善組織，檢察官可建議由該慈善組織接管被告組織在解散后所遺留下來的慈善資產(chǎn)。若被告組織的存在已不利于公共利益的實(shí)現(xiàn)，那么檢察官可建議法院將之解散。州檢察長(zhǎng)對(duì)沒有實(shí)現(xiàn)慈善組織最初設(shè)定的目標(biāo)，有不適當(dāng)?shù)淖晕医灰?、魯莽的投資、誤導(dǎo)性的籌款、過多的支出等都可以提起訴訟。州檢察長(zhǎng)的訴訟監(jiān)督是保護(hù)慈善財(cái)產(chǎn)的最后手段。

盡管不同監(jiān)督模式的國(guó)家各有其特點(diǎn)，但一般而言，發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家早期，法律對(duì)慈善活動(dòng)的秩序價(jià)值持積極態(tài)度而對(duì)結(jié)社自由價(jià)值保護(hù)多持謹(jǐn)慎態(tài)度，大凡通過建立預(yù)防制的制度體系來實(shí)現(xiàn)。而諸多后發(fā)國(guó)家和地區(qū)，一般實(shí)行的還是以“事前檢查制與事后追懲制相結(jié)合”為原則的監(jiān)督模式，兼顧兩種價(jià)值的保護(hù)。尤其是對(duì)大型的慈善組織，因其對(duì)社會(huì)有公益性目的承諾，并享受其他市場(chǎng)主體所不能享有的稅收等特殊優(yōu)惠政策，各國(guó)通常會(huì)對(duì)這類慈善組織采取更為嚴(yán)格的監(jiān)督措施。

三、中國(guó)慈善組織行政監(jiān)督的模式選擇和制度完善

（一）當(dāng)前中國(guó)慈善法在政府監(jiān)督方面存在的主要問題

2016年，中國(guó)第一部關(guān)于慈善的綜合性、基礎(chǔ)性的法律《中華人民共和國(guó)慈善法》出臺(tái)，在慈善組織、慈善募捐、慈善捐贈(zèng)、慈善信托、慈善監(jiān)督等方面都做了較為全面的規(guī)定，是一部集慈善組織法、慈善行為監(jiān)督法和程序法為一體的基本法。但有關(guān)政府監(jiān)督制度的設(shè)計(jì)方面，價(jià)值取向不明，監(jiān)督制度不夠完善。具體表現(xiàn)在以下方面：

一是民政部門的單一制監(jiān)管模式難以做到預(yù)防監(jiān)督。根據(jù)《中華人民共和國(guó)慈善法》在第10章規(guī)定的監(jiān)督主體來看，該法所選取監(jiān)督模式似乎采取的英國(guó)預(yù)防制監(jiān)督模式，但實(shí)際上并不是“統(tǒng)合”的預(yù)防監(jiān)督制，而是以民政部門為主的單一監(jiān)管模式，雖然減少機(jī)構(gòu)設(shè)置成本，避免“分工式”和“牽頭式”監(jiān)管體制下可能出現(xiàn)的相互推諉的監(jiān)管狀態(tài)，可以在一定程度上避免監(jiān)管主體的虛置。但現(xiàn)代慈善是一個(gè)含有內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、由社會(huì)力量參與、政府監(jiān)督的復(fù)雜的組織體，其中資金運(yùn)行、成本核算、稅收減免、年度報(bào)表等方面都需要專業(yè)化的監(jiān)督。再者，從民政部門角度來看，監(jiān)管慈善組織的機(jī)構(gòu)規(guī)模較小，且管理慈善組織的機(jī)構(gòu)并非整個(gè)民政部門，現(xiàn)有的人員配置也不能滿足監(jiān)督需求，要民政部門參與慈善組織的全程監(jiān)督勉為其難，試圖通過預(yù)防監(jiān)督機(jī)制來維護(hù)慈善秩序價(jià)值的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

