對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的思考

高瓊瓊

【摘要】領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展負(fù)有重要的責(zé)任，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展具有深遠(yuǎn)的影響。為了讓領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立正確的政績(jī)觀，切實(shí)履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)從對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)到現(xiàn)在全面推開(kāi)進(jìn)行了探索。本文針對(duì)當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)面臨的主要困難，包括領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任的界定、基礎(chǔ)信息共享、審計(jì)力量與技術(shù)手段等方面的困難進(jìn)行了深入分析，并提出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施。

【關(guān)鍵詞】自然資源資產(chǎn)；離任審計(jì)；審計(jì)現(xiàn)狀；應(yīng)對(duì)措施

為了讓領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立正確的政績(jī)觀，切實(shí)履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，提出“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制?！彪S之，中共中央印發(fā)《開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》，提出要對(duì)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任情況進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)，界定領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。2017年，中辦、國(guó)辦又出臺(tái)《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》，標(biāo)志著領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)由試點(diǎn)進(jìn)入全面推開(kāi)階段，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)將成為常態(tài)化、制度化。

一、地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)內(nèi)涵及現(xiàn)實(shí)意義

1.內(nèi)涵

地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)為監(jiān)督、檢查、簽證、評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任履行情況，依法對(duì)政府及相關(guān)主管部門(mén)、企事業(yè)單位和個(gè)人保護(hù)、管理、開(kāi)發(fā)、利用自然資源資產(chǎn)的活動(dòng)，以及與自然資源資產(chǎn)和環(huán)境有關(guān)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支等相關(guān)管理活動(dòng)的合法性、效益性開(kāi)展的審計(jì)。

2.現(xiàn)實(shí)意義

一是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。改革開(kāi)放尤其是黨的十八大以來(lái)，在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得巨大成就的同時(shí)，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)也在穩(wěn)步向前推進(jìn)。但由于一系列復(fù)雜的原因，多年快速發(fā)展積累的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)十分突出，我國(guó)面臨著嚴(yán)峻的資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的形勢(shì)，已經(jīng)嚴(yán)重影響到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。開(kāi)展地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，有利于促進(jìn)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部更好地履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，從而緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境保護(hù)的矛盾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

二是促進(jìn)地方領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立正確的科學(xué)發(fā)展觀、政績(jī)觀。地方領(lǐng)導(dǎo)干部是一個(gè)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶頭人，領(lǐng)導(dǎo)干部的管理理念與思路對(duì)其所在地區(qū)的發(fā)展模式與方向起著決定性的作用。因此開(kāi)展、加強(qiáng)地方干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，能夠?yàn)槁鋵?shí)領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任考核提供重要的參考依據(jù)，將生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度落實(shí)到實(shí)處；有利于領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)樹(shù)立可持續(xù)發(fā)展理念和正確的政績(jī)觀，更好地履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)。

三是充分發(fā)揮審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能，推動(dòng)完善國(guó)家治理。開(kāi)展地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度的重大創(chuàng)新，是審計(jì)機(jī)關(guān)充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能、推進(jìn)依法審計(jì)、依法治國(guó)、完善國(guó)家治理的有力保障。

四是促進(jìn)傳統(tǒng)審計(jì)向新型績(jī)效審計(jì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展。由傳統(tǒng)審計(jì)向自然資源資產(chǎn)審計(jì)的轉(zhuǎn)變是順應(yīng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢(shì)。對(duì)自然資源資產(chǎn)合理有效的開(kāi)發(fā)，可以降低對(duì)自然資源資產(chǎn)的揮霍與浪費(fèi)，從而降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的成本，開(kāi)展資源環(huán)境績(jī)效審計(jì)。

二、地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的現(xiàn)狀

地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度是中國(guó)特色社會(huì)主義獨(dú)有的新興審計(jì)制度，國(guó)內(nèi)外沒(méi)有現(xiàn)成的模式借鑒，需自行摸索前進(jìn)，不可避免會(huì)存在一些問(wèn)題。

