試論行政法的比例原則

摘 要 比例原則作為行政法中的“帝王原則”，在世界各國都產(chǎn)生了重要的影響。文章對比例原則進(jìn)行概述，探索我國比例原則發(fā)展過程中呈現(xiàn)出的不足，繼而總結(jié)發(fā)展規(guī)律，探索我國行政法比例原則的適用與發(fā)展之路，進(jìn)而深入理解行政權(quán)力的合理運(yùn)用與個人權(quán)益的正當(dāng)維護(hù)，更好地尋求二者的平衡點(diǎn)，推動國家的法治建設(shè)，促進(jìn)國家治理能力和治理水平的現(xiàn)代化建設(shè)。

關(guān)鍵詞 行政法 比例原則 法治

作者簡介：劉貴芝，中共湖南省委黨校法律碩士（法學(xué)）專業(yè)碩士研究生。

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.249

一、比例原則的內(nèi)涵

法學(xué)界普遍認(rèn)為，比例原則是指行政機(jī)關(guān)在行使公權(quán)力的過程中應(yīng)當(dāng)采用合理的手段，不得為達(dá)到行政目的而超過必要限度給行政相對人造成不必要的損害。因此，該原則要求行政機(jī)關(guān)在行使公權(quán)力的行政活動中，必須保持謙虛謹(jǐn)慎的態(tài)度，不僅要遵守相關(guān)法律規(guī)范，按照法定程序開展工作，更要注重合理運(yùn)用行政方法和手段，在合法的范圍內(nèi)做到行政相對人對行政處理結(jié)果的可接受性。一般理論界將比例原則的具體內(nèi)容分為三部分，筆者將對其進(jìn)行簡單的論述。

（一） 適當(dāng)性原則

適當(dāng)性原則，是指行政主體在行政活動過程中所采取的一系列行政措施不僅要與現(xiàn)行的法律法規(guī)相一致，而且要最大限度地實(shí)現(xiàn)行政目的。這就要求行政機(jī)關(guān)在行使公權(quán)力的過程中，不僅要做到手段合法，更要在合法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步做到合理。即行政手段不僅要符合行政目的，更重要的是做到二者在價值的天秤中保持平衡，協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，更好地保護(hù)行政相對人的合法利益不受行政機(jī)關(guān)的不法侵害或者必須以犧牲相對人的利益為前提時，要將損害降到最低限度，不得給行政相對人帶來超過必要限度的負(fù)擔(dān)。隨著法治政府的建設(shè)，行政主體不斷優(yōu)化執(zhí)法手段，將適當(dāng)性原則落實(shí)到工作實(shí)處，緩和與行政相對人的利益矛盾 ，更易得到行政相對人的支持和認(rèn)可。

（二）必要性原則

必要性原則，是指行政主體為達(dá)到行政目的有多種行政手段可供選擇時，應(yīng)該選擇對于行政相對人損害最小的方法，這也被理論界稱為“柔性執(zhí)法”。例如，城管對于非法占道經(jīng)營的小販進(jìn)行正當(dāng)驅(qū)逐時，相比較直接驅(qū)趕和沒收非法經(jīng)營的工具等簡單粗暴的方式，耐心勸說或者有些執(zhí)法人員直接買下行政相對人的經(jīng)營產(chǎn)品等方式，更易讓行政相對人接受。相比前者，后者的執(zhí)法手段更溫和，從行政相對人的角度出發(fā)，堅(jiān)持以人為本，將對行政相對人所造成的利益損害降到最低值，可以有效避免行政主體與行政相對人的利益沖突，以平和高效的方式維護(hù)社會秩序。

（三）狹義比例原則

狹義比例原則是指行政主體要權(quán)衡其所采取的行政措施所產(chǎn)生的利弊影響。具體而言，行政主體為達(dá)到行政目的而采取的行政措施，會產(chǎn)生正面作用和負(fù)面作用。在正式實(shí)施該措施時，行政主體要綜合考量，要做到行政手段和行政目的相稱。即行政措施所產(chǎn)生的正面影響要大于負(fù)面影響，從而在綜合權(quán)衡利弊的情況下，高效益地實(shí)現(xiàn)行政目的。例如，房屋拆遷征地的過程中，自行搬遷與強(qiáng)行拆除兩種手段，這兩種手段所產(chǎn)生的正負(fù)效應(yīng)是有較大差別的：首先，自行搬遷， 出于行政相對人自愿，行政主體與行政相對人之間的沖突則比較平緩，沒有激烈的沖突發(fā)生，所以該手段的正面作用大于負(fù)面作用，是行政主體所積極引導(dǎo)和鼓勵的重要方式。其次，強(qiáng)行拆除，根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第17條規(guī)定“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷”。強(qiáng)行拆除是法律規(guī)范規(guī)定的一種合法手段，但卻是行政機(jī)關(guān)不得已而采取的最后手段。因?yàn)閺?qiáng)行拆除違背了行政相對人的意愿，往往會造成野蠻強(qiáng)取、暴力執(zhí)法的混亂局面，不斷激化行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間的矛盾，從而不難看出，該手段的負(fù)面作用大于正面作用。所以，行政主體在行政活動中，要綜合權(quán)衡，根據(jù)狹義比例原則，做出利大于弊的明智決策。