二是公開募捐準(zhǔn)入監(jiān)督制度的設(shè)計(jì)缺失?！吨腥A人民共和國(guó)慈善法》第3章專門對(duì)慈善募捐進(jìn)行專章規(guī)定，對(duì)開展公開募捐，應(yīng)當(dāng)制定募捐方案，且應(yīng)在開展募捐活動(dòng)以前報(bào)慈善組織登記的民政部門備案。也就是說，我國(guó)慈善法在公開募捐準(zhǔn)入制度選擇的是備案制。公開募捐制度的選擇體現(xiàn)自由和秩序兩種不同的價(jià)值取向，立法選取備案制強(qiáng)調(diào)公共募捐的自由價(jià)值。由于公開募捐對(duì)象和捐贈(zèng)者的不確定，公開募捐涉及社會(huì)公共利益，公開募捐自由價(jià)值只有在秩序價(jià)值限制下，才能健康有序的發(fā)展。在募捐設(shè)計(jì)的社會(huì)秩序價(jià)值考量上，僅依靠對(duì)組織成立時(shí)的資格審查和公開募捐行為的備案過于簡(jiǎn)單，容易造成募捐詐騙和慈善資產(chǎn)的濫用。我國(guó)公開募捐準(zhǔn)入制度應(yīng)采取秩序?yàn)橹?、自由為輔的價(jià)值導(dǎo)向。因?yàn)?，公共慈善募捐涉及公共利益，在募捐活?dòng)開始之前進(jìn)行許可有利于維護(hù)募捐秩序，在很大程度上可避免募捐詐騙和慈善資產(chǎn)的濫用。當(dāng)然，特殊情形下也可采取備案制，促進(jìn)募捐效率價(jià)值的達(dá)成，但要設(shè)定嚴(yán)格的條件。

三是政府監(jiān)督權(quán)能制度設(shè)計(jì)薄弱，追懲措施不足?！吨腥A人民共和國(guó)慈善法》中雖然對(duì)慈善活動(dòng)的監(jiān)督與管理在第10章有專章規(guī)定，但僅有四個(gè)條文涉及政府對(duì)慈善組織的監(jiān)督，其內(nèi)容也僅為對(duì)涉嫌違法的慈善組織采取查閱、了解、復(fù)制相關(guān)材料等措施，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督也只是涉及現(xiàn)場(chǎng)檢查慈善組織住所及慈善活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)和慈善組織的金融賬戶的合規(guī)情況，并不具有行政強(qiáng)制措施等行為。行政強(qiáng)制措施的缺失難以有效制止違法行為，一旦有毀損證據(jù)等情形，則更是無法監(jiān)管?？傮w看來，民政部門對(duì)慈善組織監(jiān)督職責(zé)較弱，與堅(jiān)持結(jié)社自由價(jià)值導(dǎo)向的德國(guó)也相差甚遠(yuǎn)。

（二）我國(guó)建立預(yù)防與追懲相結(jié)合監(jiān)督模式的依據(jù)

一是當(dāng)前中國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展的需要。從中國(guó)當(dāng)前建立大社會(huì)的要求，似乎采取結(jié)社自由的價(jià)值取向甚至直接采取放任的態(tài)度更符合發(fā)展需要。但從慈善腐敗現(xiàn)象頻發(fā)、遏制慈善腐敗、維護(hù)慈善秩序的角度而言，采取較為嚴(yán)格的預(yù)防制又不失為當(dāng)前的權(quán)宜之策。我國(guó)目前的慈善組織的發(fā)展和規(guī)范還不成熟，公民結(jié)社的能力與經(jīng)驗(yàn)還不足，尤其是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，使得過去的“許可制”的實(shí)際功效也有限，通過“朋友圈”進(jìn)行“網(wǎng)上募捐”甚至“街頭募捐”等募捐形式比較盛行，一些募捐詐騙活動(dòng)現(xiàn)象也混雜其中，似乎只要“做好事”，人人都可以組織募捐。另一方面，商業(yè)捆綁慈善的現(xiàn)象也比較突出，即利用“慈善模式”的廣告效應(yīng)來獲取商業(yè)利益。這種募集資金的隨意性很難保證資金使用和去向的公益性。加強(qiáng)政府監(jiān)管，維護(hù)社會(huì)秩序應(yīng)當(dāng)是我國(guó)當(dāng)前優(yōu)先考慮的價(jià)值方向。目前，中國(guó)在慈善組織的政府監(jiān)督上，既不適宜采取放任主義，讓結(jié)社自由失去控制，因?yàn)?，中?guó)社會(huì)慈善組織正處在發(fā)展初期，諸多自治條件尚不成熟，任其發(fā)展會(huì)導(dǎo)致泛濫，甚至?xí)?dǎo)致欺詐、騙捐等現(xiàn)象發(fā)生；也不適宜采取嚴(yán)格的審批主義，這樣，也會(huì)限制慈善組織組織的發(fā)展，更不利于我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展和“大社會(huì)”的建設(shè)。綜合看來，建立以追求社會(huì)秩序價(jià)值的“預(yù)防制”與以追求結(jié)社自由價(jià)值的“追懲制”相結(jié)合的監(jiān)督模式較為適宜。

