工程項目竣工結算的內(nèi)部控制研究

邵積榮 林豐強 陳思寧 曹秀麗

【摘 要】 近年來，為滿足擴大招生的需要，國內(nèi)不少高校都創(chuàng)辦新校區(qū)。為加快工程建設進度，不少校區(qū)的工程項目在招標、設計和驗收環(huán)節(jié)上都存在著資料不全、手續(xù)不齊的問題，同時又因為新校區(qū)工程量龐大，竣工后結算時間拖的久遠，致使存在大量的結算風險。以廣東醫(yī)科大學為例，對校區(qū)工程結算風險以及風險防范措施進行研究，目的在于通過總結工程管理及工程結算方面的成功經(jīng)驗，反思需要注意的問題，為完善高校工程項目竣工結算的內(nèi)部控制建設提供更多有益的參考。

【關鍵詞】 高等院校； 工程結算； 內(nèi)部控制； 風險研究

【中圖分類號】 F014.35；F014.36 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）17-0067-03

一、引言

為提高整體競爭優(yōu)勢，保證學校持續(xù)健康發(fā)展，廣東醫(yī)科大學于2003年自籌資金在東莞市松山湖科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)創(chuàng)辦了東莞校區(qū)。東莞校區(qū)校園面積1 084畝，整個校區(qū)的工程項目由7個承建單位分標段承建，完工建筑面積46萬平方米。受手續(xù)不齊和資金緊張等因素的影響，東莞校區(qū)大部分的工程項目在交付使用10年之后才得以結算。其中，基礎設施和教學樓使用財政資金建設，這兩個項目由廣東省財政廳投資審核中心直接審核結算，其他工程項目由學校采取兩步走的方式辦理結算。第一步，由學校聘請工程造價審核人員以學校名義與承建單位進行對賬，對結算資料的完整性進行審查，力求結算資料完整無缺；第二步，學校通過政府采購平臺選擇工程造價咨詢公司（在采購標書上注明原來曾經(jīng)負責過建設過程造價審計和內(nèi)部對賬的咨詢公司或個人不能承接相同項目的竣工結算審核業(yè)務），由工程造價咨詢公司站在第三方的角度對結算資料進行全面審核，力求結算金額準確無誤。調(diào)查得知，高校將部分甚至全部基建工程結算審計業(yè)務委托給有實力的工程咨詢有限公司審計，已逐漸成為一種趨勢[1]。

二、學校辦理竣工結算時面臨的風險

由于竣工結算時間拖的太長，相關政策規(guī)定和結算技術都發(fā)生了很大變化，因此，校區(qū)工程結算難免會面臨各種各樣的風險挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)為：

（一）因圖紙資料不齊，面臨數(shù)量誤判的風險挑戰(zhàn)

東莞校區(qū)的校園總體規(guī)劃和主要單體建筑設計均由華南理工大學建筑設計研究院承接。為趕進度，校區(qū)的勘測、設計和施工時間都十分有限，致使個別工程項目在施工過程中多次變更設計方案。比如，學校領導在施工現(xiàn)場指導工作時認為交流中心餐廳正在建造的自助菜臺會造成餐廳空間擁擠，便指示工程管理人員同設計單位和施工單位協(xié)調(diào)修改設計圖紙，并拆除已經(jīng)建設好的自助菜臺。由于結算時間相隔久遠，加之個別變更項目的設計初稿資料未必都會保存完整，而工程結算是以竣工圖為依據(jù)的[2]，因此，工程造價審核人員在辦理竣工結算時難免會遇到“三邊工程”（邊規(guī)劃、邊設計、邊施工）變更數(shù)量誤判的風險。

（二）因結算時間久遠，面臨技術誤判的風險

由于竣工時間普遍超過10年，工程造價審核人員難免會遇到資料模糊不清的風險挑戰(zhàn)。下述三種情況發(fā)生風險的可能性都很大：一是大部分當年的設計圖紙由于保管不善都已經(jīng)褪色和老化，不少數(shù)字模糊不清，因而竣工結算可能遇到看錯數(shù)字的風險；二是十年前的工程造價人員是根據(jù)紙制藍圖和比例尺計算工程量的，而近年入職的工程造價審核人員只懂得利用電子圖紙和工程計價軟件計算工程量，因而竣工結算可能會面臨工程量計算“誤算”的風險[3]；三是當年的基建管理人員和施工單位人員因提拔、調(diào)動、出國或退休等原因，多數(shù)人員都已經(jīng)不在原單位或原崗位工作，導致工程造價審核人員審核時會因沒有知情人員幫助還原現(xiàn)場而做出不準確判斷的風險。