二、比例原則在我國研究與適用中存在的問題

（一）理論研究薄弱，立法不完善

我國學(xué)者對于比例原則的研究還不夠深入，突出的問題表現(xiàn)在關(guān)于比例原則的相關(guān)著述較少，相比較民法或者刑法中的基本原則來看，行政法的比例原則還未得到行政法學(xué)家和法理學(xué)家的青睞。理論基礎(chǔ)薄弱所引發(fā)的問題就是立法的不完善。因?yàn)槔碚撐匆饛?qiáng)烈爭議，從而難以發(fā)現(xiàn)問題解決問題，對于比例原則的研究難以取得長足的進(jìn)展，進(jìn)而在制定相關(guān)法律法規(guī)中會暴露出弊端，例如在《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》等與行政相對人具有密切關(guān)系并且其個人利益易受損害的行政立法中，都未針對比例原則進(jìn)行明確具體的規(guī)定。

（二）比例原則的標(biāo)準(zhǔn)解釋過于簡單實(shí)用性差

由于比例原則制度的研究仍處于初級階段，對于比例原則的標(biāo)準(zhǔn)解釋過于簡單，在法律條文中的規(guī)定較為抽象，例如《治安管理處罰法》第57條第二款，在該條款中，“明知”具體包括哪些情形；“犯罪活動”是否包括賣淫等違法活動；罰款范圍為200至500元，行政執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)該執(zhí)行什么標(biāo)準(zhǔn)，如何限制執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)等問題，都未得到明確的解釋。在行政執(zhí)法活動中，行政機(jī)關(guān)若缺少具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和評判的尺度，對行政執(zhí)法人員來說操作難度較大，難以把握，實(shí)用性較差，最終導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)過大，極易引發(fā)公權(quán)力的濫，從而加劇行政機(jī)關(guān)和行政相對人的矛盾，不利于社會秩序的穩(wěn)定。

（三）行政執(zhí)法人員比例原則意識差

“徒善不足以為政，徒法不足以自行”。法律法規(guī)都堅(jiān)持以人為本，從立法、執(zhí)法、司法都離不開人的作用。良好的法律法規(guī)需要良好的執(zhí)法隊(duì)伍來踐行，否則難以發(fā)揮其真正的作用。但在近些年來，從執(zhí)法現(xiàn)狀來看，情況不容樂觀。從曝光的諸多案例中，不難發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法人員在執(zhí)法活動中比例原則意識差 ，例如有些城管在進(jìn)行城市管理過程中，對小商小販進(jìn)行暴力執(zhí)法，打砸商販的車輛等一系列違反比例原則的行政行為，不斷激化與行政相對人的矛盾。并且隨著網(wǎng)絡(luò)媒體的飛速傳播，給行政機(jī)關(guān)造成惡劣的社會影響，從而引起廣大人民群眾的不滿。行政執(zhí)法人員在行政活動中首先注重的是效率，往往會忽視比例原則的運(yùn)用。僅在合法的范圍內(nèi)，執(zhí)行自己的工作，秉承符合法律法規(guī)符合法律程序的信念，保證不出錯，但是難出彩，甚至在嚴(yán)格依法辦事的情況下，不綜合考量個案沖突，會導(dǎo)致個案的不公。所以，對于行政執(zhí)法人員來說，合法只是最低底線，是不可觸碰的警戒線，但是作為人民的公仆，我們要更加注重行政行為的合理性，堅(jiān)持比例原則，讓行政手段永遠(yuǎn)要與行政目的相平衡。

三、我國比例原則制度的完善

（一）行政立法方面

行政立法強(qiáng)調(diào)民主原則和科學(xué)原則：首先，立法要體現(xiàn)人民的意志，堅(jiān)持立法公開，保障公眾參與立法；其次，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，尊重客觀規(guī)律，維護(hù)和保障立法的科學(xué)性。綜上，都體現(xiàn)了比例原則的本質(zhì)要求。所以，在行政立法方面，立法者在制定行政法律法規(guī)行政規(guī)章以及其他規(guī)范性文件時，要權(quán)衡公權(quán)力與個人利益的關(guān)系。

第一，堅(jiān)持從最廣大人民利益角度出發(fā)，積極向社會公開相關(guān)立法性文件，通過網(wǎng)絡(luò)媒體等方式征求行政相對人的意見，充分考慮尊重行政相對人的建議。