二是“他律法人”治理結(jié)構(gòu)的客觀需要。從組織形態(tài)構(gòu)造的原理來看，組織體的性質(zhì)和目的是組織形態(tài)構(gòu)造的基點(diǎn)，不僅決定著慈善組織的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，同時(shí)也主導(dǎo)著它的外部監(jiān)督程度和形式。慈善法人組織屬于“他律法人”，屬于外部依賴型組織，內(nèi)部治理機(jī)制的活力也取決于較強(qiáng)的外在約束力。“外部監(jiān)督可以促進(jìn)和加強(qiáng)內(nèi)部治理，有助于改善董事會(huì)和組織體的效率?！薄?6〕如果不建立以秩序價(jià)值為主導(dǎo)的行政監(jiān)督制度，慈善組織就容易被管理層中的一個(gè)或幾個(gè)人控制，如果他們尋求私利，耗費(fèi)組織的慈善財(cái)產(chǎn)也是無人能察覺的?！?7〕盡管當(dāng)前我國(guó)慈善法人組織普遍借用了公司法人的治理結(jié)構(gòu)，設(shè)有理事會(huì)、執(zhí)行層、監(jiān)督機(jī)構(gòu)等，由理事會(huì)全權(quán)負(fù)責(zé)法人的運(yùn)營(yíng)，但慈善性的社會(huì)團(tuán)體法人、基金會(huì)法人在復(fù)制公司治理結(jié)構(gòu)中，只是也只能是在形式上復(fù)制，而實(shí)質(zhì)上的利益博弈結(jié)構(gòu)沒有復(fù)制而且也無法復(fù)制。也就是說，這種內(nèi)部結(jié)構(gòu)治理不具有公司組織體所具有的利益攸關(guān)的股東，大多數(shù)的慈善組織內(nèi)部?jī)H僅有儀式意義上的成員（ceremonial sense），相關(guān)會(huì)議的空殼化和內(nèi)部控制較為嚴(yán)重。這種內(nèi)部結(jié)構(gòu)性治理因?yàn)槭ゲ┺牡睦婊A(chǔ)而導(dǎo)致慈善組織內(nèi)部監(jiān)督功能不能完全實(shí)現(xiàn)，容易導(dǎo)致慈善腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。這就客觀需要外部功能性的治理來彌補(bǔ)這一缺陷，而外部的行政監(jiān)督正好能滿足這一需求。

三是建立以民政部門為主導(dǎo)的預(yù)防與追懲相結(jié)合的監(jiān)督模式具有可行性。我國(guó)民政部門長(zhǎng)期以來就從事社會(huì)組織的管理和監(jiān)督，也已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，如果再賦予民政部門相當(dāng)?shù)慕y(tǒng)合權(quán)能，就比較容易形成集稅務(wù)、審計(jì)等部門專業(yè)監(jiān)督的統(tǒng)合優(yōu)勢(shì)，在借鑒英國(guó)統(tǒng)一監(jiān)管制度經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，吸收法國(guó)、美國(guó)模式的優(yōu)點(diǎn)，做到包括慈善資財(cái)?shù)墓芾?、?xiàng)目的運(yùn)作、管理規(guī)章制度的建立、財(cái)務(wù)信息的披露等，捐贈(zèng)資財(cái)使用的追蹤、反饋機(jī)制和公示制度等全過程的監(jiān)督。在環(huán)環(huán)相扣的政府監(jiān)督制度鏈條下，慈善組織內(nèi)部的管理制度才可能轉(zhuǎn)化為社會(huì)所期待的自我約束能力與自我約束機(jī)制，能克服社會(huì)監(jiān)督的隨意性和片面性。這種以民政部為主導(dǎo)模式不同于我國(guó)有些地方政府的“牽頭式”監(jiān)督模式；“牽頭式”是通過會(huì)商制度形成共同監(jiān)管體制。

（三）中國(guó)當(dāng)前慈善組織政府監(jiān)督制度的完善

1.建立多層次的審計(jì)監(jiān)督制度

在我國(guó)剛剛出臺(tái)的慈善法中，只在第72條規(guī)定了慈善組織年度公開財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告時(shí)，向社會(huì)公開公布財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告須經(jīng)審計(jì)，其他規(guī)范中均未出現(xiàn)審計(jì)條款。這里的“審計(jì)”，究竟是內(nèi)部審計(jì)還是外部審計(jì)，究竟是社會(huì)審計(jì)還是政府審計(jì)，不得而知。這給以后慈善組織的財(cái)務(wù)監(jiān)督帶來了很大的不確定性。從當(dāng)前發(fā)生的慈善腐敗案件來看，一些較大的慈善腐敗案件大凡都是通過審計(jì)后才發(fā)現(xiàn)的，如2016年的“501億元汶川地震捐款去向不明事件”就是很好的例證。