（三）因簽證金額過大，面臨政策誤判的風險

2009年之后，東莞校區(qū)新開建的工程項目開始實施總價包干的管理辦法。一般而言，實施總價包干之后，工程竣工結算工作應該比以前的按實結算工作簡單和便捷，然而在工程建設過程中，由于事先考慮不周（有些因素確實是事先難以預料的），還是跳不出不辦理變更簽證手續(xù)就無法將工程建設進行下去的怪圈。比如，2011年8月開工建設的實驗動物中心，中標金額為1 196萬元，開工后由于原設計安裝的凈化空調(diào)系統(tǒng)不符合節(jié)能環(huán)保要求，并且土建承包單位又不具備承接空調(diào)及通風工程的專業(yè)資質(zhì)，所以在總包合同中剔除了202萬元的空調(diào)及通風系統(tǒng)工程，土建合同金額變更為994萬元。該項目因合同變更造成實際開工時間拖延半年，定額標準調(diào)整致使人工和材料費用增加69萬元，加上場地平整和電控箱變更簽證增加的102.7萬元，最后需要審核的結算金額為1 165.7萬元，比合同金額994萬元多出171.7萬元，簽證金額突破了合同金額10%的政策邊界。面對巨額簽證，工程造價審核人員必然面對政策規(guī)定與客觀事實相互碰撞的風險。

三、學校為應對竣工結算風險而采取的相應措施

在困難和風險面前，學校審計部門本著“往前推進”的原則，積極協(xié)調(diào)相關部門知難而上，冷靜應對各種風險挑戰(zhàn)。為應對校區(qū)竣工結算風險而采取的措施主要包括：

（一）詳細核對結算資料，確保數(shù)據(jù)準確無誤

針對當年大部分經(jīng)辦人員已經(jīng)離開基建部門這一實際情況，廣東醫(yī)科大學審計人員本著“對歷史負責、對未來負責”的原則，采取分兩步走的方式辦理校區(qū)工程結算。第一步，由學校聘請具備造價審核資質(zhì)的人員以學校的名義協(xié)同基建管理部門對承建單位送來的結算資料進行整理、鑒別并擠壓水分，力求結算資料完整無缺。第二步，在完成第一步工作的基礎上，由學校通過“政府采購平臺”采購工程造價咨詢公司以第三方名義對結算資料進行全面審核，力求結算金額準確無誤。經(jīng)過兩步審核，每個標段的審減率基本維持在12%左右，即承建單位申報結算工程量100萬元，學校通過借助專業(yè)人士的力量可剔除水分12萬元。整個東莞校區(qū)，總建筑面積46萬平方米，當初預計工程總額為9億元，最終結算結果為7.6億元。實踐表明，在按實計算工程造價的年代，分兩步走的結算方式以及采取按審減金額計付審核勞務費的辦法，是促使造價審核人員詳細又全面核對結算資料的有效措施。

（二）對比分析特殊項目，查明造價偏高的根源

2003—2009年，因為各省市都在建設大學城，所以國內(nèi)建筑材料價格一路上揚。在這樣的情形下，東莞校區(qū)的整體建筑造價能夠控制在1 600元/m2的水平是件相當不容易的事情。與同期建設的廣州大學城相比，東莞校區(qū)的工程造價處于合理區(qū)間。對于個別造價相對偏高的工程項目，學校的審計人員總是要求負責造價審核人員反復核查設計圖紙、工程日志、變更簽證和竣工圖等歷史材料并深入實地勘察，追蹤溯源，查明造價偏高的確切原因。例如，圖書館工程建造于山坡上，地下全是堅硬的砂石，機械挖樁十分艱難，施工隊只好采用人工挖樁的方式繼續(xù)施工，復雜的地形造成了圖書館樁基礎的造價高于定額標準。再如，交流中心的工程造價偏高的原因有三：一是交流中心的裝修標準高，費用自然也高；二是交流中心位于湖邊，地下基礎工程的施工防護措施費用大；三是與交流中心配套項目的工程費用及綠化費用都合并到交流中心的工程造價中，但諸如此類的配套項目中會因沒有量化的建筑面積，而抬高了整體的單位造價。同樣，體育館的階梯看臺只計算投影平層面積，其單位造價高于一般房屋的建筑成本也就不言而喻了。通過對比分析，既可以弄清造價偏高的具體原因，又可以強化造價審核人員的責任意識，防止結算工作走過場。

