自貿(mào)試驗區(qū)背景下海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展研究

摘 要：隨著國內(nèi)外經(jīng)濟形勢的發(fā)展變化，以及國內(nèi)自貿(mào)試驗區(qū)的蓬勃發(fā)展，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的政策優(yōu)勢和功能地位逐步弱化，轉(zhuǎn)型升級迫在眉睫。本文介紹了我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域和自貿(mào)試驗區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀，分析了海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展存在的問題和面臨的沖擊，查找了問題原因，并有針對性的提出轉(zhuǎn)型發(fā)展建議。

關(guān)鍵詞：海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域；自貿(mào)試驗區(qū)；轉(zhuǎn)型發(fā)展

海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域是我國具有特殊功能和實施特殊經(jīng)濟政策的改革試驗區(qū)，也是國際意義上的自由貿(mào)易園區(qū)的初級形態(tài)，為促進我國對外開放發(fā)展做出了突出貢獻。但是，隨著國內(nèi)外經(jīng)濟形勢的發(fā)展變化，尤其是國內(nèi)自貿(mào)試驗區(qū)的蓬勃發(fā)展，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域原有的政策優(yōu)勢和功能地位逐步弱化，問題日益突出，亟待轉(zhuǎn)型升級。

一、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域和自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀

自1990年設(shè)立第一個海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域——上海外高橋保稅區(qū)以來，經(jīng)過近30年的發(fā)展，我國在29個省市共有6種類型123個海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，在承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、推進加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級、拉動外貿(mào)增長等方面發(fā)揮了巨大作用。但是隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域以保稅、免稅等特殊優(yōu)惠政策驅(qū)動的擴大開放模式已不能適應(yīng)新時期改革發(fā)展的需要，轉(zhuǎn)型升級迫在眉睫。2012年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于促進海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出了整合現(xiàn)有海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，推動其向符合國際慣例的自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的要求。

（二）自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

2013年，國務(wù)院正式批準設(shè)立了中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)，之后又先后在廣東、天津、湖北、陜西等地設(shè)立了7個自貿(mào)試驗區(qū)，從東部沿海輻射擴展至中西部內(nèi)陸地區(qū)。自貿(mào)試驗區(qū)以制度創(chuàng)新為核心，在投資管理、貿(mào)易監(jiān)管、金融制度等方面開展了改革創(chuàng)新，形成了一批可復(fù)制可推廣的重要成果。在貿(mào)易自由方面，延續(xù)保稅、免稅特殊優(yōu)惠政策，制定一系列便利繳稅措施，縮短海關(guān)查驗時間，減少通關(guān)成本。在投資便利化方面，實施準入前國民待遇和投資負面清單管理，清單商品目錄由2013年的190項縮減到122項。在金融創(chuàng)新方面，允許自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)企業(yè)開立貿(mào)易帳戶，搭建對外融資平臺，方便企業(yè)吸引投資。上海自貿(mào)試驗區(qū)設(shè)立以來，已吸引4.8萬家企業(yè)入住，超過掛牌前20年的總和。天津自貿(mào)試驗區(qū)2016年新增登記主體14105戶，注冊資本3890.6億元，同比分別了增長118.6%、221.8%。

二、自貿(mào)試驗區(qū)背景下海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展存在的問題及面臨的沖擊

隨著國際經(jīng)濟形勢的變化和我國產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域原先體制機制上的問題逐漸凸顯，成為制約發(fā)展的瓶頸和障礙，而自貿(mào)試驗區(qū)在為海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展探索經(jīng)驗的同時，也帶來了不利沖擊。

（一）海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域自身發(fā)展存在的問題

1.區(qū)域發(fā)展不平衡。首先是不同地區(qū)間發(fā)展的不平衡。數(shù)量上，東部地區(qū)擁有各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域84個，而中西部地區(qū)共計39個，東部占比68.3%。經(jīng)濟體量上，以2015年的進出口數(shù)據(jù)為例，江蘇蘇州工業(yè)園區(qū)綜合保稅區(qū)的進出口額為225億美元，而陜西全部2個綜合保稅區(qū)的進出口額僅為57.9億美元，相差近4倍。其次是不同類型區(qū)域間發(fā)展的不平衡。保稅區(qū)、綜合保稅區(qū)和保稅港區(qū)功能更加完備、優(yōu)惠政策更加集中，發(fā)展水平明顯優(yōu)于其它類型區(qū)域。2015年，保稅區(qū)、綜合保稅區(qū)平均區(qū)域進出口額分別為167.9億美元、65.1億美元，而出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)僅有26.7億美元、25.4億美元。

2.區(qū)域功能相對單一。國際自由貿(mào)易區(qū)在功能定位上普遍以“轉(zhuǎn)口貿(mào)易、保稅倉儲、加工貿(mào)易”為主，輔以“金融服務(wù)、商品展示、批發(fā)零售”等服務(wù)，而我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域設(shè)立的初衷是發(fā)展“兩頭在外”的外向型經(jīng)濟，不鼓勵甚至限制區(qū)內(nèi)企業(yè)承接國內(nèi)業(yè)務(wù)，同時地方政府更愿意引進和發(fā)展制造業(yè)項目，導(dǎo)致特殊監(jiān)管區(qū)域業(yè)務(wù)局限在以出口加工和保稅物流為主，其它倉儲分撥、批發(fā)零售、商品展示、金融服務(wù)等功能普遍發(fā)展不起來，直接影響了區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展效益。