如果這里的審計(jì)只是內(nèi)部審計(jì)，因?yàn)榇壬平M織屬于他律法人的治理結(jié)構(gòu)，那內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督就如同虛設(shè)而純粹依靠社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的監(jiān)督也難以達(dá)到目的。社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)是具有獨(dú)立的法人資格的經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)組織，屬于服務(wù)型的營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，與慈善組織是一種委托關(guān)系，作為被委托人的社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)，具有被動(dòng)性，須受制于委托人的要求和利益壓制，難以獨(dú)立進(jìn)行評(píng)估，也就難以有效制衡慈善法人的家長(zhǎng)作風(fēng)。如美國(guó)亞利桑那州浸信教徒基金會(huì)破產(chǎn)案中，安達(dá)信對(duì)浸信教徒基金會(huì)審計(jì)時(shí)采取了放任的態(tài)度，通過“選擇性審計(jì)”的方式，消極隱瞞了重要財(cái)務(wù)信息，導(dǎo)致基金會(huì)的募款騙局得逞。

基于此，在我國(guó)建立多層次的審計(jì)監(jiān)督制度十分必要。多層次的政府審計(jì)監(jiān)督可以包括兩個(gè)層面：一是直接的行政審計(jì)，二是委托的行政審計(jì)。直接的行政審計(jì)，由相關(guān)的民政部門對(duì)中小型慈善組織根據(jù)提交的財(cái)務(wù)報(bào)表有重點(diǎn)的進(jìn)行審計(jì)。不僅要對(duì)平面票據(jù)賬目進(jìn)行審計(jì)，還應(yīng)對(duì)采購(gòu)和日常費(fèi)用的真實(shí)性進(jìn)行動(dòng)態(tài)審計(jì)核查，對(duì)突發(fā)事件的募捐行為和定向捐助行為實(shí)施不定期審計(jì)。但對(duì)全國(guó)性的慈善組織和重大募捐活動(dòng)要接受國(guó)家審計(jì)部門的更為嚴(yán)格的審計(jì)。委托審計(jì)，是民政部門在認(rèn)為沒有審計(jì)力量和能力的情況下，可以通過購(gòu)買服務(wù)的方式，委托相關(guān)權(quán)威的會(huì)計(jì)事務(wù)所審計(jì)。這是一種行政委托關(guān)系，不同于民事委托的社會(huì)審計(jì)，由民政部門對(duì)審計(jì)結(jié)果承擔(dān)責(zé)任，相對(duì)人不滿可以提起行政訴訟。

2.建立稅收的激勵(lì)與追懲機(jī)制

剛出臺(tái)的慈善法對(duì)稅收問題做了一些原則性的回應(yīng)，已經(jīng)開始認(rèn)識(shí)到了稅收和慈善這兩種資源在促進(jìn)和維護(hù)公共利益的重要性。從國(guó)際的制度經(jīng)驗(yàn)來看，稅收是營(yíng)造慈善環(huán)境、激發(fā)社會(huì)慈善熱情和形成向上向善社會(huì)環(huán)境的重要環(huán)節(jié)，同時(shí)，也是規(guī)范慈善的生態(tài)環(huán)境、打擊慈善腐敗不可或缺的手段。美國(guó)在聯(lián)邦層面上沒有慈善法，但因含有激勵(lì)和追懲雙重制度的激勵(lì)和追懲機(jī)制，也促進(jìn)了慈善事業(yè)的健康發(fā)展。

但我國(guó)慈善法只是涉及了一些原則性的稅收激勵(lì)制度，而違反慈善稅收法制的追懲制度，尤其是具有威懾力的加倍懲罰機(jī)制沒有涉及，稅收對(duì)慈善事業(yè)的引領(lǐng)作用不明顯，不能有效解決將慈善稅收激勵(lì)作為“逃稅避風(fēng)港”的問題。而且，2016年7月，民政部發(fā)布的《慈善組織認(rèn)定辦法（征求意見稿）》中，形成了以民政部門為主、業(yè)務(wù)主管部門為輔的慈善組織認(rèn)定制度，與稅務(wù)部門毫無聯(lián)系，但慈善法的免稅制度又是“依法”辦理，這個(gè)概括性的“依法”的“法”，肯定是與稅務(wù)部門有密切關(guān)聯(lián)的，如果稅務(wù)部門不事先介入，只是被動(dòng)執(zhí)行，不僅會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的執(zhí)法滯后效應(yīng)，甚至可能出現(xiàn)推諉和消極執(zhí)行的問題。所以，我國(guó)要建立稅收的激勵(lì)與追懲的雙重機(jī)制，賦予稅收部門應(yīng)有的權(quán)能，充分發(fā)揮稅收在促進(jìn)和規(guī)范慈善事業(yè)方面應(yīng)有的功能。