第二，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，立足生活實(shí)踐，劃定公權(quán)力的合理權(quán)限范圍，既要保護(hù)行政相對人的利益不受公權(quán)力的非法損害，又要保障公權(quán)力不得已損害行政相對人利益時，將損害降到最低限度。例如在近些年行政執(zhí)法人員與拆遷戶之間爆發(fā)激烈的矛盾沖突，拆遷工作舉步維艱，社會公眾也對拆遷工作滿口怨言。2011年《國有土地房屋征收與補(bǔ)償條例》應(yīng)運(yùn)而生，以立法形式，確定了一系列規(guī)范制度來約束公權(quán)力，維護(hù)公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益。

第三，修改《行政訴訟法》，擴(kuò)大比例原則的適用范圍?！缎姓V訟法》第十三條規(guī)定體現(xiàn)了行政訴訟對政府抽象行政行為的局限性，法院對歸屬于政府抽象行政行為的規(guī)范性法律文件沒有審查的權(quán)力，則比例原則在管制等領(lǐng)域的優(yōu)勢無法表現(xiàn)出來。所以，將抽象行政行為納入審查范圍，改善合理性審查標(biāo)準(zhǔn)，都將有助于比例原則在行政立法中的邊緣地位。

（二）行政執(zhí)法方面

行政執(zhí)法指國家行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)、行政主體委托的組織及其公職人員依照法定職權(quán)和程序行使行政管理職權(quán)、履行職責(zé)、實(shí)施法律的活動。首先，在行政執(zhí)法活動中，執(zhí)法主體要貫徹落實(shí)比例原則，適當(dāng)、合理、公正地行使自由裁量權(quán)。例如《治安管理處罰法》針對擾亂公共秩序的行為進(jìn)行罰款處罰只給予一個區(qū)間，具體的金額由執(zhí)法人員自主決定。如果執(zhí)法人員濫用自由裁量權(quán)，堅(jiān)持頂格處罰，不僅會損害行政相對人的利益，而且會給執(zhí)法機(jī)關(guān)帶來惡劣的社會影響，降低社會評價，嚴(yán)重影響該機(jī)關(guān)日后開展的各項(xiàng)工作。其次，法律面前人人平等，在執(zhí)法過程中，也要平等對待行政相對人，禁止偏袒，禁止謀私，做到執(zhí)法過程透明，接受社會各界的監(jiān)督。再次，執(zhí)法要做到程序公正，接觸行政相對人要嚴(yán)格按照法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定；在做出行政處理時，要通知行政相對人，并且充分聽取行政相對人的申辯；對于不合理、不適當(dāng)?shù)膱?zhí)法行為要嚴(yán)格依法及時糾正，宣布無效并予以撤銷。最后，要優(yōu)化執(zhí)法隊(duì)伍，加強(qiáng)培訓(xùn)，培養(yǎng)行政執(zhí)法人員的比例原則意識。行政執(zhí)法人員是具體的行政行為的直接參加者或者決策者，是形成具體行政行為的關(guān)鍵。良好的行政法律法規(guī)，如果沒有優(yōu)良的執(zhí)法隊(duì)伍，就不會發(fā)揮其真正的作用。這就要求執(zhí)法人員，在執(zhí)法活動中，要切實(shí)衡量其目的的實(shí)現(xiàn)與侵犯相對人的利益二者孰輕孰重，做到執(zhí)法行為合法合理，即任何時候均不能給予行政相對人的權(quán)益造成超過行政目的本身價值的損害。

（三）行政訴訟方面

法院主要以審查行政行為的合法性為主，而比例原則則強(qiáng)調(diào)行政行為的合理性。這屬于行政制度設(shè)計(jì)的缺陷，這一缺陷必將影響實(shí)務(wù)判決。政府不能將自由裁量權(quán)當(dāng)做擋箭牌，在自由裁量的基礎(chǔ)上沒有限度的損害行政相對人的利益，這也是為法律所不允許的。當(dāng)行政相對人訴諸法院尋求救濟(jì)時，人民法院要切實(shí)貫徹比例原則給予行政相對人合法且合理的保護(hù)。比如最高人民法院適用比例原則的第一案——匯豐實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司訴哈爾濱規(guī)劃局行政處罰上訴案件。這起案件是最高人民法院通過其網(wǎng)站對外公布的第一個行政訴訟案例，引起了廣大學(xué)者和法律工作者的廣泛關(guān)注，這不僅是比例原則的一次簡單適用，而且也標(biāo)志著比例原則獲得官方認(rèn)同，勢必會帶來更大的發(fā)展空間。比例原則作為我國行政法的新興原則，隨著社會的發(fā)展和進(jìn)步，比例原則在行政訴訟中的適用比例在逐步增高，尤其在行政處罰、網(wǎng)約車等領(lǐng)域開始廣泛適用。在法治實(shí)踐中，法院針對行政行為的審查范圍也在隱性擴(kuò)大，因此，在行政訴訟中適用比例原則是一個不可阻擋的大趨勢。

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