1.相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章不健全

目前，我國(guó)開(kāi)展自然資源資產(chǎn)及生態(tài)環(huán)境審計(jì)的法律法規(guī)體系尚不健全，無(wú)論是憲法還是具體的法律，如環(huán)境保護(hù)法、審計(jì)法等等相關(guān)的法律條文，甚至連行政法規(guī)都很少涉及到自然資源資產(chǎn)審計(jì)的具體規(guī)定。評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境績(jī)效的唯一法律法規(guī)，也就是中組部頒布并修訂實(shí)施的《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)（試行辦法）》，該試行辦法具有框架性和高度概括性，其評(píng)價(jià)指標(biāo)不明確，對(duì)考核權(quán)重也沒(méi)有做出具體規(guī)定，審計(jì)工作難以開(kāi)展。因此，地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)缺乏法律制度體系保障。

2.領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)自然資源資產(chǎn)的保護(hù)責(zé)任難以明確界定

自然資源資產(chǎn)有一些歸屬于可再生資源，有一些歸屬于非可再生資源，無(wú)論自然資產(chǎn)資源歸屬于哪種性質(zhì)，想要改變其當(dāng)下的存在狀態(tài)都不是一天兩天的時(shí)間就能完成，因此領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間所做的經(jīng)濟(jì)決策對(duì)其存在狀態(tài)的改變則存在滯后性。同時(shí)由于我國(guó)制度規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)干部的任期最多可以連任兩屆，一屆為5年，就有可能出現(xiàn)前任領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)自然資源資產(chǎn)所做的經(jīng)濟(jì)決策，會(huì)在下任領(lǐng)導(dǎo)干部就職期間體現(xiàn)出來(lái)，這就容易導(dǎo)致無(wú)法界定前任與后任領(lǐng)導(dǎo)干部之間的相關(guān)責(zé)任。另外，有些自然資源資產(chǎn)存在于兩個(gè)甚至多個(gè)不同的行政區(qū)域，比如河流，可能會(huì)跨越幾個(gè)省市，這將出現(xiàn)各區(qū)域的地方領(lǐng)導(dǎo)干部結(jié)合所在行政區(qū)域的發(fā)展?fàn)顩r，可能做出不同的經(jīng)濟(jì)決策，對(duì)自然資源資產(chǎn)的影響也將會(huì)不一，這就更難以界定各個(gè)區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)干部之間的責(zé)任歸屬。

3.自然資源管理部門(mén)尚未實(shí)現(xiàn)信息共享

森林資源、水資源、礦產(chǎn)資源、土地資源等都屬于自然資源，但資源地理分布、存量、開(kāi)發(fā)利用情況等都屬于自然資源資產(chǎn)信息。我國(guó)的多個(gè)政府部門(mén)均涉及自然資源資產(chǎn)的管理，如國(guó)土資源局、林業(yè)局、水利局、農(nóng)業(yè)局、統(tǒng)計(jì)局等，多個(gè)政府部門(mén)及科研院所掌握自然資源資產(chǎn)信息，但這些機(jī)構(gòu)之間尚未形成有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，信息尚未實(shí)現(xiàn)真正共享，一定程度上制約了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)的有效開(kāi)展。

4.審計(jì)專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，審計(jì)力量薄弱

地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)主要涉及自然資源管理、生態(tài)平衡、污染防治、環(huán)境保護(hù)等非財(cái)務(wù)領(lǐng)域，在審計(jì)過(guò)程中會(huì)涉及到許多行業(yè)指標(biāo)、檢測(cè)數(shù)據(jù)、達(dá)標(biāo)認(rèn)定等，而我國(guó)審計(jì)工作人員大多數(shù)為財(cái)會(huì)專(zhuān)業(yè)出身，復(fù)合型人才極少。盡管審計(jì)機(jī)關(guān)不斷強(qiáng)化審計(jì)人員培訓(xùn)，但審計(jì)人員短期內(nèi)無(wú)法全面掌握新的知識(shí)體系。因此在進(jìn)行地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的過(guò)程中，審計(jì)人員往往是心有余力不足，不利于審計(jì)工作的順利進(jìn)行。由于自然資源資產(chǎn)多種多樣，需要投入巨大的人力和物力進(jìn)行自然資源資產(chǎn)審計(jì)，目前的審計(jì)力量不足以支撐自然資源資產(chǎn)審計(jì)，審計(jì)范圍存在局限性，審計(jì)質(zhì)量較低。