3.建立重大事項(xiàng)干預(yù)制度

建立政府部門對(duì)慈善組織重大事項(xiàng)的干預(yù)制度是預(yù)防制的基本要求。對(duì)公益性的慈善組織而言，其行為須符合公益目標(biāo)，當(dāng)有可能喪失這一目的或接近喪失時(shí)，相關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)行及時(shí)的預(yù)防干預(yù)。干預(yù)的情形主要包括：一是對(duì)慈善組織管理層的預(yù)防干預(yù)。當(dāng)管理層有未完整履行忠誠(chéng)、勤勉義務(wù)，甚至有從事欺詐或者不誠(chéng)實(shí)行為，或因內(nèi)部管理紛爭(zhēng)而出現(xiàn)“管理僵局”， 或因主要管理成員的死亡、逮捕等原因?qū)е轮饕芾砣藛T缺位時(shí)，相關(guān)政府部門就要提前介入，預(yù)防因產(chǎn)生組織管理內(nèi)部問題而導(dǎo)致的慈善財(cái)產(chǎn)損失。二是對(duì)慈善資產(chǎn)流轉(zhuǎn)的預(yù)防干預(yù)，具體包括關(guān)聯(lián)交易、財(cái)產(chǎn)處分、慈善組織合并或非營(yíng)利慈善組織轉(zhuǎn)化為營(yíng)利組織時(shí)，都需要建立一套有關(guān)申報(bào)、批準(zhǔn)和提前介入的監(jiān)督機(jī)制，保障公益慈善財(cái)產(chǎn)在流轉(zhuǎn)過程中公益性質(zhì)不變。三是對(duì)慈善組織解散的預(yù)防干預(yù)。當(dāng)組織的存在已不利于公共利益的實(shí)現(xiàn)或因其他原因解散時(shí)，相關(guān)政府部門應(yīng)提前介入慈善組織解散或破產(chǎn)程序，便于通過相似原則處理剩余慈善財(cái)，以保障剩余資產(chǎn)的公益性質(zhì)。

4.建立檢察部門的訴訟機(jī)制

美國(guó)州檢察長(zhǎng)在保障慈善財(cái)產(chǎn)方面的訴權(quán)比較廣泛，甚至包括誤導(dǎo)性的籌款、不合理的開支和自我交易等管理和交易不善方面都可以提起訴訟，以預(yù)防慈善資產(chǎn)遭濫用、挪用及浪費(fèi)等情況發(fā)生。在我國(guó)，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，維護(hù)社會(huì)公益、承擔(dān)公益訴訟已經(jīng)成為重要的職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)本身的公共性特征符合保護(hù)慈善資產(chǎn)公益性的要求，可以代表政府和公眾促進(jìn)慈善組織和受托人履行責(zé)任，以“公益目標(biāo)”為標(biāo)準(zhǔn)提起訴訟去監(jiān)督和保障慈善財(cái)產(chǎn)。當(dāng)慈善資產(chǎn)被賣、被改變使用目的或慈善受益人利益受影響時(shí)，檢察機(jī)關(guān)通過行使訴權(quán)來監(jiān)督和保障慈善財(cái)產(chǎn)是必要的。

總之，社會(huì)公信力是慈善事業(yè)的生命力，加強(qiáng)各層次各方面的監(jiān)督是提高公信力、促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。相對(duì)而言，政府是公眾較為信賴的監(jiān)督主體，能夠克服民間監(jiān)督所導(dǎo)致的不穩(wěn)定性、信息的不真實(shí)性、信息傳播途徑的不可控性，也能促使慈善組織不斷提升其內(nèi)在品質(zhì)和組織力量、積淀慈善文化的重要途徑。世界經(jīng)驗(yàn)表明，只有依靠持續(xù)、穩(wěn)定的政府監(jiān)督才能保證慈善組織的公信力，才能實(shí)現(xiàn)“恩被于物，慈愛于人”的使命。

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（責(zé)任編輯：何進(jìn)平）