（三）尊重歷史決策意見，妥善處理遺留問題

由于當時學校的基建工作和后勤工作都歸屬后勤處管理，并由同一名副校長領導，所以東莞校區(qū)建設初期曾經(jīng)出現(xiàn)過工程項目使用的家具、用具也交由基建工程中標單位采購的情況。如2004年交流中心建造完成后，客房的家具、用品全部交由工程承建單位采購，并以工程進度的形式支付采購款。工程結算時，承建單位將家具費用并入工程總造價向?qū)W校申報工程結算。按照規(guī)定，客房的床、柜、棉被和其他生活設施應當另行招標采購，并且這些家具用品不能核算為房屋建造成本。因為承建單位畢竟已經(jīng)完成了委托采購并且將家具用品交付學校使用多年，所以學校審計人員不得不站在化解歷史遺留問題的角度，將審核重點放在物品數(shù)量的真實性和價格的合理性上，即根據(jù)當時的委托文件、簽證和驗收記錄，對家具用品的采購價格和相關稅費進行詳細核對，并要求資產(chǎn)管理部門編列家具用品清單，補記財產(chǎn)明細賬。由此可見，妥善處理遺留問題，既尊重了歷史，也降低了未來發(fā)生糾紛風險的可能。

（四）對照工程管理規(guī)定，設定變更金額上限

《中華人民共和國政府采購法》第四十九條規(guī)定：“政府采購合同履行中，采購人需追加與合同標的相同的貨物、工程或者服務的……可以與供應商協(xié)商簽訂補充合同，但所有補充合同的采購金額不得超過原合同采購金額的百分之十”?！稏|莞市財政性資金投資基本建設項目變更工程價款支付管理暫行辦法》（東府〔2003〕126號）第五條規(guī)定：“工程變更增加支出金額超過合同總金額的10%，應當按基建管理程序報有關部門批準后才能辦理工程款的支付手續(xù)?！睂Y算金額做出比例限制，目的是為了防止出現(xiàn)建設單位人員對基建項目隨意變更甚至串通施工單位人員低價中標后通過修改建設規(guī)模大幅度提高工程造價的行為。因此，學校審計人員需要時刻提醒基建管理人員應當對照管理規(guī)定，將簽證金額控制在合同金額的10%以內(nèi)，一旦發(fā)生簽證總額超過合同金額10%時，必須依照規(guī)定辦理報批手續(xù)。同時，學校審計人員在辦理工程竣工結算時，還要提請工程造價審核人員依據(jù)合同的約定和當時的具體情況做好變更簽證的真實性和規(guī)范性審查工作。顯而易見，對照工程管理政策，設定變更簽證的上限，是規(guī)避因鑒證金額過大而導致踐踏政策底線風險的必要措施。

四、學校為防范結算糾紛應當采取的措施

由于基建工程領域的風險無時不有且無處不在，因此，高校的基建、財務和審計人員必須深入研究建設領域可能存在的風險以及應當采取的防范措施，力爭將風險應對工作做在前面，將發(fā)生風險的幾率控制在合理區(qū)間。

（一）要把好設計圖紙的會審關，力爭將設計缺陷矯正在施工之前

東莞校區(qū)實驗動物中心的二次裝修設計和土建工程設計不相銜接，造成土建階段已經(jīng)鋪設好的樓房地板需要整體拆除。從鋪設地板到拆除地板再到重新鋪設裝修地板，不僅浪費了大量的材料費用和人工費用，而且還拖延了工程交付使用時間。這一事件清楚表明：學校的工程管理人員必須詳細地向工程設計人員介紹工程項目的使用功能、布局要求和技術要求，并會同使用單位及水電、網(wǎng)絡等相關部門人員做好設計圖紙的會審工作，爭取工程設計完全符合項目本身的技術要求和使用要求，把設計環(huán)節(jié)可能會出現(xiàn)的缺陷矯正在正式施工之前，切實減少變更簽證的數(shù)量。