5.審計(jì)結(jié)果處理處罰力度輕與責(zé)任追究終身制的矛盾

數(shù)據(jù)研究表明，我國(guó)地方政府審計(jì)處理處罰力度較弱，且處理處罰對(duì)象以責(zé)任單位為主，很少對(duì)責(zé)任人問(wèn)責(zé)。造成上述現(xiàn)象主要有以下幾個(gè)方面的原因：一是地方審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于政府部門(mén)，缺乏相對(duì)獨(dú)立性，當(dāng)審計(jì)機(jī)關(guān)做出處理處罰決定之前，可能已對(duì)政府部門(mén)做出妥協(xié)；二是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任界定困難，如水利部門(mén)和林業(yè)部門(mén)均對(duì)水土保持負(fù)責(zé)，責(zé)任存在交叉關(guān)系；三是自然資源資產(chǎn)管理的責(zé)任追究機(jī)制尚未健全，審計(jì)結(jié)果也未能得以有效應(yīng)用；四是組織、監(jiān)察部門(mén)缺乏相應(yīng)跟進(jìn)措施，即使審計(jì)部門(mén)能夠合理評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任情況，審計(jì)結(jié)果也未能得到充分利用。

三、地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的現(xiàn)狀

1.完善相關(guān)法律法規(guī)

依法審計(jì)、依法治國(guó)，確保在進(jìn)行地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)及責(zé)任追究時(shí)有法可依、違法必究。加快法律法規(guī)的建設(shè)，確保地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的規(guī)范化、法制化。

2.明確產(chǎn)權(quán)歸屬

清楚界定各個(gè)自然資源管理部門(mén)的管轄對(duì)象和范圍，杜絕相互推諉的局面。對(duì)自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)壞境保護(hù)方面作出重大決策時(shí)，各相關(guān)部門(mén)應(yīng)事先對(duì)自己管轄的資源進(jìn)行合法合規(guī)及效益評(píng)估，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

3.構(gòu)建自然資源信息數(shù)據(jù)庫(kù)

我國(guó)的自然資源資產(chǎn)種類(lèi)繁多，信息龐雜，相關(guān)部門(mén)應(yīng)全方位收集有關(guān)自然資源資產(chǎn)的各種信息，建立標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的自然資源信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)信息的共享，便于審計(jì)人員能夠有效利用相關(guān)信息，達(dá)到科學(xué)合理評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部任期責(zé)任的目的。

4.培養(yǎng)鍛煉專(zhuān)業(yè)審計(jì)隊(duì)伍

進(jìn)一步探索總結(jié)地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)與做法，研究制定自然資源資產(chǎn)審計(jì)準(zhǔn)則，吸收相關(guān)專(zhuān)業(yè)人才，不斷提升專(zhuān)業(yè)化水平和實(shí)戰(zhàn)能力，強(qiáng)化對(duì)大數(shù)據(jù)信息化技術(shù)的應(yīng)用，著力打造業(yè)務(wù)精、作風(fēng)實(shí)、廉政嚴(yán)的專(zhuān)業(yè)審計(jì)隊(duì)伍，為審計(jì)事業(yè)發(fā)展提供人才保障。

5.剖析深層原因，提高審計(jì)質(zhì)量

由于各部門(mén)、各單位之間可能存在責(zé)任交叉關(guān)系和責(zé)任包含關(guān)系，地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任履行情況可能相互影響，這就要求審計(jì)人員在對(duì)被審計(jì)對(duì)象定性時(shí)，劃清責(zé)任界限。 審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員培訓(xùn)，審計(jì)人員應(yīng)深入分析審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，提出具有可操作性的意見(jiàn)建議；加強(qiáng)與組織部、監(jiān)察部門(mén)、主管部門(mén)的有效溝通，保持審計(jì)獨(dú)立性，提高審計(jì)報(bào)告質(zhì)量，使審計(jì)結(jié)果充分利用。

參考文獻(xiàn)：

[1]領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)研究綜述*[J].審計(jì)研究，2017（2）.

[2]蔡春，畢銘悅.關(guān)于自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的理論思考[J].審計(jì)研究，2016（ 5）.

[3]張燁.關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的思考[J].企業(yè)論壇.

[4]王社庭.領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)面臨的困難及對(duì)策[J].審計(jì)月刊，2015，（06）：19-21.

[5]朱玲玲.領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)探究[J].審計(jì)監(jiān)督，2017，（04）.