對開展自然資源資產(chǎn)離任審計的思考

雷莉萍+卜祥磊

摘 要：目前我國領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計剛剛起步，本文闡述了此類審計的內(nèi)涵，詳盡地分析了開展審計面臨的困難。在此基礎(chǔ)上，提出了開展自然資源離任審計的若干思考。

關(guān)鍵詞：自然資源資產(chǎn)；離任審計；領(lǐng)導(dǎo)干部

一、自然資源資產(chǎn)離任審計概述

自然資源亦稱天然資源，是指在其原始狀態(tài)下就有價值的物種，是實物性自然資源和舒適性自然資源的總和，可劃分為土地資源、生物資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源、森林資源和水資源等。自然資源資產(chǎn)指基于現(xiàn)階段的科技條件和認知水平基礎(chǔ)，可以產(chǎn)生經(jīng)濟效益而且在核算體系中能通過貨幣進行計量和確認的自然資源。

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計（以下簡稱資源審計），是審查、鑒證和總體評價領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)轄區(qū)的自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用以及保護狀況。開展資源審計，是推動生態(tài)文明建設(shè)的需要，是促進領(lǐng)導(dǎo)干部樹立科學(xué)的發(fā)展觀、政績觀，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的需要，也是審計部門履行職責的需要。

二、自然資源資產(chǎn)離任審計面臨的問題

（一）審計對象和內(nèi)容模糊

資源審計是對原有離任審計內(nèi)容的延伸和補充，相較于過往的經(jīng)濟責任審計，其范圍和審計難度都有所提升。同時，因為資源審計屬于新的審計內(nèi)容，無法借鑒過往經(jīng)驗，無法按照既定審計程序操作，因此在審計對象和審計內(nèi)容方面往往具有一定的不確定性。由于我國當前的行政體制原因，不同副職分管不同資源，因此一旦出現(xiàn)責任問題，追責對象難以界定到底是由一級領(lǐng)導(dǎo)還是分管領(lǐng)導(dǎo)承擔。另外，現(xiàn)階段在審計內(nèi)容上也不夠清晰，審計內(nèi)容、審計重點等都還需要進一步明確才能更好的開展資源審計工作。

（二）缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)體系和切實可行的操作程序

在我國現(xiàn)行的法律法規(guī)中與自然資源有關(guān)的，如《中華人民共和國水法》，《中華人民共和國森林法》等，都是針對具體資源的使用和管理而頒布的，并未深入涉及到領(lǐng)導(dǎo)干部資源審計等方面的內(nèi)容。因此在資源審計方面實際上是缺少規(guī)章制度和法律法規(guī)可以遵循的，且沒有成熟的操作程序。這樣的后果就是導(dǎo)致資源審計在實踐中容易流于形式。

（三）缺乏科學(xué)完善的保障體系

第一，信息技術(shù)得不到保障。首先，自然資源的復(fù)雜性和時空分布的不均衡性決定了需要地理信息技術(shù)的配合才能有效開展資源審計工作；其次，因為不同自然資源的管理由不同的政府部門負責，資源資產(chǎn)信息是分散于各部門中，需要信息技術(shù)的支持使各部門之間能夠?qū)崿F(xiàn)信息共享；最后，先進的信息技術(shù)保障也能為自然資源的監(jiān)測提供支持。

第二，缺乏專業(yè)的資源審計人才。自然資源資產(chǎn)信息多而散，對相關(guān)信息的搜集和獲取本身就需要大量人力物力投入才行。但是我們現(xiàn)階段培養(yǎng)的審計人員，其教育經(jīng)歷和知識結(jié)構(gòu)都是經(jīng)濟審計相關(guān)的內(nèi)容，在自然資源方面的知識儲備并不多，不具備合理分析自然資源信息的能力。因此也就導(dǎo)致資源審計的專業(yè)人才比較匱乏。

第三，缺乏充分完備的審計資料和審計證據(jù)。資源審計的順利開展需要完善的審計資料和證據(jù)的支撐才行，比如完備的自然資源資產(chǎn)負債表。但是因為自然資源價值難以具體量化，而且編制自然資源資產(chǎn)負債表的工程又比較繁雜，所以這也對資源審計工作的開展造成了一定的困難。

三、完善開展自然資源資產(chǎn)離任審計的思考

（一）更新思想理念，重視生態(tài)文明建設(shè)

領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立生態(tài)文明理念，重視自然資源合理利用開發(fā)以及環(huán)境保護，充分認識到“保護自然資源就是保護生產(chǎn)力”的觀念。在開發(fā)利用自然資源資產(chǎn)的過程中，要做到制度完善、程序合規(guī)、目標可行、內(nèi)容合法、結(jié)果有效，同時還要做好監(jiān)督考評工作。此外，在自然資源的保護方面，還應(yīng)該積極倡導(dǎo)全社會共同參與，形成合力，更好的推動領(lǐng)導(dǎo)干部還要動員全社會力量保護自然資源，積極推進“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會建設(shè)。