3.區(qū)域間同質(zhì)化競爭嚴重。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的特殊優(yōu)惠政策，能夠有效地拉動地方經(jīng)濟發(fā)展，各地競相申報設(shè)立海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，甚至出現(xiàn)了不惜成本、一哄而上的現(xiàn)象。一方面，有些地方重申報、輕建設(shè)，區(qū)域資格申報下來，但由于準備不充分，入?yún)^(qū)企業(yè)少，大量土地資源被閑置，有些區(qū)域甚至出現(xiàn)“空殼”現(xiàn)象。另一方面，重復(fù)設(shè)立現(xiàn)象突出，同一地區(qū)內(nèi)設(shè)立多個多種海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，區(qū)域之間功能類似、政策重復(fù)，導(dǎo)致區(qū)域之間同質(zhì)化競爭沖突嚴重。

4.區(qū)域政策優(yōu)勢弱化。保稅政策是海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域發(fā)展進出口貿(mào)易的重要優(yōu)勢，對外貿(mào)企業(yè)具有極大的吸引力，但是隨著我國加入WTO，進口關(guān)稅水平逐年大幅下調(diào)，目前我國已有8000余種進口產(chǎn)品零關(guān)稅，導(dǎo)致海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的保稅優(yōu)勢大打折扣。同時保稅與非保稅業(yè)務(wù)整合難也是制約企業(yè)發(fā)展的重要因素，區(qū)內(nèi)禁止開展非保稅業(yè)務(wù)的政策，導(dǎo)致同時開展兩項業(yè)務(wù)的企業(yè)必須在區(qū)內(nèi)、區(qū)外分散設(shè)廠，加重了企業(yè)的投入成本。

（二）自貿(mào)試驗區(qū)蓬勃發(fā)展帶來的沖擊

自貿(mào)試驗區(qū)是海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的升級版，具有更大的先進性和試驗性，它的蓬勃發(fā)展也給海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的發(fā)展帶來了不利沖擊。

1.加劇周邊區(qū)域發(fā)展壓力。自貿(mào)試驗區(qū)疊加的投資自由化、貿(mào)易便利化、金融國際化、監(jiān)管高效化等一系列政策，帶來了運營成本低、通關(guān)效率高、外匯結(jié)算更便利等優(yōu)勢，優(yōu)越的營商環(huán)境必然會產(chǎn)生“虹吸效應(yīng)”，對周邊海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的發(fā)展造成了沖擊。

2.高端產(chǎn)業(yè)加速流向自貿(mào)區(qū)。自貿(mào)試驗區(qū)通過制度創(chuàng)新獲得了更大程度的優(yōu)惠政策，形成事實上的“政策洼地”，率先開放的金融和服務(wù)業(yè)具有巨大的先發(fā)優(yōu)勢，吸引更多的外貿(mào)、信息、金融產(chǎn)業(yè)落戶，尤其是一些跨國財務(wù)結(jié)算總部、物流配送總部、采購銷售總部更愿落戶自貿(mào)試驗區(qū)，而其他海關(guān)特殊區(qū)域?qū)徟幌聛淼耐顿Y項目，也將轉(zhuǎn)投自貿(mào)試驗區(qū)。

三、存在問題的成因分析

（一）制度設(shè)計先天不足

1.定性模糊。“境內(nèi)關(guān)外”、“一線放開”是國際自由貿(mào)易區(qū)的根本特性和監(jiān)管慣例，我國國家層面缺乏對海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的明確法律界定，各級政府和職能部門對于海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的定性存在差異，并未統(tǒng)一認同“境內(nèi)關(guān)外”的定性。

2.立法缺位。我國對于海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域沒有國家層面的立法，立法還停留在部門規(guī)章和地方性法規(guī)的層級上，立法層級太低、法規(guī)政策相互沖突（3），缺乏權(quán)威性和協(xié)調(diào)性。

（二）規(guī)劃調(diào)控探索不足

1.區(qū)域規(guī)劃不合理。中央對海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的發(fā)展缺乏長遠規(guī)劃和宏觀布局，被動應(yīng)對地方申報熱潮，使得海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域重復(fù)建設(shè)、扎堆出現(xiàn)。

2.管理體制機制運行不暢。中央宏觀層面，我國尚未設(shè)立統(tǒng)一權(quán)威的管理部門，海關(guān)總署、財政部、商務(wù)部等九個部門均有管轄權(quán)，形成“多頭分管”的復(fù)雜行政管理機制。在基層管理上，地方管委會負責具體運營工作，海關(guān)負責封閉監(jiān)管，工商、稅務(wù)、外匯等按職責對區(qū)內(nèi)企業(yè)實施監(jiān)管，發(fā)生政策沖突時，難以溝通和協(xié)調(diào)。