（二）要把好招標文件的會簽關，力爭將建筑安裝糾紛化解在招標之前

東莞校區(qū)實驗動物中心大樓在招標時，由于基建管理人員認為電梯屬于機電設備，必須交由設備處另行采購，所以電梯設備沒有包括在工程招標范圍內(nèi)。但在安裝電梯時，發(fā)現(xiàn)電梯與已經(jīng)建成的電梯井大小不相匹配，引發(fā)基建部門和設備部門相互責備的矛盾，最后以學校賠付給土建承建商3萬多元的看守費和5萬多元的電梯井改造費才平息這場部門紛爭。事實上，電梯設備等建安費用本身就屬于建筑成本的一部分，由承建商一并承包也是符合規(guī)定的，并且更利于減少建筑和安裝環(huán)節(jié)的矛盾。因此，在編列工程概算和編寫招標文件時，學校領導和基建部門的負責人都應當考慮到土建、裝修、設備采購及安裝等一系列問題，把握好招標文件的會簽關，規(guī)避或降低建筑安裝過程可能產(chǎn)生的糾紛風險。

（三）要把好造價資料的整理關，力爭將結算風險化解在竣工之前

根據(jù)《建設工程價款結算暫行辦法》（財建〔2004〕369號）第十四條第（三）項的規(guī)定，在承包人提交完整的結算資料后，按照不同的結算額，發(fā)包人要在20—60天的時間內(nèi)完成審查并提出審查意見。《建設工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）中的通用條款14.2：“發(fā)包人在收到承包人提交竣工結算申請書后28天內(nèi)未完成審批且未提出異議的，視為發(fā)包人認可承包人提交的竣工結算申請單，并自發(fā)包人收到承包人提交的竣工結算申請單后第29天起視為已簽發(fā)竣工付款證書?！焙翢o疑問，如果能夠在工程竣工交付使用后及時辦理工程結算，發(fā)包方和承建方雙方人員自然容易達成共識，減少結算糾紛。因此，發(fā)包單位領導和基建部門的負責人都必須清楚大型建設工程項目竣工后結算時間拖得過長是要承擔法律風險的。因此，學校的基建管理部門要安排專人在日常工作中隨時做好造價資料的整理工作，力求將結算風險化解在竣工之前。

五、結語

為了妥善處理東莞校區(qū)的工程結算問題，學校審計處人員曾經(jīng)拜訪過進駐廣州大學城的多家高校，了解到廣州大學城同樣還有個別高校2004年完工交付使用的工程尚未完成結算工作。實踐與探究讓我們清晰地認識到這樣的事實：學校竣工工程具有工程量大、結算周期長、歷史遺留問題多和風險無處不在的特點，雖然各高校具體情況存在差異，采取的審計方式各不相同，但是工程管理存在的問題卻大同小異[4]。因此，學?？⒐そY算的風險控制工作必須關口前移，在整個建設過程中都要切實把控好設計圖紙的會審關、招標文件的會簽關、工程變更的簽證關、造價資料的整理關和交付使用的驗收關，力爭將工程設計缺陷、建安糾紛以及各種預想不到的風險化解在竣工結算之前[5]。在竣工結算階段，要引入激勵機制，按審減金額的一定比例獎勵給工程造價審核人員，調(diào)動其積極性，增強其責任感。經(jīng)過一段時間的封閉審核之后（包括資料審核和現(xiàn)場查對），學校的審計部門要在掌握結算數(shù)據(jù)的基礎上，適時召開有基建管理人員、承建人員和工程造價審核人員參加的結算通報會，讓各方都有陳述意見和修正差錯的機會。總而言之，明晰工程結算流程和風險防范措施是消除結算風險的必要手段，確保工程結算結果準確無誤是學?？⒐そY算內(nèi)部控制的出發(fā)點和落腳點。

【參考文獻】

[1] 何國昱.高?；üこ探Y算審計外包的風險防范[J].會計之友，2010（1）：88-89.

[2] 邵積榮.高校管理百思[M].貴陽：貴州大學出版社，2016：142.

[3] 羅楊.論工程竣工結算審核工作[J].市政設施管理，2014（2）：43-44.

[4] 謝偉.高校工程項目跟蹤審計五環(huán)節(jié)[J].中國內(nèi)部審計，2016（9）：68-69.

[5] 董璞.高校建設工程全過程造價控制與管理[J].工程建設與設計，2017（19）：194-195.