（二）加強行政立法，完善相關(guān)的政策法規(guī)體系

在重點領(lǐng)域，要建立和完善保護開發(fā)利用自然資源資產(chǎn)的政策法規(guī)體系，從制度上提供保障。具體而言，如建立自然資源環(huán)境質(zhì)量評價體系、自然保護區(qū)管理措施、生態(tài)旅游管理規(guī)范、環(huán)境脆弱區(qū)評估辦法等有關(guān)的法規(guī)和標準；分類研究、制定和完善城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活污水以及垃圾處理標準及規(guī)范；建立健全自然資源資產(chǎn)保護經(jīng)濟政策體系；探索建立遺傳資源獲取與惠益共享機制；對于礦山生態(tài)恢復(fù)、濕地保護、生態(tài)養(yǎng)殖、污水處理以及秸稈綜合利用等保護生態(tài)環(huán)境的行為，可以從政策上給以一定的鼓勵和扶持。

（三）推動體制、機制改革創(chuàng)新，形成合力

首先，對現(xiàn)行的自然資源保護管理體制進行改革，優(yōu)化政府部門設(shè)置，推動職能轉(zhuǎn)變，避免交叉行政，這樣既可以使行政成本降低，又可以讓行政效率得到提升；自然資源資產(chǎn)的綜合管理要根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的特點進行，在生產(chǎn)、流通和消費等各領(lǐng)域都嚴格貫徹保護自然資源和生態(tài)環(huán)境理念；把自然資源開發(fā)利用與保護分離開來。其次，推動自然資源資產(chǎn)管理體系的構(gòu)建，建立并完善與自然資源資產(chǎn)相關(guān)的產(chǎn)權(quán)制度、統(tǒng)計制度、用途管制制度、節(jié)約集約實用制度、自然資源區(qū)域保護制度等一系列制度。

（四）嚴格自然資源保護制度

第一，從全局的角度出發(fā)，加強對生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)重大問題的整體把握和頂層設(shè)計；第二，根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)的要求，在經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系中納入資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等相關(guān)指標；第三，建立空間規(guī)劃體系，嚴格落實用途管制；健全能源、水、土地節(jié)約集約使用制度；健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制；完善自然資源監(jiān)管體制等；第四，建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制，在地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的政績考評體系中納入生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護成效的指標。

（五）增強自然資源保護和開發(fā)利用的科技支撐

與自然資源資產(chǎn)保護和開發(fā)利用有關(guān)的技術(shù)課題研究可以優(yōu)先安排；積極推進生態(tài)縣、生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、生態(tài)農(nóng)村建設(shè)工作，深化生態(tài)建設(shè)示范，從而帶動自然資源保護和開發(fā)利用；在技術(shù)創(chuàng)新目標體系中納入資源生態(tài)效益，對生態(tài)化技術(shù)評價和獎勵制度進行改革，調(diào)動各方力量積極參與到自然資源保護中來。

（六）資金投入渠道多元化

第一，政府公共資金投入加大，為自然資源的保護提供充足的財力、物力和人力支持，推動執(zhí)法到位、監(jiān)管到位，更好地達成促進自然資源資產(chǎn)保值增值的目的；第二，生態(tài)補償、自然保護區(qū)和主體功能區(qū)建設(shè)、財政轉(zhuǎn)移支付等專項資金的安排以生態(tài)文明建設(shè)指標的完成情況為依據(jù)；第三，利用市場機制建立健全合理的、多元化的自然資源開發(fā)利用投入機制；第四，加強宣傳，鼓勵民間資本投入自然資源保護與開發(fā)利用。

（七）探索編制自然資源資產(chǎn)負債表

自然資源資產(chǎn)負債表應(yīng)側(cè)重于按照會計等式進行關(guān)系核算，強調(diào)對自然資源資產(chǎn)、負債的記錄、計量，實現(xiàn)自然資源存量最真實客觀的反映；強調(diào)自然資源相關(guān)資產(chǎn)、負債的數(shù)量對應(yīng)關(guān)系，以反映生態(tài)資產(chǎn)、生態(tài)負債的內(nèi)部經(jīng)濟關(guān)系為側(cè)重點，并將之作為以責任主體生態(tài)建設(shè)成效評價的依據(jù)。

（八）深化經(jīng)濟責任審計

對地方主要黨政領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行經(jīng)濟責任審計時，除傳統(tǒng)的考核指標外，還應(yīng)該納入生態(tài)環(huán)境責任審計，對因為決策失誤、責任不到位、行政不作為和管理不力等原因?qū)е碌沫h(huán)境污染、資源浪費及國有資產(chǎn)流失等問題進行調(diào)查披露。同時，經(jīng)濟責任審計要與財政、投資、金融、企業(yè)、外資等專業(yè)審計相結(jié)合。（作者單位：國網(wǎng)山西省電力公司財務(wù)資產(chǎn)部）