四、轉(zhuǎn)型發(fā)展建議

（一）明確定位，穩(wěn)步推進戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型

應(yīng)繼續(xù)明確海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域作為我國對外開放前沿陣地和特殊經(jīng)濟政策“試驗田”的特殊地位，將其轉(zhuǎn)型發(fā)展融入到對外開放的總體戰(zhàn)略布局中，發(fā)揮其對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的輻射作用。在發(fā)展規(guī)劃上，針對東部沿海等發(fā)展基礎(chǔ)較好、區(qū)域較密集的情況，加強對各類區(qū)域的整合轉(zhuǎn)型，減少區(qū)域種類和數(shù)量，推動形成區(qū)域經(jīng)濟中心；同時，結(jié)合西部大開發(fā)戰(zhàn)略和“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略，選擇經(jīng)濟基礎(chǔ)條件較好、區(qū)位優(yōu)勢明顯的中西部城市，增設(shè)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，發(fā)揮其在吸引國內(nèi)外投資、擴大出口和帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的積極作用，帶動中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

（二）法制保障，改革管理體制機制

堅持法制先行原則，加快推動中央立法，建議國家出臺全國性的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域法律，制定區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展的發(fā)展戰(zhàn)略和宏觀規(guī)劃，明確“境內(nèi)關(guān)外”的根本屬性和“一線放開、二線管住、區(qū)內(nèi)自由”的監(jiān)管原則，賦予各區(qū)域統(tǒng)一的監(jiān)管、財稅、外匯政策，創(chuàng)造公平統(tǒng)一的政策功能環(huán)境，切實做到有法可依、規(guī)范運作；同時，完善地方性規(guī)章制度，明確區(qū)域發(fā)展的功能側(cè)重，規(guī)范區(qū)域內(nèi)部事務(wù)管理職責工作，保障海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的高效、便捷、良性運行；在管理體制上，國務(wù)院指定管理機構(gòu)牽頭處理各項工作，理順各監(jiān)管部門關(guān)系，解決政策制定、功能設(shè)置、運行管理中存在的障礙，為海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展保駕護航。

（三）換檔升級，科學(xué)化功能設(shè)定

整合特殊監(jiān)管區(qū)域類型，逐步將出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)和保稅港區(qū)整合為綜合保稅區(qū)，支持企業(yè)由原先的加工制造向價值鏈兩端高附加值區(qū)延伸，拓展區(qū)域功能，擴展區(qū)內(nèi)企業(yè)經(jīng)營業(yè)態(tài)，使各區(qū)域從保稅加工和保稅物流為主的業(yè)務(wù)，向研發(fā)設(shè)計、保稅展示、檢測維修、商品展示、跨境電子商務(wù)、金融服務(wù)等貿(mào)易服務(wù)業(yè)發(fā)展。同時，按照區(qū)域發(fā)展優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)特點，科學(xué)選擇轉(zhuǎn)型方向，對于中西部地區(qū)和欠發(fā)達的東部地區(qū)特殊監(jiān)管區(qū)域向保稅加工為主、保稅服務(wù)為輔的綜合模式轉(zhuǎn)型；對于依托沿海主要港口和航空樞紐港的上海、深圳、天津等特殊監(jiān)管區(qū)域向保稅服務(wù)為主、保稅加工為輔的綜合模式轉(zhuǎn)型；對于蘇州、重慶、西安等東部內(nèi)陸發(fā)達地區(qū)和中西部經(jīng)濟中心的區(qū)域向保稅加工和服務(wù)并重的雙輪驅(qū)動模式轉(zhuǎn)型。

（四）借鑒經(jīng)驗，優(yōu)化區(qū)域政策設(shè)計

復(fù)制自貿(mào)試驗區(qū)成功經(jīng)驗，以制度創(chuàng)新為抓手，全面優(yōu)化海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域政策設(shè)計。優(yōu)化投資環(huán)境，實施準入前國民待遇和負面清單管理，借鑒自貿(mào)試驗區(qū)外商投資備案制度、商事登記制度，擴大服務(wù)業(yè)和高端制造準入范圍，打造更加自由便利的投資環(huán)境；完善綜合監(jiān)管環(huán)境，加強口岸監(jiān)管部門的合作，建立信息共享和綜合執(zhí)法體系，簡化前置審批，強化事中事后監(jiān)管，推進“三互”（信息互換、監(jiān)管互認、執(zhí)法互助）建設(shè)，全面提升綜合監(jiān)管效能；優(yōu)化貿(mào)易監(jiān)管，實施國際貿(mào)易“單一窗口”，建立綜合審批、高效運作的管理服務(wù)平臺，實施“一線放開”、“二線高效管住”的監(jiān)管制度，便利企業(yè)通關(guān)業(yè)務(wù)辦理，服務(wù)貿(mào)易便利化發(fā)展。

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作者簡介

周鵬飛（1982—），男，漢族，山東榮成人，煙臺出入境檢驗檢疫局認證監(jiān)管處綜合科科長，經(jīng)濟師，中國海洋大學(xué)公共管理專業(yè)在職研究生，管理學(xué)學(xué)士，研究方向：我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)向自由貿(mào)易區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。